Гражданский кодекс часть 1

Мотивированное решение составлено 31 марта 2021 года (в порядке статьи 199, части 3 статьи 107 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Находкинский городской суд Приморского края в составе председательствующего судьи Алексеева Д. А., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Горбуновой Е. П., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Белоноговой ТМ к Думе Находкинского городского округа о признании решения незаконным, восстановлении в должности, взыскании платы за время вынужденного прогула,

при участии в судебном заседании:

старшего помощника прокурора города Находки Радохлеб Л. В. (служебное удостоверение),

от истца – Бондаренко С. Ю. (паспорт, доверенность), Вишнякова В. В. (паспорт, доверенность),

от ответчика – Баринова А. В. (служебное удостоверение, доверенность),

УСТАНОВИЛ:

Белоногова Т. М. обратилась в суд с исковым заявлением к Думе Находкинского городского округа (далее по тексту – также – Дума НГО, Дума), в обоснование которого указала, что решением Думы Находкинского городского округа от 22 сентября 2017 года № 4 «Об избрании заместителя председателя Думы Находкинского городского округа, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе» она была избрана заместителем председателя Думы, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, о чём в трудовой книжке была сделана запись от 22 сентября 2017 года № 23. В дальнейшем решением Думы НГО от 17 декабря 2020 года № 767 «Об освобождении от должности заместителя председателя Думы Находкинского городского округа, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе» (далее по тексту также – решение № 767) истец была освобождена от занимаемой должности, о чём в трудовой книжке также сделана запись от 17 декабря 2020 года № 24.

Полагая, что решение Думы НГО от 17 декабря 2020 года № 767 «Об освобождении от должности заместителя председателя Думы Находкинского городского округа, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе» является незаконным и нарушающим трудовые права истца по причине нарушения порядка проведения заседания Думы и отсутствия оснований для освобождения истца от должности, истец просила признать незаконным решение Думы Находкинского городского округа от 17 декабря 2020 года № 767 «Об освобождении от должности заместителя председателя Думы Находкинского городского округа», восстановить Белоногову Т. М. на работе в Думе Находкинского городского округа в должности заместителя председателя Думы, а также взыскать с Думы Находкинского городского округа в пользу истца оплату времени вынужденного прогула с 17 декабря 2020 года по день восстановления на работе.

В судебном заседании представители истца поддержали заявленные требования.

Дума Находкинского городского округа в лице представителя против удовлетворения иска возражала со ссылкой на законность принятого решения.

Суд, выслушав участников судебного заседания, заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении иска, приходит к следующему.

Истец оспаривает решение Думы от 17 декабря 2020 года № 767 «Об освобождении от должности заместителя председателя Думы Находкинского городского округа, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе», рассматривая его в качестве правового акта (приказа) работодателя об увольнении, а сами спорные правоотношения как трудовые.

Оценивая данные доводы, суд учитывает, что в соответствии с частью 3 статьи 25 Устава Находкинского городского округа Приморского края (далее по тексту – Устав НГО) Дума является представительным органом муниципального образования, состоит из 30 депутатов, избираемых на муниципальных выборах по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе. При этом 15 депутатов избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, 15 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам с равным числом замещаемых мандатов.

Решением Думы от 14 июня 2017 года № 1185 «О назначении выборов депутатов Думы Находкинского городского округа» были назначены выборы депутатов Думы Находкинского городского округа на 10 сентября 2017 года.

Белоногова Т. М. стала депутатом Думы по единому избирательному округу в результате муниципальных выборов, состоявшихся 10 сентября 2017 года.

Впоследствии решением Думы от 22 сентября 2017 года № 4 «Об избрании заместителя председателя Думы Находкинского городского округа, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе» Белоногова Т. М. была избрана заместителем председателя Думы Находкинского городского округа, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе.

Системный анализ положений норм части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, статей 2, 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон о местном самоуправлении), статьи 15 Трудового кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ТК РФ) свидетельствует о том, что депутат осуществляет свою деятельность не в рамках трудового законодательства.

Осуществление полномочий депутата – это представление интересов избирателей, имеющее публично-правовой характер, поэтому осуществление полномочий депутата не имеет характера трудовой функции в том значении, о котором говорится в ТК РФ.

Так, в соответствии со статьёй 15 ТК РФ трудовые отношения – отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы) в интересах, под управлением и контролем работодателя, подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.

