Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда с. Большое Село дело по иску прокурора Большесельского района Ярославской области в интересах неопределенного круга лиц к Муниципальному Совету Большесельского сельского поселения Большесельского муниципального района Ярославской области о возложении обязанности устранить нарушения требований бюджетного законодательства и законодательства о противодействии коррупции,

установил:

Прокурор Большесельского района Ярославской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с исковым заявлением к Муниципальному Совету Большесельского сельского поселения Большесельского муниципального района Ярославской области о возложении на ответчика обязанности в течение 3 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу устранить нарушения действующего законодательства по организации внешнего муниципального финансового контроля путем создания контрольно-счетного органа Большесельского сельского поселения Большесельского муниципального района Ярославской области либо принятия решения о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля контрольному счетному органу Большесельского муниципального района Ярославской области.

В обоснование требований прокурор ссылался на положения ст.34 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ч.2, ч.4, ч.11 ст.3 Федерального закона от 07.02.2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», п.2 ст.264.4, ч.2 ст.265 Бюджетного кодекса РФ, ст.3, ч.4 ст.5 Федерального закона от 25.12.2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Далее прокурор указал, что в ходе проверки, проведенной в январе 2016 г., установлено, что Муниципальным Советом Большесельского СП не образован контрольно-счетный орган поселения. Анализ указанных выше правовых норм приводит к выводу, что надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации предполагает обязательность организации внешнего муниципального контроля в каждом муниципальном образовании в формах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 г. №6-ФЗ.

В результате отсутствия контрольно-счетного органа в Большесельском сельском поселении не осуществляются полномочия контрольно-счетного органа по противодействию коррупции в сфере бюджетных отношений, исполнения бюджета, не обеспечивается надлежащий контроль за законностью, результативностью использования средств местного бюджета.

Обязанность, возложенная на контрольно-счетный орган ст.264.4 Бюджетного кодекса РФ, по внешней проверке годового отчета об исполнении бюджета Большесельского сельского поселения за 2015 и 2016 год не исполнялась, иные полномочия, возложенные ч.2 ст.9 Федерального закона от 07.02.2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» на контрольно-счетный орган муниципального образования, также не исполняются в течение длительного времени.

Все это, в свою очередь, влечет нарушение прав неопределенного круга лиц, принимающих участие в исполнении местного бюджета, пользующихся муниципальным имуществом, а также муниципального образования в целом, как распорядителя бюджета и собственника муниципального имущества, кроме того, создает предпосылки для коррупционных проявлений в сфере использования бюджетных средств муниципального образования.

Из информации, предоставленной администрацией Большесельского сельского поселения в ходе проверки, следует, что Муниципальным Советом Большесельского сельского поселения создана бюджетно-ревизионная комиссия, уполномоченная осуществлять проверку соблюдения бюджетного законодательства. Кроме того, органы местного самоуправления Большесельского сельского поселения ссылаются на отсутствие возможности содержания органа внешнего муниципального финансового контроля.

Однако создание муниципальным Советом Большесельского сельского поселения бюджетно-ревизионной комиссии не может расцениваться как надлежащее исполнение требований бюджетного законодательства и законодательства о противодействии коррупции при организации деятельности по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, поскольку порядок создания и функционирования такой комиссии не отвечает требованиям, предъявляемым к контрольно-счетному органу муниципального образования Федеральным законом №6-ФЗ от 07.02.2011 и не обеспечивает исполнения обязанностей, возложенных на контрольно-счетный орган законодательством.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Большесельского района Ярославской области Саитова Е.А. поддержала исковые требования по указанным в исковом заявлении основаниям. Прокурор пояснила, что единая постоянно действующая бюджетно-ревизионная комиссия не может подменять собой контрольно-счетный орган, т.к. входит в структуру Муниципального Совета Большесельского СП, а не является самостоятельным ОМС.

Представитель ответчика Муниципального Совета Большесельского СП Большесельского МР Ярославской области, представитель ответчика Администрации Большесельского СП Большесельского МР Ярославской области, надлежаще извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.

Представитель ответчика Муниципального Совета Большесельского СП Большесельского МР Ярославской области ходатайствовала о рассмотрении дела в её отсутствие.

Ранее в судебном заседании 11.05.2016 г. представитель ответчика Муниципального Совета Большесельского СП Большесельского МР Ярославской области Суханова Г.С., представитель ответчика Администрации Большесельского СП Большесельского МР Ярославской области Груздев С.В. против исковых требований прокурора возражали, ссылаясь на не достаточность бюджета поселения для создания дополнительного ОМС или передачи его функций органам муниципального района. Действующая бюджетно-ревизионная комиссия Муниципального Совета Большесельского СП выполняет определенные функции внешнего финансового контроля.

