Гражданский кодекс часть 1

Пинежский районный суд Архангельской области в составе председательствующего судьи Самаевской Н.Б., при секретаре Зукаевой Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Пинежского района Архангельской области, обратившегося в интересах неопределенного круга лиц, о признании незаконным бездействия главы администрации муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области, выразившегося в неосуществлении мероприятий по подготовке генерального плана, правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое», возложении обязанности по незамедлительному принятию решения о подготовке проекта генерального плана муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области, а также в срок до 31 декабря 2012 года обеспечить утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое»,

у с т а н о в и л:

Прокурор Пинежского района Архангельской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением в порядке ст. 254 ГПК РФ о признании незаконным бездействия главы администрации муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области, выразившегося в неосуществлении мероприятий по подготовке генерального плана и правил землепользования и застройки, возложении обязанности по незамедлительному принятию решения о подготовке проекта генерального плана, а также по обеспечению утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое», обосновав свои требования тем, что прокуратурой Пинежского района в соответствии с заданием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и поручением Президента Российской Федерации ФИО1 проведена проверка исполнения градостроительного законодательства, в том числе, на территории муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области, в ходе которой установлено, что главой администрации МО «L-кое» в нарушение ст. 40 Конституции Российской Федерации, ст. 2, ч. 1 ст. 9, п. 1 и п. 3 ч. 1 ст. 8, п. 2 ч. 1 ст. 18, ч. 2 ст. 24, ч.5 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ, п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, п. 19 ч. 1 ст. 7 Устава муниципального образования «L-кое», решение о подготовке проекта генерального плана муниципального образования «L-кое» не принято, как следствие, в Веркольском сельском поселении не утверждены генеральный план и правила землепользования и застройки, что препятствует реализации цели приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и нарушает права граждан на доступное жилье и обеспечение комфортных условий проживания, создает угрозу нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц, поскольку с 31 декабря 2012 года при отсутствии документов территориального планирования не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об их изъятии, о переводе земель из одной категории в другую, а при отсутствии правил землепользования и застройки поселения невозможно предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Кроме того, отсутствие правил землепользования и застройки в муниципальном образовании «L-кое», препятствует созданию условий для устойчивого развития территории О-кого муниципального образования сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, планировки территории муниципального образования, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, созданию условий для привлечения инвестиций, в том числе, путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Бездействие главы администрации муниципального образования «L-кое», выразившееся в невыполнении полномочий, установленных федеральным законодательством, влечет невозможность участия О-кого сельского поселения в федеральных и региональных программах, реализуемых в рамках приоритетных национальных проектов, направленных на улучшение жилищных условий, а также ограничивает права граждан на предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

На основании пункта 4 статьи 27, пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

В соответствии со ст. 11, 12 ГК РФ способами защиты гражданских прав являются присуждение к исполнению обязанностей в натуре, а также пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, в связи с чем, просит признать незаконным бездействие главы администрации муниципального образования «L-кое», возложить на него обязанности по принятию решения о подготовке проекта генерального плана муниципального образования «L-кое», а также в срок до 31 декабря 2012 года обеспечить утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое».

8 февраля 2012 года прокурор Пинежского района Архангельской области направил в суд письменное заявление об изменении заявленных требований, в котором, помимо признания бездействия главы администрации МО «L-кое» незаконным, просил суд возложить на него обязанность в срок до 31 декабря 2012 года обеспечить подготовку и направление в Совет депутатов муниципального образования «L-кое» генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области.

Определением Пинежского районного суда Архангельской области от 16 февраля 2012 года в качестве заинтересованного лица привлечена администрация МО «Пинежский район».

В судебном заседании старший помощник прокурора Пинежского района Архангельской области Гладких А.С. заявление о признании бездействия главы администрации МО «L-кое» незаконным и возложении обязанности в срок до 31 декабря 2012 года обеспечить подготовку и направление в Совет депутатов муниципального образования «L-кое» генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое» поддержал по изложенным в нем основаниям, пояснив, что по результатам проверки соблюдения главой администрации муниципального образования «L-кое» градостроительного законодательства установлено, что решение о подготовке генерального плана поселения не принято, не разработан проект генерального плана поселения, не утверждены местные нормативы градостроительного проектирования, не разработаны правила землепользования и застройки.

