Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Свердловской области о признании частично противоречащим федеральному законодательству Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области»,

УСТАНОВИЛ:

пунктом 21 статьи 8 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» предусмотрено, что уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере охраны объектов культурного наследия осуществляет контроль за состоянием объектов культурного наследия областного значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 7 и абзацем 1 пункта 3 статьи 15 названного Закона закреплено, что порядок установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия областного значения утверждается Правительством Свердловской области.

Статьей 27-1 указанного Закона предусмотрено, что формирование и реализация областных государственных целевых программ сохранения, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляются в порядке, установленном Правительством Свердловской области.

Указанный закон принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 08 июня 2004 года, одобрен Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области 17 июня 2004 года, подписан Губернатором Свердловской области 21 июня 2004 года, опубликован в официальном средстве массовой информации - «Областной газете» 26 июня 2004 года ...

Заместитель прокурора Свердловской области (далее - прокурор) обратился в суд с заявлением о признании вышеуказанных нормативных положений противоречащими федеральному законодательству.

В обоснование указал, что наделение уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере охраны объектов культурного наследия полномочиями по контролю за состоянием объектов культурного наследия местного (муниципального) значения противоречит федеральному законодательству, в частности, положениям абзаца 2 статьи 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09 октября 1992 года № 3612-1 и пункта 2 статьи 9.3 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», относящих государственную охрану объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, включая контроль за их состоянием, к ведению органов местного самоуправления.

Положения подпункта 5 пункта 2 статьи 7 и абзаца 1 пункта 3 статьи 15 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области», предусматривающие, что порядок установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия областного значения утверждается Правительством Свердловской области, противоречат пункту 2 статьи 27 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», согласно которому порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия регионального значения определяется законом субъекта Российской Федерации.

Закрепление в статье 27-1 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» положения о том, что формирование и реализация областных государственных целевых программ сохранения, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляются в порядке, установленном Правительством Свердловской области, также не соответствует федеральному законодательству, так как в силу пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» порядок формирования, финансирования и реализации региональных программ охраны объектов культурного наследия регионального значения должен устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Представители Законодательного Собрания Свердловской области и Губернатора Свердловской области возражали против заявленных требований, пояснив, что оспариваемые прокурором положения Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» не противоречат федеральному законодательству. Наделение уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере охраны объектов культурного наследия полномочиями по контролю за состоянием объектов культурного наследия местного (муниципального) значения соответствует федеральному законодательству, поскольку в силу статьи 39 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» осуществление данной меры государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, возложено на соответствующие органы охраны объектов культурного наследия, каковыми по смыслу пункта 2 статьи 18 вышеназванного Федерального закона являются федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия. Порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия областного значения определен статьей 15 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области», как того требует пункт 2 статьи 27 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», а Правительство Свердловской области лишь утверждает порядок установки таких информационных надписей и обозначений. Наделение Правительства Свердловской области компетенцией по формированию и реализации областных государственных целевых программ государственной охраны объектов культурного наследия полностью соответствует положениям пункта 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Заслушав прокурора, представителя Законодательного Собрания Свердловской области, представителя Губернатора Свердловской области, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявление заместителя прокурора Свердловской области подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункта «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации урегулированы Основами законодательства Российской Федерации о культуре от 09 октября 1992 года № 3612-1, Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Согласно абзаца 4 статьи 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09 октября 1992 года № 3612-1, пункта 2 статьи 9.3 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения отнесена к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

При этом вышеуказанные правовые нормы должны применяться с учетом положений, предусмотренных статьями 6, 18, 33 и 39 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Так, согласно статьи 6 названного Федерального закона под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Перечень мер, составляющих содержание государственной охраны объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения, закреплен пунктом 2 статьи 33 данного Федерального закона.

Так, согласно подпункта 13 пункта 2 названной статьи Федерального закона контроль за состоянием объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения является одной из мер государственной охраны таких объектов.

Понятие контроля за состоянием объектов культурного наследия раскрыто в статье 39 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», согласно которой соответствующие органы охраны объектов культурного наследия обязаны осуществлять контроль за состоянием объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия и проводить один раз в пять лет обследование состояния и фотофиксацию объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях разработки ежегодных и долгосрочных программ сохранения данных объектов культурного наследия.

