Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора – прокурора отдела Прокуратуры КЧР Мурадовой А.Ю.; представителя заинтересованного лица – Правительства Карачаево-Черкесской Республики - Расуловой А.Н.

при секретаре Шохиной Т.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Карачаево-Черкесской Республики о признании Постановления Правительства КЧР от 19 ноября 2010 года № 441 «О республиканской целевой программе «Энергосбережение и повышение эффективности энергопотребления в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы с перспективой до 2020 года» противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор Карачаево-Черкесской Республики обратился в суд с заявлением о признании Постановления Правительства КЧР от 19 ноября 2010 года № 441 «О республиканской целевой программе «Энергосбережение и повышение эффективности энергопотребления в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы с перспективой до 2020 года» (далее по тексту оспариваемое Постановление, Программа) противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия. В обоснование заявления указал, что при принятии оспариваемого Постановления Правительством КЧР допущены нарушения ч.2 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ о том, что долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Проект республиканского бюджета КЧР поступил в Народное Собрание (Парламент) КЧР 29 октября 2010 года, а Программа утверждена 19 ноября 2010 года. Полагает, что нарушение сроков утверждения целевой программы привело к тому, что средства республиканского бюджета на реализацию программы не предусмотрены.

По мнению заявителя, каждая долгосрочная целевая программа по смыслу действующего бюджетного законодательства должна рассматриваться в качестве рамочного обязательства для целей включения в бюджет, бюджетные ассигнования на исполнение этих обязательств должны предусматриваться в объеме, установленном на соответствующий финансовый год решением об утверждении программы и в очередном финансовом цикле нет необходимости возвращаться к обсуждению объемов финансирования.

Программой определены объемы финансирования с разбивкой по годам с 2011 по 2020 г., а Законом КЧР от 16 декабря 2010 года № 81 –РЗ «О республиканском бюджете КЧР на 2011 год » не предусмотрено выделение средств на реализацию Программы на 2011 год в размере рублей.

Считает, что отсутствие финансирования целевой программы в республиканском бюджете на 2011 год нарушает положения ст. 32 Бюджетного кодекса РФ, а ссылка на требование федеральных органов исполнительной власти о принятии целевых программ, тогда как финансовые возможности для реализации целевых программ отсутствуют, не соответствует установленному ст.31 БК РФ принципу самостоятельности бюджетов.

В своих возражениях против заявления прокурора Правительство КЧР указывает, что оснований для его удовлетворения не имеется, поскольку положениями ст.179 БК РФ установлен срок утверждения программы, предлагаемой к финансированию начиная с очередного финансового года и отсутствует запрет принимать программы, если финансирование Программы осуществляется не с начала очередного финансового года, но в течение года.

Ссылаясь на ст.35 Закона КЧР от 26.06.2008 г №46-РЗ «О бюджетном процессе в КЧР», полагает, что указанной нормой также предусмотрено выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств не только с начала очередного финансового года, но в текущем финансовом году.

Считает, что принцип самостоятельности бюджетов, установленный ст.31 БК РФ, означает право органов государственной власти субъекта РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и направления расходования средств своих бюджетов.

Полагает необоснованными требования прокурора о признании недействительным оспариваемое Постановление в полном объеме, поскольку бюджет на последующие годы, начиная с 2012 года, не принимался, вывод об отсутствии финансирования мероприятий программы в указанные годы преждевременный, до конца 2011 года не исключено финансирование программы, при разрешении спора должна быть принята во внимание необходимость данной программы.

В ходе судебного разбирательства прокурор доводы, изложенные в заявлении, поддержал в полном объеме.

Представитель Правительства КЧР дополнил свои возражения указанием о том, что принят законопроект о бюджете на 2012 год, в котором предусмотрено частичное финансирование Программы на 2012 год в сумме рублей.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд приходит к выводу о том, что заявление прокурора КЧР подлежит удовлетворению.

Судом установлено, что 29 октября 2010 года Президентом КЧР в Народное Собрание (Парламент) КЧР внесен проект Закона КЧР «О республиканском бюджете КЧР на 2011 годы».

19 ноября 2010 года за № 441 Правительством КЧР утверждена республиканская целевая программа «Энергосбережение и повышение эффективности энергопотребления в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы с перспективой до 2020 года». Опубликована в газете «День Республики» 26 февраля 2011 года.

Согласно пункту 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Исходя из положений ст. 179 БК РФ долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, подлежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Аналогичные положения содержатся и в абзаце втором части второй ст. 86 Закона КЧР от 26 июня 2008 г. N 46-РЗ "О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике".