Заинтересованное лицо - глава администрации муниципального образования «L-кое» Н.И. в судебном заседании с заявлением прокурора о признании бездействия главы администрации МО «L-кое» незаконным и возложении на главу администрации МО «L-кое» обязанности в срок до 31 декабря 2012 года обеспечить подготовку и направление в Совет депутатов муниципального образования «L-кое» генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области согласилась, при этом пояснила, что генеральный план, а также правила землепользования и застройки территории муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области в настоящее время не подготовлены, что связано с отсутствием денежных средств, однако до 31 декабря 2012 года их подготовка будет завершена. Действительно, в письменном отзыве на заявление прокурора она ссылалась на ч.6 ст.18 Градостроительного кодекса РФ, которой предусмотрено право представительного органа местного самоуправления сельского поселения принять решение об отсутствии необходимости подготовки генерального плана и правил землепользования и застройки, однако она знает, что строительство в МО «L-кое» планируется, в связи с чем, подготовка генерального плана и правил землепользования МО «L-кое» необходимы. Кроме того, она ссылалась также на Соглашение от 18 марта 2010 года, заключенное администрацией МО «L-кое» с администрацией МО «Пинежский муниципальный район» о передаче отдельных полномочий, в том числе по подготовке документов территориального планирования, которым предусмотрено делегирование муниципальному району функции заказчика, однако обязанность по подготовке непосредственно указанных документов осталась за администрацией МО «L-кое», поскольку трансферты в бюджет муниципального района из бюджета поселения для исполнения данного полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ не передавались из-за отсутствия в поселении денежных средств, в связи с чем, она согласна с заявленными прокурором требованиями.

Заинтересованное лицо - администрация МО «Пинежский район» надлежащим образом о месте и времени судебного заседания уведомлено, представитель администрация МО «Пинежский район» в судебное заседание не явился.

В письменном возражении глава администрации МО «Пинежский район» указал, что Соглашение о передаче администрации МО «Пинежский муниципальный район» отдельных полномочий администрацией МО «L-кое» от 18 марта 2010 года, представленное главой администрации МО «L-кое», является Соглашением о намерениях и не влечет обязанности со стороны администрации МО «Пинежский район» по разработке генерального плана и правил землепользования и застройки, т.к. данное Соглашение не соответствует требованиям ч.4 ст.15 федерального закона № 131-ФЗ, поскольку не содержит порядка определения объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий (л.д.56-59).

Заслушав объяснения старшего помощника прокурора Пинежского района Архангельской области Гладких А.С., а также главы администрации МО «L-кое» Н.И., исследовав доводы, изложенные в заявлении и материалы дела, суд считает, что заявление прокурора подле_жит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 40 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище. Органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

В целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, постановлениями Правительства РФ от 17 сентября 2001 года № 675 и от 17 декабря 2010 года № 1050 утверждены Федеральные целевые программы соответственно «Жилище» на 2002 - 2010 годы и «Жилище» на 2011 - 2015 годы, которые являются основным инструментом реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

Для развития жилищного строительства необходимо обеспечить формирование системы территориального планирования, создание условий для разработки правил землепользования и застройки, градостроительной документации для жилищного строительства.

В рамках подпрограммы «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» Программы на 2011 - 2015 годы реализуются мероприятия, направленные на поддержку региональных программ развития жилищного строительства, в том числе, на комплексное градостроительное планирование территорий в целях массового строительства жилья.

Таким образом, разработка документов территориального планирования, правил землепользования и застройки являются необходимым условием развития жилищного строительства, что предусмотрено приоритетным национальным проектом «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

В соответствии со статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, а также осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Согласно ч. 1 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с п. 1 и п. 3 ч. 1 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, а также утверждение правил землепользования и застройки поселений.

На основании п. 2 ч. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы поселений.

В силу п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд.

Пунктом 19 ч. 1 ст.7 Устава муниципального образования «L-кое» к вопросам местного значения О-кого муниципального образования отнесено утверждение генерального плана О-кого сельского поселения, а также правил землепользования и застройки.

В соответствии с ч. 4 ст. 9, ч.3 ст.51 Градостроительного кодекса РФ, которые вводятся в действие с 31 декабря 2012 года, не допускается принятие органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, а также выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки.

Согласно п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. Федерального закона от 20.03.12.2011) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» с 31 декабря 2012 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется.