Реализация полномочий депутатом не регламентируется также правилами внутреннего трудового распорядка. Организация деятельности любого представительного органа регулируется принимаемым им регламентом, который, не является аналогом внутреннего трудового распорядка.

В отношении депутата действует норма о том, что ему должны обеспечиваться условия для беспрепятственного осуществления полномочий (часть 1 статьи 40 Закона о местном самоуправлении). Однако данное требование распространяется на неограниченный круг лиц, а не на конкретного работодателя.

В соответствии со статьей 16 ТК РФ трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с Трудовым кодексом, а не в результате избрания, на основании которого депутат приступает к осуществлению полномочий. В отдельных случаях трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате избрания на должность, но только если избрание на должность предполагает выполнение работником определенной трудовой функции. Данная норма к депутатам неприменима.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 27 июня 2013 года № 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. В. Дубкова», выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления, и который обеспечивает лицу, наделённому этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности и тем самым – реализацию норм статьи 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с её статьями 3 (часть 3) и 130. Соответственно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, как обусловленные осуществлением власти самим местным сообществом, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наёмного труда посредством гарантированного статьей 37 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации свободного избрания рода деятельности и профессии на основании трудового договора, заключаемого с работодателем.

Такое же понимание правового статуса выборного лица публичной власти и характера его деятельности отражено в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной применительно к депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 05 апреля 2013 года № 7-П, не являются наёмными работниками, – их правовой статус обусловлен актом избрания на выборах, а также решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об осуществлении конкретным депутатом полномочий на профессиональной постоянной основе.

Согласно части 1 статьи 2 Закона о местном самоуправлении лицо, замещающее муниципальную должность, – депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе.

Кроме того, в соответствии с частью 5.1 статьи 40 Закона о местном самоуправлении гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 17 Закона Приморского края от 14 июля 2008 года № 288-КЗ «О сроке полномочий и гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Приморском крае» (далее по тексту – Закон о гарантиях депутата) время замещения муниципальной должности на постоянной основе засчитывается в общий и специальный трудовой стаж. Аналогичное положение содержит статья 33.16 Устава НГО.

Указанное свидетельствует о различной правовой природе стажа по замещаемой на постоянной основе муниципальной должности трудовому стажу и опровергает правовую позицию истца. Лица, замещающие муниципальные должности, обладают особым публично-правовым статусом, конституционная природа которого обусловлена целями, задачами, функциями и компетенцией органов муниципальной власти. Исполнение полномочий лицом, замещающим муниципальную должность, не влечёт возникновения трудовых отношений.

Согласно части первой статьи 129 ТК РФ заработная плата (оплата труда работника) – вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 13 Закона о гарантиях депутата депутату, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, выплачивается денежное вознаграждение, а не заработная плата.

Анализ положений Закона о гарантиях депутата позволяет прийти к выводу о том, что наличия трудовых правоотношений между депутатами и представительным органом муниципального образования (в рассматриваемом случае – Думой НГО) данный закон не предусматривает, а гарантии осуществления полномочий носят иной характер.

В качестве правового обоснования своей позиции истец ссылается на положения части седьмой статьи 11 ТК РФ, согласно которой на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

Оценивая данные доводы, суд учитывает, что в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон о муниципальной службе) данным федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами (далее – избирательные комиссии муниципальных образований), с правом решающего голоса, поскольку указанные лица (лица, замещающие муниципальные должности) не являются муниципальными служащими.

Более того, в соответствии с подпунктом «б» пункта 2 части 1 статьи 14 Закона о муниципальной службе в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается замещать должность муниципальной службы в случае избрания или назначения на муниципальную должность.

Аналогичный запрет содержится в подпункте «е» пункта 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Более того, в реестре должностей муниципальной службы в Приморском крае, утверждённом Законом Приморского края от 04 июня 2007 года № 83-КЗ «О Реестре должностей муниципальной службы в Приморском крае» не имеется такой должности муниципальной службы как «заместитель руководителя представительного органа муниципального образования».

Таким образом, действующим законодательством о государственной или муниципальной службе установлено, что статус депутата представительного органа муниципального образования является взаимоисключающим (несовместимым) со статусом государственного или муниципального служащего.

