Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Артемовского городского округа к прокуратуре города Артема о признании незаконным представления прокурора от ДД.ММ.ГГГГ№,

установил:

административный истец администрация Артемовского городского округа обратился в суд с требованиями о признании незаконным представления прокурора от ДД.ММ.ГГГГ№ об устранении нарушений требований закона, указывая в обоснование, что прокуратурой города Артема проведена проверка деятельности органов местного самоуправления Артемовского городского округа, направленной на приведение муниципальных актов в соответствие с федеральным и региональным законодательством. Установлено, что 28.12.2016 издан Федеральный закон № 465-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей» (далее также - Федеральный закон от 28.12.2016 № 465-ФЗ), который вступил в силу с 01.01.2017.Статьей 5 указанного Федерального закона в новой редакции изложен пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - вопросом местного значения теперь является осуществление городским округом в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья (в предыдущей редакции вопрос местного значения звучал как организация отдыха детей в каникулярное время).

Законом Приморского края от 02.03.2017 № 90-КЗ внесены изменения в Закон Приморского края «Об организации и обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в Приморском крае», в том числе - в его статью 9, согласно действующей редакции которой органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Приморского края в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 13 1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляют в пределах своих полномочий мероприятия по обеспечению организации отдыха детей, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

В администрацию Артемовского городского округа председателем Думы Артемовского городского округа направлена информация о необходимости приведения решения Думы Артемовского городского округа от 28.05.2015 № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе» в соответствие с Законом Приморского края от 02.03.2017 № 90-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об организации и обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в Приморском крае».

Проверкой установлено, что 23.03.2017 Думой Артемовского городского округа принято решение № 804 «О внесении изменений в решение Думы Артемовского городского округа от 28.05.2015 N 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе». Как следует из его преамбулы, оно принимается в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2016 № 465-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей». Однако, из текста принятого решения № 804 следует, что им не в полной мере учтены изменения Федерального закона от 28.12.2016 № 465-ФЗ, а также Закона Приморского края от 02.03.2017 № 90-КЗ. Решение Думы Артемовского городского округа от 28.05.2015 № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе», по мнению прокурора продолжает противоречить федеральному и краевому законодательству, что является недопустимым, поскольку затрудняет реализацию полномочий, прав и обязанностей, которыми наделены органы местного самоуправления.

Административный истец полагает указанное представление незаконным, поскольку внесение изменений в решение Думы № 804 является правовым актом, который привел Решение Думы № 475 от 28.05.2015 № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечений оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе» в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

Законом Приморского края от 02.03.2017 № 90-КЗ внесены изменения в Закон Приморского края «Об организации и обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в Приморском крае», в том числе - в его статью 9, согласно действующей редакции которой органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Приморского края в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляют в пределах своих полномочий мероприятия по обеспечению организации отдыха детей, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

23.03.2017 Думой Артемовского городского округа принято решение № 804 «О внесении изменений в решение Думы Артемовского городского округа от 28.05.2015 N 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе», в соответствии с которым подпункты «е» и «ж» пункта 3.2 приложения к решению были изложены в новой редакции: п.е) создание постоянно действующей межведомственной комиссии по организации летнего отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков в Артемовском городском округе; п. ж) осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья. Отсутствие в названии Решения Думы слов мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья не свидетельствует о несоответствии нормативно-правового акта действующему законодательству.

Решением Думы Артемовского городского от 27 апреля 2017г. № 811 «О внесении изменений в Устав артемовского городского округа» подпункт 12 статьи 5 Устава Артемовского городского округа слова «организация отдыха детей в каникулярное время» были заменены на «осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья». Данное внесение изменений в Устав АГО свидетельствует о надлежащем исполнении органами местного самоуправления своих полномочий в реализации мероприятий по обеспечению безопасности жизни и здоровья Детей. Вместе с тем, в оспариваемом представлении, внесенном в адрес главы Артемовского городского округа прокурор не указывает в какой конкретно части решение Думы не соответствует действующему законодательству.