В силу ст.ст. 2, 4, п. 20 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 8, п. 2 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, подготовка и утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки отнесено к полномочиям органов местного самоуправления поселений. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются главой местной администрации поселения.

В силу частей 1 и 13 ст. 24, ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ, генеральный план поселения, в том числе внесение изменений в такой план, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления поселения. Решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются главой местной администрации поселения. Решение об утверждении генерального плана или об его отклонении и направлении главе местной администрации поселения с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимает представительный орган местного самоуправления поселения, при этом, п. 19 ч. 1 ст.7 Устава муниципального образования «L-кое» относит к вопросам местного значения О-кого сельского поселения утверждение генерального плана О-кого сельского поселения, правил землепользования и застройки.

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, наделяется администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации в соответствии с ч.2 ст.37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

При этом, Глава местной администрации обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (пункт 3 части 6.1 статьи 37 данного Федерального закона).

Согласно ст.4 Устава муниципального образования «L-кое» органами местного самоуправления являются, в том числе представительный орган муниципального образования «L-кое» - Совет депутатов О-кого сельского поселения и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) - администрация О-кого сельского поселения.

В соответствии со ст. 26 Устава муниципального образования «L-кое» администрация О-кого сельского поселения в пределах своей компетенции организует и обеспечивает решение вопросов местного значения О-кого сельского поселения, а также осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления О-кого сельского поселения федеральными законами и законами Архангельской области. Возглавляет администрацию О-кого сельского поселения и руководит ею на принципах единоначалия глава О-кого сельского поселения.

В силу ст.13 Устава муниципального образования «L-кое» Глава О-кого сельского поселения как Глава О-кого муниципального образования определяет основные направления деятельности администрации О-кого сельского поселения и организует ее работу.

Таким образом, глава муниципального образования «L-кое» как глава местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), в силу положений статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, наделен полномочиями, в том числе по обеспечению подготовки и направлению в представительный орган поселения генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области.

Глава администрации МО «L-кое» Н.И. в судебном заседании согласилась с заявлением прокурора о признании бездействия главы администрации МО «L-кое» незаконным и возложении обязанности в срок до 31 декабря 2012 года обеспечить подготовку и направление в Совет депутатов муниципального образования «L-кое» генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое».

В судебном заседании установлено, что в нарушение положений ст.ст. 2, 9, 24, 32 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ,п.20 ст. 14, ст.37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона «О введение в действие Земельного кодекса РФ», ст.ст.13 и 26 Устава муниципального образования «L-кое», до настоящего времени документы территориального планирования, в том числе генеральный план и правила землепользования и застройки в муниципальном образовании «L-кое» не подготовлены.

Как следует из протокола Совета глав муниципальных образований «Пинежский муниципальный район» № 5 от 6 октября 2009 года, администрациям поселений рекомендовано еще в 2009 году организовать разработку, согласование, обсуждение и утверждение Правил землепользования и застройки в муниципальном образовании и предусмотреть средства на эти цели в местном бюджете на 2010 год (л.д.26).

Однако, доказательств, свидетельствующих о проведении главой администрации МО «L-кое» каких-либо мероприятий, направленных на разработку документов территориального планирования, заинтересованным лицом суду не представлено и в материалах дела таких доказательств не имеется.

Бездействие главы администрации МО «L-кое», выразившееся в невыполнении полномочий, установленных федеральным законодательством, влечет невозможность участия муниципального образования «L-кое» в федеральных и региональных программах, реализуемых в рамках приоритетных национальных проектов, направленных на улучшение жилищных условий, в том числе проживающих в поселении граждан, поскольку одним из условий участия в программе муниципальных образований, на территории которых реализуются инвестиционные проекты, является наличие вступивших в действие правил землепользования и застройки.

Указанные обстоятельства влекут также нарушение прав и законных интересов граждан на доступное жилье и обеспечение комфортных условий проживания, поскольку формирование системы территориального планирования, разработка правил землепользования и застройки являются необходимыми условиями для развития жилищного строительства, а также создают угрозу нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц, поскольку с 31 декабря 2012 года при отсутствии документов территориального планирования не допускается принятие органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об их изъятии, о переводе земель из одной категории в другую, а при отсутствии правил землепользования и застройки поселения не допускается предоставление земельных участков для строительства, в том числе из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, что ограничит права граждан на предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

Ссылку главы администрации МО «L-кое» в отзыве на возможность принятия представительным органом местного самоуправления сельского поселения решения об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и правил землепользования и застройки, которая предусмотрена ч.6 ст.18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд считает несостоятельной, учитывая, что в судебном заседании глава администрации МО «L-кое» Н.И. пояснила, что на территории МО «L-кое» планируется строительство, в связи с чем, генеральный план и правила землепользования и застройки территории МО «L-кое» необходимы, однако денежные средства в бюджете поселения на данные цели отсутствуют.

