Гражданский кодекс часть 1

Прокурор г. Майкопа обратился в суд с заявлением о признании незаконным нормативного правового акта. В обоснование заявления указал, что в ходе проверки законности нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления установлено, что отдельные положения решения Совета народных депутатов МО «Город Майкоп» от 24.12.2007 г. № 239-рс «Об утверждении Положения «О бюджетном процессе в муниципальном образовании «Город Майкоп» (далее Положение), а именно п.10 ст.11 противоречат федеральному бюджетному законодательству. 22.03.2011 г. прокурором г. Майкопа был принесен протест. 26.05.2011 г. орган местного самоуправления отклонил протест прокурора за необоснованностью. Статьей 11 Положения установлен перечень документов, которые предоставляются в представительный орган местного самоуправления одновременно с проектом бюджета. Согласно п.10 ст.11 Положения к таким документам отнесен проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год. Данная норма также была предусмотрена ст.184.2 Бюджетного кодекса РФ. Так, согласно абз.12 ст.184.2 Бюджетного кодекса РФ в указанный перечень документов был включен проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (в том числе и плановый). Пунктом 3 ст.1 ФЗ от 17.12.2009 г. № 314-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» абзац 12 ст.184.2 признан утратившим силу. Соответственно п.10 п.11 Положения противоречит указанным положениям Бюджетного кодекса РФ. Определение полномочий органов местного самоуправления в сфере публичных правоотношений не допускает их собственного усмотрения по вопросам, относящимся к исключительной компетенции федерального законодателя. Согласно п. «ж» ст.71 Конституции РФ в ведении РФ находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Согласно ст.2 Бюджетного кодекса РФ федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить настоящему Кодексу. В силу п.3 ст.52 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и настоящим ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. То есть, в настоящее время Бюджетным кодексом РФ четко определен перечень документов, которые должны быть предоставлены одновременно с проектом бюджета, данный перечень является обязательным. Все иные документы, имеющие отношение к бюджетному процессу, которые предоставляются одновременно с проектом бюджета, обязательными для предоставления не являются, и могут предоставляться лишь по инициативе (ходатайству) представительного органа власти, рассматривающего данный проект. Однако из текста редакции оспариваемого Положения следует, что проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год относится к обязательному перечню документов, предоставляемых одновременно с проектом бюджета. Предоставление иных документов, исходя из смысла ст.184.2 БК РФ, является правом, а не обязанностью органа местного самоуправления, готовящего проект бюджета и документы к нему. Просил признать противоречащим требованиям ст.184.2 Бюджетного кодекса РФ, незаконным и не подлежащим применению п.10 ст.11 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании «Город Майкоп», утвержденного решением СНД муниципального образования «Город Майкоп» от 24.12.2007 года № 239-РС.

Представитель заинтересованного лица, Совета народных депутатов МО «Город Майкоп», ФИО1 с заявлением прокурора не согласился. В обоснование своих возражений пояснил, что прокурор ошибочно толкует нормы права. Установленный статьей 184.2 Бюджетного кодекса РФ перечень направляемых материалов и документов не является исчерпывающим и предоставляет право, в том числе, органам местного самоуправления определить на местном уровне документы и материалы, которые должны быть предоставлены в Совет народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» одновременно с проектом бюджета. Данный перечень уточнен, с согласия Администрации муниципального образования «Город Майкоп», пунктом 10 ч.2 ст.11 Положения. Иными словами, Бюджетный кодекс РФ предоставляет право Совету народных депутатов МО «Город Майкоп», при условии выражения такого согласия Администрацией муниципального образования «Город Майкоп», как участников бюджетного процесса, расширить в Положении о бюджетном процессе перечень предоставляемых конкретных документов. Права и свободы граждан наличием п.10 ч.2 ст.11 Положения о бюджетном процессе не затрагиваются, так как порядок предоставления проекта программы бюджетных кредитов в пакете документов по проекту бюджета на очередной финансовый год города Майкопа, регулирует взаимоотношения представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления города Майкопа, реализует в полном объёме предоставленные возможности статьей 184.2 БК РФ, соответствует части 1 статьи 9 БК РФ, установившей, что к бюджетным полномочиям муниципальных образований относится установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета, отвечает принципу прозрачности (открытости). утверждение не соответствует правовому содержанию ст.184.2 БК РФ, в которой, в отличие от употребляемой терминологии прокурором, нет термина «обязательного» или «дополнительного перечня документов», а есть «иные документы и материалы» равнозначно предоставляемые одновременно с проектом решения о бюджете в представительный орган местного самоуправления Администрацией муниципального образования «Город Майкоп», так как в соответствии с Положением о бюджетном процессе проект решения о бюджете города Майкопа и материалы к нему готовит Администрация муниципального образования «Город Майкоп», а право предоставлять проект программы предоставления бюджетных кредитов выражено п.10 ч.2 ст.11 Положения. То, что перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом решения о бюджете в представительный орган местного самоуправления согласно статье 184.2 БК РФ, не является исчерпывающим подтверждается практикой регионов и действующими нормативными правовыми актами в сфере бюджетного регулирования, принятыми в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, органами местного самоуправления Московской, Ленинградской, Нижегородской областях, Республики Адыгея и др., в положениях о бюджетном процессе которых предусмотрено предоставление проекта программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в пакете документов с проектом решения о бюджете. Просил в удовлетворении заявления прокурора отказать за необоснованностью.