Кроме того, в соответствии с частями 1, 2 статьи 34 Закона о местном самоуправлении структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Законом о местном самоуправлении.

Согласно пунктам 4, 5 части 1 статьи 44 Закона о местном самоуправлении уставом муниципального образования должны, в том числе, определяться: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 23 Устава НГО в структуру органов местного самоуправления входят: Дума Находкинского городского округа – представительный орган муниципального образования; Глава Находкинского городского округа – глава муниципального образования; Администрация Находкинского городского округа – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; Контрольно-счётная палата Находкинского городского округа – контрольно-счетный орган муниципального образования.

Иные органы местного самоуправления Уставом НГО не предусмотрены.

Согласно статьи 2 Закона о местном самоуправлении истец является депутатом – членом представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения.

При этом истец не является: членом выборного органа местного самоуправления (лицо, входящим в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования), поскольку такие органы уставом НГО не предусмотрены и он является только депутатом Думы; должностным лицом местного самоуправления – выборным либо заключившим контракт (трудовой договор) лицом, наделённым исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; выборным должностным лицом местного самоуправления – должностным лицом местного самоуправления, избираемым на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с Уставом НГО выборным должностным лицом местного самоуправления является только глава Находкинского городского округа, наделённый собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статьи 23, 24, 31, 32, 34, 35 Устава НГО).

Обосновывая свою правовую позицию, истец ссылается на положения части 10 статьи 40 Закона о местном самоуправлении, предусматривающей перечень оснований для досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Однако вышеуказанный перечень относится к истцу только как к депутату и не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку решение о прекращении полномочий истца как депутата Думой НГО не принималось, а членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностного лица местного самоуправления истец не является.

Полномочия истца как депутата досрочно прекращены не были, а выборным должностным лицом местного самоуправления или членом иного выборного органа местного самоуправления он не является.

Действующее законодательство о местном самоуправлении не содержит требований к депутатам, которые могут быть назначены Думой на должность председателя Думы, равно как и его заместителей. Освобождение депутата от должности производится в аналогичном порядке.

Истец указывает, что порядок избрания и освобождения от занимаемой должности заместителя председателя Думы предусмотрен Регламентом Думы, при этом полагает, что основания для прекращения его полномочий должны быть урегулированы уставом муниципального образования, а в силу отсутствия такого регулирования в Уставе НГО считает решение № 767 незаконным.

В обоснование своей позиции истец также ссылается на положения части 1 статьи 44 Закона о местном самоуправлении, предусматривающей, что уставом муниципального образования должны определяться, в том числе, наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.

Вместе с тем, по мнению суда, указанная норма не подлежит применению в рассматриваемом споре, поскольку истец не относится ни к одной из перечисленной в ней категории лиц.

Суд также не может признать состоятельной ссылку истца на правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года № 15-П, поскольку указанным постановлением давалась правовая оценка процедуры досрочного прекращения полномочий (удаления в отставку) главы муниципального образования, т. е. выборного должностного лица местного самоуправления, каковым истец не является.

По своей правовой природе оспариваемое решение № 767 является индивидуальным (ненормативным) муниципальным правовым актом, не затрагивает статус истца как депутата, а лишь предусматривает изменение формы исполнения истцом депутатских полномочий – после освобождения истца от должности заместителя председателя Думы НГО они осуществляются не на постоянной основе, т.е. без денежного вознаграждения.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Устава НГО организация деятельности Думы определяется настоящим Уставом НГО и Регламентом Думы.

Порядок освобождения от должности заместителей председателя Думы также определен Регламентом Думы, что признается истцом.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 31, частью 4 статьи 33 Регламента Думы председатель Думы вправе единолично инициировать рассмотрение на заседании Думы вопроса об освобождении от должности первого заместителя и заместителей председателя Думы

Освобождение Белоноговой Т. М. от должности заместителя председателя Думы было осуществлено по единоличной инициативе председателя Думы на основании части 4 статьи 33 решения Думы Находкинского городского округа от 21 октября 2016 года № 986-ПА «О Регламенте Думы Находкинского городского округа».

Из материалов дела, показаний свидетеля Т допрошенной в ходе судебного заседания 24 марта 2021 года, усматривается, что инициатива внесена 11 декабря 2020 года в аппарат Думы, которым в дальнейшем внесена в проект повестки дня заседания Думы.