Кроме того, по результатам рассмотрения представления прокурор требовал рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях, однако применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО1 требования административного иска поддержала по основаниям и доводам, изложенным в административном иске.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица на стороне административного истца –Думы Артемовского городского округа – советник председателя Думы Артемовского городского округа Третьяков С.Г. поддержал доводы административного иска, пояснил, что решением Думы Артемовского городского округа № 804 приведено Решение Думы № 475 от 28.05.2015 № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечений оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе» в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

В судебном заседании представитель прокуратуры Спицына Е.В. возражала по заявленным требованиям, полагала оспариваемое представление прокурора законным и обоснованным, представила письменные возражения. Указала, что органами местного самоуправления и их должностными лицами муниципальные акты принимаются и отношения, являющиеся предметом их регулирования, регламентируются не произвольно, а строго по вопросам местного значения (ч.1 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ) и (или) по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий (ч.2 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ). Однако, согласно решению № 475, а именно его наименованию, наименованию Положения, утвержденного указанным решением, а также тексту (наименование и содержание разделов 2 и 3 приложения к решению), им регламентируются, в том числе, отношения по организации и обеспечению оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе (а не обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, как это требует пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ).

При этом, как следует из подпунктов «а», «б» пункта 3.1 раздела 3 решения № 475, за Думой Артемовского городского округа не закреплены полномочия по принятию нормативных правовых актов в связи с осуществлением полномочий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья, а также по утверждению расходов бюджета на указанные мероприятия.

Таким образом, решение № 475 не было приведено в соответствие с требованиями Федерального закона от 28.12.2016 N 465-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей» (пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции Федерального закона от 28.12.2016 N 465-ФЗ), Законом Приморского края от 02.03.2017 № 90-КЗ внесены изменения в Закон Приморского края «Об организации и обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в Приморском крае».

В силу части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если по мнению этого лица созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Таким образом, право на обращение за судебной защитой не является абсолютным и судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно п. 1 ч. 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд в том числе выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

При этом, обязанность доказывания соответствующих обстоятельств в силу ч. 11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ возложена на административного истца.

В соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Согласно статье 24 названного Федерального закона представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, ст. 17.7 КоАП РФ в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ

Как следует из материалов дела, прокурором города Артема в адрес главы Артемовского городского округа внесено представление от ДД.ММ.ГГГГ№ об устранении нарушений требований закона. Из указанного представления следует, что Решение Думы Артемовского городского округа от 28.05.2015 № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе», противоречит федеральному и краевому законодательству, из текста указанного решения следует, что им не в полной мере учтены изменения Федерального закона от 28.12.2016 N 465-ФЗ, а также Закона Приморского края от 02.03.2017 № 90-КЗ. До настоящего времени проект соответствующего муниципального акта для его принятия с целью приведения решения Думы Артемовского городского округа от 28.05.2015 № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе» в соответствие с федеральным и региональным законодательством в Думу Артемовского городского округа не представлен.

Согласно частям 1, 2 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, в соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

При этом, согласно статье 18 Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 16.2 настоящего Федерального закона. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Таким образом, органами местного самоуправления и их должностными лицами муниципальные акты принимаются и отношения, являющиеся предметом их регулирования, регламентируются не произвольно, а строго по вопросам местного значения (ч.1 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ) и (или) по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий (ч.2 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ).

Бюджетное планирование и фактическое финансовое обеспечение реализуемых органами местного самоуправления и подведомственными им учреждениями мероприятий напрямую связано с содержанием муниципальных актов.

Перечень вопросов местного значения городского округа содержится в статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ.

Вопрос местного значения, в рамках которого принято решение № 475 от 28.05.2015 года, закреплен в пункте 13 указанной статьи, действующей в настоящее время в редакции Федерального закона от 29.12.2017 N 465-ФЗ. Указанный вопрос местного значения изложен следующим образом: «организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья».