В соответствии со ст. 92 Закона КЧР от 26 июня 2008 г. N 46-РЗ "О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике" считается внесенным в срок поступивший не позднее 15 октября текущего года проект республиканского закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год.

Таким образом, судом установлено, что оспариваемое постановление, предполагающее финансирование утвержденной программы из республиканского бюджета на 2011 г., принято Правительством КЧР лишь 19 ноября 2011 г. (после внесения проекта бюджета), что привело к не обеспечению его финансирования.

При таких обстоятельствах доводы прокурора КЧР о противоречии оспариваемого Постановления федеральному законодательству являются обоснованными, поскольку долгосрочная Программа была утверждена после внесения проекта бюджета КЧР на очередной финансовый год, а не за месяц до дня внесения проекта бюджета, как того требует ч.2 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ.

Доводы Правительства КЧР о том, что данное нарушение не является основанием к удовлетворению заявления в полном объеме, поскольку 25 октября 2011 года Правительством КЧР был одобрен проект закона «О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2012 год», и в ближайшее время законопроект будет рассмотрен Народным Собранием КЧР, суд находит несостоятельными.

Действительно, Правительством КЧР 25.10.2011 года принято Постановление №369 «О проекте закона Карачаево-Черкесской Республики «О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2012 год», где в приложении № 18 «Перечень республиканских целевых программ, финансирование которых из республиканского бюджета предусматривается не в полном объеме» указано, что на финансирование Постановления Правительства КЧР от 19 ноября 2010 года № 441 «О республиканской целевой программе «Энергосбережение и повышение эффективности энергопотребления в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы с перспективой до 2020 года» выделяется рублей на 2012 год. Между тем, согласно Паспорту Программы прогнозный объем финансирования мероприятий Программы за счет средств бюджета на 2012 год был предусмотрен в сумме рублей.

Предложение Правительства КЧР о финансировании предусмотренных Программой мероприятий в 2012 году не влечет за собой отказ в удовлетворении заявления прокурора КЧР, поскольку закон о бюджете на 2012 год не принят, к тому же проект направлен только на частичное финансирование мероприятий.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что принятие оспариваемого Постановления вопреки положениям части 2 статьи 179 Бюджетного кодекса РФ привело к отсутствию финансирования Программы в 2011 году, частичному ее финансированию (согласно проекту) в 2012 году, и, соответственно невозможности реализации названной целевой программы.

Кроме того, в силу ч. 3 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, по каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. По результатам указанной оценки высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации (ч. 3 ст. 179 БК РФ).

Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 25.12.2008 N 495 утвержден Порядок принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных республиканских целевых программ, согласно которому основаниями для внесения предложений по изменению или досрочному прекращению реализации целевых программ являются:

а) досрочное выполнение целевой программы;

б) отсутствие бюджетных средств для реализации целевой программы на очередной финансовый год полностью или частично;

в) низкая эффективность программных мероприятий;

г) возникновение иных обстоятельств, препятствующих реализации целевой программы ( п. 29).

В случае инициации решения об изменении или досрочном прекращении реализации целевой программы государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы готовит итоговый отчет о ходе ее реализации с обоснованием причин прекращения реализации или изменения целевой программы.

Мотивированные предложения государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) об изменении или досрочном прекращении реализации целевой программы проходят экспертизу в Министерстве экономического развития Карачаево-Черкесской Республики (п. 30).

В случае сокращения финансирования целевой программы за счет средств республиканского бюджета и иных источников государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) разрабатывает дополнительные меры по привлечению внебюджетных источников финансирования и вносит в установленном порядке изменения и дополнения в целевую программу (п. 31).

По каждой целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации в порядке, установленном приложением 2 к настоящему постановлению ( п. 32).

По результатам указанной в пункте 32 оценки Правительством Карачаево-Черкесской Республики не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона Карачаево-Черкесской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год в Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики может быть принято решение о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию целевой программы, приостановлении или досрочном прекращении ее реализации ( п. 33).

Из системного толкования приведенных положений федерального законодательства и законодательства Карачаево-Черкесской Республики следует, что принятие решения о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию Программы возможно в порядке, предусмотренном ст. 179 Бюджетного Кодекса, то есть путем проведения оценки эффективности ее реализации. Кроме того, лишь по результатам оценки ее эффективности высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный орган может быть принято решение о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

Доказательств соблюдения Правительством КЧР требований ч.3 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ и п.28-33 Порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных республиканских целевых программ, утвержденных Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 25.12.2008 года N 495 при принятии решения о сокращении, начиная с очередного 2012 финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию Программы, суду не представлено.