Вышеприведенной правовой нормы полномочия по осуществлению контроля возложены на соответствующие органы охраны объектов культурного наследия. Таковыми по смыслу пункта 2 статьи 18 вышеназванного Федерального закона являются федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия. Органы местного самоуправления в их число не входят.

Кроме того, статья 11 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» также возлагает государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на соответствующие федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таковым уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере охраны объектов культурного наследия органом является Министерство культуры Свердловской области, о чем свидетельствует пункт 4 постановления Правительства Свердловской области от 25 сентября 2009 года № 1104-ПП «Об утверждении Положения о Министерстве культуры Свердловской области». Подпунктом 28 пункта 14 этого же постановления на указанный орган возложено осуществление контроля за состоянием объектов культурного наследия областного значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Таким образом, положения пункта 21 статьи 8 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» в части наделения уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере охраны объектов культурного наследия полномочиями по контролю за состоянием объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, не противоречат федеральному законодательству, следовательно, требования прокурора в данной части удовлетворению не подлежат.

Отсутствуют основания и для удовлетворения требования прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству положений статьи 27-1 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области», предусматривающей, что формирование и реализация областных государственных целевых программ сохранения, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляются в порядке, установленном Правительством Свердловской области.

Действительно, пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» установлено, что порядок формирования, финансирования и реализации региональных программ охраны объектов культурного наследия регионального значения устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Поскольку финансирование региональных государственных целевых программ, к числу которых относятся областные государственные целевые программы сохранения, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, связано с бюджетными отношениями, то оно должно осуществляться в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

При этом следует иметь в виду, что на момент принятия пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» действовала редакция статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой долгосрочные целевые программы разрабатывались органом исполнительной власти и подлежали утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом.

Вместе с тем, Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» были внесены изменения в статью 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, в соответствии с действующей в настоящее время редакцией указанной статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (абзац 1 части 1); порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования (абзац 3 части 1).

Правительство Свердловской области в силу положений пункта 1 статьи 51 Устава Свердловской области является высшим исполнительным органом государственной власти Свердловской области.

Согласно пункту 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

При таких обстоятельствах положения статьи 27-1 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» в части наделения Правительства Свердловской области полномочиями по определению порядка формирования и реализации областных государственных целевых программ сохранения, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, не противоречит федеральному законодательству и оснований для удовлетворения заявления прокурора в этой части не имеется.

Одновременно, суд находит заслуживающими внимание требования прокурора в части оспаривания положений подпункта 5 пункта 2 статьи 7 и абзаца 1 пункта 3 статьи 15 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области», предусматривающих, что порядок установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия областного значения утверждается Правительством Свердловской области.

Пунктом 4 статьи 1 Федерального закона № 184-ФЗ от 06 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Как обоснованно указывает прокурор, пунктом 1 статьи 27 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрено, что на объектах культурного наследия, включенных в реестр, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия.

При этом порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия регионального значения определяется законом субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 27 вышеуказанного Федерального закона).

По смыслу названной правовой нормы порядок установки информационных надписей и обозначений применительно к объектам культурного наследия регионального значения должен быть прямо регламентирован законом субъекта Российской Федерации. Федеральный закон не предусмотрел возможность регулирования вопроса установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия регионального значения иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, а определение такого порядка отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, а не высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вопреки этому, оспариваемые прокурором положения подпункта 5 пункта 2 статьи 7 и абзаца 1 пункта 3 статьи 15 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» непосредственно наделяют Правительство Свердловской области полномочиями по утверждению такого порядка установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия областного значения.

При этом суд принимает во внимание и то обстоятельство, что в настоящее время отсутствует постановление Правительства Свердловской области по утверждению такого порядка, хотя Закон Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» действует уже на протяжении более пяти лет.

С учетом изложенного подпункт 5 пункта 2 статьи 7 и абзац 1 пункта 3 статьи 15 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Руководствуясь статьями 12, 194, 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

заявление заместителя прокурора Свердловской области удовлетворить частично.

Признать подпункт 5 пункта 2 статьи 7 и абзац 1 пункта 3 статьи 15 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части требований заместителю прокурора Свердловской области отказать.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня принятия решения суда в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья: Дмитриев В. А.