Для соблюдения принципа коллегиальности при подготовке решения по этому вопросу указанная инициатива 14 декабря 2020 года рассмотрена на заседании Совета Думы, решением которого поддержана и включена в повестку дня внеочередного заседания Думы.

Истец о включении вопроса в повестку дня была уведомлена, участвовала в заседании Думы, выступала по данному вопросу.

Решение об освобождении заместителя председателя принимается тайным голосованием. Освобождение от должности считается состоявшимся, если за него проголосовало не менее 2/3 от числа избранных депутатов Думы.

Решение об освобождении Белоноговой Т. М. от должности заместителя председателя Думы принято путём проведения тайного голосования на заседании Думы 17 декабря 2020 года, за освобождение от должности проголосовало более 2/3 от числа избранных депутатов (из 30-ти избранных депутатов присутствовало 27 депутатов, проголосовали «за» – 25 депутатов, «против» – 2 депутата).

При этом освобождение истца от занимаемой должности не является каким-либо дисциплинарным взысканием, не требует в качестве основания каких-либо виновных действий со стороны истца, не является мерой дисциплинарной ответственности или оценкой его деятельности в качестве заместителя председателя.

Оспариваемое решение – это документально оформленное волеизъявление депутатов, которые при его принятии не связаны необходимостью оценивать какие-либо нарушения со стороны истца, поскольку такого требования действующее законодательство не содержит.

Избрание заместителя председателя Думы и его отзыв (освобождение от занимаемой должности) являются внутренними вопросами деятельности Думы, относятся к сфере субъективного усмотрения и представляют собой реализацию безусловного права депутатов.

При оценке доводов истца о том, что в связи с освобождением его от должности заместителя председателя Думы он был лишён права на труд, на что рассчитывал при избрании депутатом, суд учитывает, что до избрания депутатом истец замещала должность муниципальной службы – помощника председателя Думы НГО, что отражено в трудовой книжке (запись № 21). 18 сентября 2017 года трудовой договор был расторгнут по инициативе работника (пункт 3 части 1 статьи 77 ТК РФ), что подтверждено соответствующей записью в трудовой книжке истца (запись № 22).

Белоногова Т. М. стала депутатом Думы по единому избирательному округу в результате муниципальных выборов, состоявшихся 10 сентября 2017 года, изначально её избрание депутатом не подразумевало исполнение ею данной задачи на постоянной основе, с условием денежного вознаграждения.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 части 1 статьи 14 Закона о муниципальной службе в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается замещать должность муниципальной службы в случае избрания или назначения на муниципальную должность.

Таким образом, в связи с избранием на должность депутата Белоногова Т. М. не имела права замещать должность муниципальной службы (помощника председателя Думы НГО), и была уволена по своей инициативе именно в связи с данным обстоятельством, что подтверждает её готовность исполнять полномочия депутата на непостоянной основе, без какого-либо вознаграждения, после увольнения с должности муниципальной службы – помощника председателя Думы НГО.

Только впоследствии, после увольнения истца с должности муниципальной службы, решением Думы от 22 сентября 2017 года № 4 «Об избрании заместителя председателя Думы Находкинского городского округа, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе» Белоногова Т. М. была избрана заместителем председателя Думы Находкинского городского округа, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе.

Помимо этого, письмом от 11 декабря 2020 года (том дела 2, лист 43) Белоногова Т. М., занимавшая на тот момент должность заместителя председателя Думы, направила председателю Думы НГО предложение о внесении изменений в штатное расписание и уменьшении числа депутатов Думы НГО, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и исключении из этого числа должности заместителя председателя Думы. Также данное письмо содержало предложение о готовности Белоноговой Т. М. исполнять свои полномочия на безвозмездной основе как в качестве заместителя председателя Думы (согласно изменениям), так и в качестве депутата.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение № 767 принято Думой в пределах её компетенции с соблюдением необходимой процедуры, и оснований для удовлетворения иска как в части требования о признании данного решения незаконным, так и в части требований о восстановлении в должности и взыскании денежного вознаграждения как производных от требования, в удовлетворении которого отказано.

Руководствуясь статьями 194–199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Исковое заявление оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия в окончательной форме с подачей жалобы через Находкинский городской суд Приморского края.

Судья Д. А. Алексеев