В письменном возражении на иск представитель ответчика Муниципального Совета Большесельского СП Большесельского МР Ярославской области Суханова Г.С. указала, что Муниципальный Совет Большесельского сельского поселения не признаёт исковых требований прокурора.

В статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, следовательно, он не может быть создан при каком-либо ином органе местного самоуправления. Однако в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ наличие контрольного органа в муниципальном образовании не является обязательным. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» также не содержит норму, обязывающую формировать в муниципальных образованиях контрольно-счетный орган в обязательном порядке. Он создается только в том случае, если предусмотрен уставом муниципального образования. Однако Уставом Большесельского сельского поселения создание контрольно-счетного органа не предусмотрено.

Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает возможность создания иных органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия внешнего муниципального финансового контроля.

Согласно части 1 статьи 2 и части 1 статьи 34 Федерального закона №131-Ф3 одним из основных признаков органов местного самоуправления является наличие у них собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Нормы Федерального закона № 131-ФЗ не предусматривают возможность включения органов местного самоуправления, в том числе контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетного органа муниципального образования), в структуру иных органов местного самоуправления. В данном случае они не смогли бы самостоятельно осуществлять собственные полномочия по решению вопросов местного значения. Следовательно, контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетный орган муниципального образования) не может входить в структуру представительного органа муниципального образования.

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации представительные органы муниципальных образований могут создать собственные контрольные органы (контрольные органы в составе представительных органов муниципальных образований). По своему статусу они отличаются от контрольных органов муниципальных образований (контрольно-счетных органов муниципальных образований), поскольку не являются самостоятельными органами местного самоуправления муниципальных образований, обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а входят лишь в состав представительных органов муниципальных образований на правах их структурных подразделений. Такие структурные подразделения могут выполнять функции в области муниципального финансового контроля только в пределах собственных полномочий представительных органов муниципальных образований.

Согласно п.1, п.2, п.14, п.15 статьи 23 Устава Большесельского сельского поселения, в исключительной компетенции Муниципального Совета Большесельского сельского поселения находится (в том числе): принятие Устава поселения и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении; утверждение положения о бюджетном процессе в поселении; осуществление контроля за исполнением бюджета поселения. В исполнение своих полномочий Муниципальным Советом Большесельского сельского поселения создана единая постоянно действующая бюджетно-ревизионная комиссия, которая рассматривает, проверяет, утверждает и контролирует решения Муниципального Совета, в том числе, касающиеся утверждения, внесения изменений и исполнения бюджета Большесельского сельского поселения.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, Муниципальный Совет Большесельского сельского поселения считает, что требования бюджетного законодательства и законодательства о противодействии коррупции не нарушены.

Заслушав прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с Уставом Большесельского СП в структуру ОМС Большесельского СП входят: Муниципальный Совет Большесельского СП, Глава Большесельского СП, Администрация Большесельского СП.

Регламентом Муниципального Совета Большесельского СП предусмотрена возможность создания из числа депутатов постоянных комиссий на срок полномочий Совета.

Из ответа Администрации Большесельского СП на запрос прокурора следует, что на основе анализа ст.34, ч.8 ст.44 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации ОМС в РФ», Федерального закона от 07.02.2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» Администрация Большесельского СП приходит к выводу, что создание контрольного органа Большесельского СП не является обязательным, решение о его создании принимается с учетом численности населения муниципального образования, материально-технических и организационных возможностей. Понятие «постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля» подразумевает не обязательность создания, а постоянное функционирование (то есть без каких-либо перерывов) такого органа в том случае, если он уже создан. В Большесельском СП возможность создания и содержания органа внешнего муниципального финансового контроля, кроме созданной бюджетно-ревизионной комиссии Муниципального Совета Большесельского сельского поселения, отсутствует.

Из заключений бюджетно-ревизионной комиссии Муниципального Совета Большесельского СП следует, что данная комиссия действует на основании Регламента Муниципального Совета Большесельского СП, т.е. входит в состав данного ОМС.

Согласно ч.1, ч.2 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В силу ст.38 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Общие принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Согласно ст.3 указанного Федерального закона контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (ч. 2). Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (ч. 4). Деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа ( ч.5 ). Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом ( ч.6 ). Контрольно-счетные органы имеют гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба субъекта Российской Федерации или муниципального образования ( ч.9 ). Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (ч. 11).