Между тем, довод главы администрации МО «L-кое» в письменном отзыве и в судебном заседании об отсутствии в бюджете муниципального образования МО «L-кое» денежных средств на разработку документов территориального планирования, суд считает несостоятельным, поскольку данное обстоятельство не предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации в качестве основания для освобождения от исполнения установленных законом обязанностей.

Довод главы администрации МО «L-кое» в отзыве о передаче администрацией МО «L-кое» полномочий по разработке генерального плана МО «L-кое», правил землепользования и застройки администрации «Пинежский муниципальный район» опровергнут как объяснениями главы администрации МО «L-кое» Н.И. о том, что полномочия по подготовке непосредственно указанных документов администрации муниципального образования «Пинежский муниципальный район» не переданы, поскольку трансферты в бюджет муниципального района из бюджета поселения для исполнения данного полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ не передавались в связи с отсутствием в поселении денежных средств, так и представленным в суд Соглашением, п.п.1.2 и 1.3 которого предусмотрено оказание консультативной помощи «Сельскому поселению» по вопросам землепользования и градостроительной архитектуры, а также пользование архивом землестроительной документации, тогда как обязанности по разработке градостроительной документации, которые бы возлагали непосредственно на администрацию муниципального образования «Пинежский муниципальный район» подготовку генерального плана поселения, а также правил землепользования и застройки, указанным Соглашением не предусмотрены (л.д.28-30).

Ссылка в отзыве на заседание Правительственной комиссии по территориальному планированию от 19 сентября 2011 года также несостоятельна, поскольку предусматривается возможность в форме содействия органам местного самоуправления в разработке проектов документов территориального планирования путем предоставления субсидии местным бюджетам в случае недостаточности собственных средств, а не полного возмещения расходов на указанные цели.

Довод главы администрации МО «L-кое», изложенный в письменном отзыве, о продлении Федеральным законом № 41-ФЗ от 20 марта 2011 года сроков подготовки документов территориального планирования, суд также находит несостоятельным, поскольку внесенные Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗв Градостроительный кодекс РФ изменения не содержат данных относительно продления сроков подготовки администрациями муниципальных образований документов территориального планирования, предусматривая с 31 декабря 2012 года запрет при отсутствии документов территориального планирования на принятие органами местного самоуправления определенных решений, в том числе связанных с предоставлением земельных участков для строительства.

С учетом указанного правового регулирования, а также того, что формирование системы территориального планирования, разработка правил землепользования и застройки являются необходимыми условиями для развития жилищного строительства, отсутствие генерального плана в МО «L-кое», неисполнение главой местной администрации возложенных на него законом полномочий по обеспечению подготовки документов территориального планирования поселения, нарушает права и законные граждан на доступное жилье и обеспечение комфортных условий проживания в МО «L-кое», а также создает угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц при осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения устойчивого развития территории поселения.

При указанных обстоятельствах, суд считает, что заявление прокурора Пинежского района Архангельской области, обратившегося в защиту гарантированных Конституцией Российской Федерации прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в части признания незаконным бездействия главы администрации муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области, выразившегося в неосуществлении мероприятий по подготовке генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое», а также возложении на главу администрации муниципального образования «L-кое» обязанности в срок до 31 декабря 2012 года обеспечить подготовку и направление в Совет депутатов О-кого сельского поселения генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-198, 250, 258 ГПК РФ,

р е ш и л:

Заявление прокурора Пинежского района Архангельской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие главы администрации муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области, выразившееся в неосуществлении мероприятий по подготовке генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое».

Обязать главу администрации муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области в срок до 31 декабря 2012 года обеспечить подготовку и направление в Совет депутатов О-кого сельского поселения генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «L-кое» Пинежского района Архангельской области.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Архангельского областного суда в течение 1 месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путём подачи апелляционной жалобы через районный суд.

Судья Самаевская Н.Б.

Решение в законную силу не вступило.