Согласно статье 1 Закона Приморского края от 03.12.2013 N 314-КЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Приморского края отдельными государственными полномочиями по организации и обеспечению оздоровления и отдыха детей, проживающих на территории Приморского края», действующего в настоящее время в редакции от 02.03.2017, органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Приморского края наделяются отдельными государственными полномочиями по организации и обеспечению оздоровления и отдыха детей, проживающих на территории Приморского края, за исключением организации отдыха детей в каникулярное время, в части: обеспечения отдыха детей в детских оздоровительных лагерях с дневным пребыванием, организованных органами местного самоуправления на базе муниципальных образовательных организаций, в каникулярное время; осуществления компенсации родителям (законным представителям) детей части расходов на оплату стоимости путевки, приобретенной в организациях и (или) у индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги по организации отдыха и оздоровления детей.

Таким образом, в настоящее время, исходя из положений Федерального закона № 131-ФЗ, Закона Приморского края от 03.12.2013 N 314-КЗ к полномочиям органов местного самоуправления в указанной сфере отнесено осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья; обеспечение отдыха детей в детских оздоровительных лагерях с дневным пребыванием, организованных органами местного самоуправления на базе муниципальных образовательных организаций, в каникулярное время; осуществления компенсации родителям (законным представителям) детей части расходов на оплату стоимости путевки, приобретенной в организациях и (или) у индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги по организации отдыха и оздоровления детей.

Как следствие, муниципальными актами должны и могут регламентировать именно данные правоотношения.

Однако, согласно решению Думы Артемовского городского округа от 28.05.2015 № 475, а именно его наименованию, наименованию Положения, утвержденного указанным решением, а также тексту (наименование и содержание разделов 2 и 3 приложения к решению), им регламентируются, в том числе, отношения по организации и обеспечению оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе (а не обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, как это требует пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ).

Таким образом, суд приходит к выводу, что решение Думы Артемовского городского округа от 28.05.2015 № 475 не было приведено в соответствие с требованиями Федерального закона от 28.12.2016 N 465-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования организации отдыха и оздоровления детей» (пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции Федерального закона от 28.12.2016 N 465-ФЗ), Законом Приморского края от 02.03.2017 № 90-КЗ внесены изменения в Закон Приморского края «Об организации и обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в Приморском крае».

Поскольку до настоящего времени проект соответствующего муниципального акта для его принятия с целью приведения решения Думы Артемовского городского округа от 28.05.2015 № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе» в соответствие с федеральным и региональным законодательством в Думу Артемовского городского округа не представлен, что как следствие затрудняет реализацию полномочий, прав и обязанностей, которыми наделены органы местного самоуправления, оспариваемое представление прокурора в указанной части является законным, прокурором правомерно указано на обязанность административного истца принять меры для устранения выявленных нарушений.

При этом отсутствие в оспариваемом представлении указания на конкретные мероприятия, необходимые к проведению, свидетельствует об оставлении за административным истцом свободы усмотрения в избрании таких мер, что не может рассматриваться как нарушение его прав.

Вместе с тем, заслуживают внимания доводы административного иска в части признания незаконным требования прокурора о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц.

Как указано выше, в соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Между тем, исходя из положений статьи 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» за совершение дисциплинарного проступка, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить дисциплинарные взыскания (часть 1). Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством (часть 3).

Трудовым кодексом РФ определено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания (статья 192 названного Кодекса). Следовательно, установление наличия либо отсутствия оснований для привлечения работника к дисциплинарной ответственности относится к компетенции работодателя.

Приведенное правовое регулирование позволяет сделать вывод о том, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в законодательно установленном порядке.

Содержащееся в представлении прокурора города Артема от ДД.ММ.ГГГГ№ императивное требование рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре и Трудового кодекса Российской Федерации.

В связи с изложенным, оспариваемое представление в указанной части является незаконным, требования административного истца подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление администрации Артемовского городского округа к прокуратуре города Артема о признании незаконным представления прокурора удовлетворить частично.

Признать незаконным представление прокурора города Артема от ДД.ММ.ГГГГ№ части требования прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях.

В остальной части административное исковое заявление администрации Артемовского городского округа оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Артемовский городской суд Приморского края.

Судья Е.В.Бузьская

Мотивированное решение изготовлено 19 февраля 2018 года.

Судья Е.В.Бузьская