Представитель заинтересованного лица, Администрации МО «Город Майкоп», ФИО2 с заявлением прокурора не согласился по тем же основаниям, что и представитель Совета народных депутатов МО «Город Майкоп» ФИО1 Просил в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав доводы участников процесса, исследовав материалы дела, дав им надлежащую оценку, суд приходит к выводу, что заявленные прокурором г. Майкопа требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст.251 ГПК РФ, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Пунктом 10 части 2 статьи 11 упомянутого выше Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании «Город Майкоп» (далее - Положение), утвержденного Решением Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 24.12.2007 года № 239-РС «Об утверждении Положения «О бюджетном процесса в МО «Город Майкоп» предусмотрено, что одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год в Совет народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» в числе прочих документов и материалов представляется проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год.

Основанием для удовлетворения поданного в суд заявления прокурор ссылается на то обстоятельство, что Федеральным законом от 17.12.2009 года № 314 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» абзац 12 статьи 184.2 Бюджетного кодекса РФ признан утратившим силу.

Статьей 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) установлен перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета.

В действующей редакции вышеназванной статьи БК РФ не предусмотрено направление проекта программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год в составе конкретного перечня. Однако последним абзацем указанной статьи установлено, что одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются «иные документы и материалы», к которым может относиться проект программы предоставления бюджетных кредитов.

Указанное обстоятельство дополнительно подтверждается названием и содержанием Приказа Минфина РФ от 31.10.2007 года № 96н «О порядке предоставления документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период)». Данным Приказом Минфина РФ в перечень предоставляемых документов включен проект программы предоставлении бюджетных кредитов.

Указанный в п.10 ч.2 ст.11 Положения проект программы предоставления бюджетных кредитов входит в состав документов проекта решения о бюджете, в соответствии с требованиями БК РФ и Положения о бюджетном процессе, ежегодно направляется для рассмотрения сессией Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» в соответствии с Уставом города Майкопа (п.2 ч.1 ст.24, ст.ст.47, 50), Регламентом Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» (ст.64).

Приведенными муниципальными правовыми актами предусмотрена необходимая процедура участия Администрации муниципального образования «Город Майкоп» при принятии решений СНД МО «Город Майкоп».

Установленный статьей 184.2 Бюджетного кодекса РФ перечень направляемых материалов и документов не является исчерпывающим и предоставляет право, в том числе, органам местного самоуправления, определить на местном уровне документы и материалы, которые должны быть предоставлены в Совет народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» одновременно с проектом бюджета. Данный перечень уточнен, с согласия Администрации муниципального образования «Город Майкоп», пунктом 10 ч.2 ст.11 Положения.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ предоставляет право Совету народных депутатов МО «Город Майкоп», при условии выражения такого согласия Администрацией муниципального образования «Город Майкоп», как участникам бюджетного процесса, расширить в Положении о бюджетном процессе перечень предоставляемых конкретных документов.