Пунктом 1 статьи 157 Бюджетного кодекса РФ установлен исчерпывающий перечень органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся, в том числе контрольно-счетные органы муниципальных образований. Согласно пункту 2 указанной статьи контрольно-счетный орган муниципального образования также осуществляет бюджетные полномочия по:

аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

экспертизе проектов решений о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

экспертизе муниципальных программ;

анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

другим вопросам, установленным Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В соответствии с ч. 2 ст. 264.4 БК РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами. По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 265 Бюджетного кодекса РФ внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью исключительно контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Системное толкование приведенных нормативных положений в их взаимосвязи со ст. ст. 3, 5 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», обязывающими органы местного самоуправления осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий с учетом принципа приоритетного применения мер по предотвращению коррупции, позволяет суду признать правомерными доводы прокурора о том, что надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации предполагает обязательность организации внешнего муниципального контроля в каждом муниципальном образовании в формах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 г. №6-ФЗ.

По мнению суда, позиция ответчиков о том, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ наличие контрольно-счетного органа в муниципальном образовании не является обязательным; Уставом Большесельского сельского поселения создание контрольно-счетного органа не предусмотрено; данный орган создается только в том случае, если предусмотрен Уставом муниципального образования, с учетом наличия материальных и организационных возможностей, и, как вывод, отождествление необязательности создания контрольно-счетного органа поселения с необязательностью организации внешнего муниципального контроля в муниципальном образовании, основана на неверном толковании закона.

Приведенными выше положениями ст.34, ст.38 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действительно предусмотрено право представительного органа муниципального образования образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Данный орган не указан в законе в числе обязательно присутствующих в структуре органов местного самоуправления. Однако данные нормы следует толковать наряду с иными приведенными выше положениями закона, которые, как указано выше, предполагают обязательность организации внешнего муниципального контроля в каждом муниципальном образовании в формах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 г. №6-ФЗ.

Ст.3 Федерального закона от 07.02.2011 г. №6-ФЗ установлены две возможные формы организации внешнего муниципального контроля: создание контрольно-счетного органа муниципального образования либо заключение представительным органом поселения, входящего в состав муниципального района, соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля ( ч.11 ст.3 ). При заключении подобного соглашения контрольно-счетный орган поселения действительно может не создаваться.

На основе приведенных выше письменных доказательств, пояснений прокурора и представителей ответчиков в судебном заседании судом установлено, что Муниципальным Советом Большесельского сельского поселения контрольно-счетный орган в муниципальном образовании Большесельское сельское поселение до настоящего времени не создан, соглашение между Муниципальным Советом Большесельского СП и представительным органом Большесельского муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля также не заключалось.

Из объяснений представителей ответчиков в суде и представленных суду документов следует, что бюджетно-ревизионная комиссия Муниципального Совета Большесельского СП не является постоянно действующим организационно и функционально независимым органом внешнего муниципального контроля, не входит в систему органов местного самоуправления, предусмотренных Уставом Большесельского СП, и не наделена полномочиями контрольно-счетного органа местного самоуправления, перечисленными в п. 2 ст. 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ.

Нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования наделен специальным статусом органа внешнего муниципального финансового контроля, обладающего самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает исполнение таких функций каким-либо комитетом представительного органа.

В этой связи, несостоятельным является довод ответчиков о том, что отсутствие контрольного органа в структуре органов местного самоуправления не означает отсутствие в соответствующем муниципальном образовании возможности для создания системы внешнего финансового контроля, а также представительные органы муниципальных образований и их собственные контрольные органы также можно отнести к органам, осуществляющим определенные функции внешнего финансового контроля.

Отсутствие в бюджете поселения достаточных средств не может служить основанием для нарушения законодательства по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Таким образом, требования прокурора основаны на законе, подтверждены доказательствами по делу, подлежат удовлетворению.

С учетом обстоятельств дела суд считает обоснованным предложенный прокурором трехмесячный срок для исполнения судебного решения с момента вступления его в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194-198 ГПК РФ, суд

решил:

Исковые требования прокурора Большесельского района Ярославской области удовлетворить.

Возложить на Муниципальный совет Большесельского сельского поселения Большесельского муниципального района Ярославской области обязанность в течение 3 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу устранить нарушения действующего законодательства по организации внешнего муниципального финансового контроля путем создания контрольно-счетного органа Большесельского сельского поселения Большесельского муниципального района Ярославской области либо заключения соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального образования Большесельского муниципального района Ярославской области полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ярославский областной суд через Большесельский районный суд в течение 1 месяца.

Судья