Более того, материалы дела свидетельствуют о том, что Программа до настоящего времени не реализовывалась. Между тем, по смыслу вышеприведенных норм оценка эффективности реализации Программы предполагает начало ее реализации в определенной части.

Как следует из материалов дела, в бюджете КЧР на 2011 год какие-либо суммы на финансирование Программы не заложены, соответственно оценка эффективности не могла проводиться, в связи с чем, предусмотренная не в полном объеме сумма в размере рублей в проекте бюджета на 2012 год не может являться доказательством реализации Программы.

При таких обстоятельствах, утверждение долгосрочной Программы после внесения проекта бюджета КЧР на очередной финансовый год привело к тому, что на финансирование программы бюджетные средства в 2011 году не выделены, а в 2012 году предусмотрено в проекте бюджета частичное выделение бюджетных средств, что в свою очередь свидетельствует о том, что Программа не может быть признана соответствующей положениям федерального законодательства.

Необоснованна также ссылка Правительства КЧР на ст.35 Закона КЧР от 26.06.2008 г №46-РЗ «О бюджетном процессе в КЧР», поскольку отсутствуют сведения о том, что в текущем финансовом году (2011 году) внесены соответствующие изменения в закон о республиканском бюджете.

Как следует из названной нормы закона, выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон о республиканском бюджете. В текущем же финансовом году выделение бюджетных ассигнований может быть только после внесения соответствующих изменений в закон о республиканском бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

На момент разрешения спора какие-либо изменения в республиканский бюджет в части финансирования Программы в 2011 году - не внесены.

Отсутствие запрета в ст.179 БК РФ на внесение изменений в закон о бюджете и принятие программ в течение года, не позволяет участникам бюджетного процесса игнорировать требования о сроках принятия долгосрочных целевых программ не позднее, чем за один месяц до внесения проекта закона о бюджете в законодательный орган.

Не могут быть признаны состоятельными доводы заинтересованного лица о возможности удовлетворения заявления не в полном объеме, поскольку утвержденная оспариваемым Постановлением Программа изначально не реализована. Принятие оспариваемого постановления в отсутствие предусмотренного в бюджете финансирования не влечет достижения целей, заложенных в программу на 2011 год, так как нарушается целостность и последовательность реализации программных мероприятий.

Суд не может согласиться с доводом Правительства КЧР в части, касающейся толкования установленного ст. 31 Бюджетного кодекса РФ принципа самостоятельности бюджетов, поскольку право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс не является абсолютным.

Право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс предполагает, что органы государственной власти субъекта на основе норм Бюджетного кодекса Российской Федерации на практике осуществляют полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета соответствующего уровня, а также полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.

Закрепленный в названной норме принцип обусловливает право и обязанность органов государственной власти субъекта самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, но в пределах, предусмотренных действующим Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным Кодексом (пункт 1 статьи 26.14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06 октября 1999 N 184-ФЗ).

Как следует из обстоятельств дела, Правительством КЧР осуществление бюджетного процесса при принятии оспариваемого Постановления было произведено вопреки нормам Бюджетного Кодекса РФ.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Постановление противоречит ч.2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, что привело к отсутствию финансирования и невозможности реализации республиканской целевой программы «Энергосбережение и повышение эффективности энергопотребления в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы с перспективой до 2020 года».

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).

Согласно абз. 3, 4 п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Поскольку Постановление Правительства КЧР от 19 ноября 2010 года № 441 «О республиканской целевой программе «Энергосбережение и повышение эффективности энергопотребления в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы с перспективой до 2020 года» до вынесения решения суда не применялось и на основании этого акта не были реализованы права граждан и организаций, то суд приходит к выводу о том, что данное постановление следует признать недействующим со дня принятия.

Оспариваемое постановление подлежит признанию недействующим в полном объеме.

На основании ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" решение суда о признании нормативного правового акта недействующим, либо сообщение о таком решении должно быть бесплатно опубликовано в средстве массовой информации - газете "День Республики".

Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 251 - 253 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Заявление прокурора Карачаево-Черкесской Республики удовлетворить.

Признать Постановление Правительства КЧР от 19 ноября 2010 года № 441 «О республиканской целевой программе «Энергосбережение и повышение эффективности энергопотребления в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы с перспективой до 2020 года» противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы или представления через Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики в течение десяти дней со дня изготовления мотивированной части решения.

Судья Верховного суда

Карачаево-Черкесской Республики Н.Х.Карасова

Мотивированное решение изготовлено 03 ноября 2011 года