То обстоятельство, что наличие п.10 ч.2 ст.11 Положения является законным и не противоречит федеральному законодательству, подтверждается нормами Бюджетного кодекса РФ, которыми не запрещено принимать программу предоставления бюджетных кредитов (статьи 6, 93.2, 93.3, 93.5, 298).

Кроме того, из смысла ст.251 ГПК РФ следует, что при обращении в суд с заявлением в порядке главы 24 ГПК РФ предполагается, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены права и свободы гражданина, неопределенного круга лиц или организации.

Права и свободы граждан наличием п.10 ч.2 ст.11 Положения о бюджетном процессе не затрагиваются, так как порядок предоставления проекта программы бюджетных кредитов в пакете документов по проекту бюджета на очередной финансовый год МО «Город Майкоп», регулирует взаимоотношения представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления г. Майкопа, реализует в полном объёме предоставленные возможности статьей 184.2 БК РФ, соответствует части 1 статьи 9 БК РФ, установившей, что к бюджетным полномочиям муниципальных образований относится установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета, отвечает принципу прозрачности (открытости) (ст.28 БК РФ).

Настоящее заявление прокурора г. Майкопа фактически подано в интересах Администрации МО «Город Майкоп», на которую якобы в нарушение закона возложена дополнительная обязанность предоставления документа, который не указан в ст.184.2 БК РФ.

Позиция Администрации города Майкопа сохранить п.10 ч.2 ст.11 Положения, предоставлять программу предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год в составе перечня документов, направляемых в представительный орган одновременно с проектом бюджета города Майкопа, выражена письмом и.о. главы МО «Город Майкоп» от 29.04.2011 года № 1304 в связи с рассмотрением протеста прокурора и принятым решением Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 26.05.2011 года № 881 об отклонении протеста прокурора города Майкопа.

В заявлении прокурор указывает, что предоставление иных документов и материалов в пакете с проектом решения о бюджете, исходя из правового смысла ст.184.2 БК РФ, является правом, но не обязанностью органа местного самоуправления, готовящего проект бюджета и документы к нему. При этом утверждает, что все иные документы, имеющие отношение к бюджетному процессу, которые предоставляются одновременно с проектом бюджета, обязательными для предоставления не являются, и могут предоставляться лишь по инициативе представительного органа, рассматривающего данный проект.

Данное утверждение прокурора не соответствует правовому содержанию ст.184.2 БК РФ, в которой, в отличие от употребляемой терминологии прокурором, нет термина «обязательного» или «дополнительного перечня документов», а есть «иные документы и материалы» равнозначно предоставляемые одновременно с проектом решения о бюджете в представительный орган местного самоуправления Администрацией муниципального образования «Город Майкоп», так как в соответствии с Положением о бюджетном процессе (ст.ст.8, 10) проект решения о бюджете города Майкопа и материалы к нему готовит Администрация муниципального образования «Город Майкоп», а право предоставлять проект программы предоставления бюджетных кредитов выражено п.10 ч.2 ст.11 Положения.

Нормы Положения Решения Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 24.12.2007 года № 239-РС «Об утверждении Положения «О бюджетном процессе в муниципальном образовании «Город Майкоп», в том числе п.10 ч.2 ст.11, приняты в соответствии с предоставленными действующим бюджетным законодательством полномочиями.

Согласно ст.2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Частью 5 статьи 3 БК РФ установлено, что органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

При таких обстоятельствах утверждение прокурора о том, что п.10 ч.2 статьи 11 Положения о бюджетном процессе противоречит действующему законодательству является ошибочным и связано с неправильным толкованием норм действующего законодательства, в том числе ст.184.2 БК РФ.

Согласно ч.1 ст.253 ГПК РФ, суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

При таких обстоятельствах в удовлетворении заявления прокурора г. Майкопа надлежит отказать ввиду его необоснованности.

Руководствуясь ст.ст.253, 194-199 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении заявления прокурора г. Майкопа об оспаривании п.10 ст.11 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании «Город Майкоп», утвержденного решением Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 24.12.2007 года № 239-РС, отказать за необоснованностью.

Решение может быть обжаловано в течение 10 дней со дня принятия в Верховный Суд Республики Адыгея через Майкопский городской суд.

Председательствующий ______________________