Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца, помощника прокурора Братского района, Ефимова Д.А., представителя административного ответчика Думы Вихоревского муниципального образования, Кудаевой Е.В., действующей на основании доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Братского районного суда административное дело № 2а-101/2020 по административному исковому заявлению прокурора Братского района в интересах Вихоревского муниципального образования к Думе Вихоревского муниципального образования о возложении обязанности устранить нарушения требований бюджетного законодательства по организации внешнего муниципального финансового контроля, заинтересованные лица, Администрация Вихоревского городского поселения, Дума муниципального образования «Братский район»,

УСТАНОВИЛ:

Административный истец прокурор Братского района в интересах Вихоревского муниципального образования обратился с иском в суд к Думе Вихоревского муниципального образования о возложении обязанности устранить нарушения требований бюджетного законодательства по организации внешнего муниципального финансового контроля.

В обоснование иска административный истец указал, что в рамках осуществления надзора за исполнением бюджетного законодательства установлено следующее.

Конституцией РФ в ч.1 ст.132 закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с п.1 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относится составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения.

В силу ст.52 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее по тексту – БК РФ).

Согласно ст.265 БК РФ муниципальный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Муниципальный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В соответствии с ч.2 ст.3 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее по тексту – Закон №6) контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Из ч.2 ст.9 Закона №6 следует, что контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

При этом, Закон №6 предусматривает в ч.11 ст.3, что представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Таким образом, федеральный законодатель обязывает представительные органы местного самоуправления организовать осуществление внешнего финансового контроля путем учреждения контрольно-счетного органа муниципального образования либо передачи соответствующих полномочий контрольно-счетному органу муниципального района.

Согласно информации Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 04.06.2019 №01/26-05/963 и информации Думы Братского района от 11.06.2019 №45 контрольно-счетный орган в Вихоревском муниципальном образовании не учрежден, соответствующие полномочия Контрольно-счетному органу МО «Братский район» не переданы.

Таким образом, в нарушение требований бюджетного законодательства Думой Вихоревского муниципального образования осуществление внешнего муниципального финансового контроля не организовано.

В связи с выявленными нарушениями прокуратурой района в адрес Думы Вихоревского муниципального образования внесено представление от 17.06.2019 №07-20а-2019, требования которого согласно информации Думы Вихоревского муниципального образования от 01.07.2019 №234 отклонены.

В соответствии с п.4 ст.5 Федерального закона от 25.12.2008 №273 «О противодействии коррупции» органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства предполагает обязательность организации внешнего муниципального финансового контроля в каждом муниципальном образовании в формах, установленных Законом №6.

Отсутствие организации внешнего муниципального финансового контроля ведет к отсутствию контроля за расходованием средств бюджета Вихоревского муниципального образования, что создает угрозу возникновения фактов коррупции и нарушения прав и законных интересов Вихоревского муниципального образования.

Просит суд (с учетом уточнений) обязать Думу Вихоревского муниципального образования в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу устранить нарушения бюджетного законодательства при организации внешнего муниципального финансового контроля путем создания контрольно-счетного органа Вихоревского муниципального образования или заключения соглашения о передаче Контрольно-счетному органу МО «Братский район» полномочий контрольно-счетного органа Вихоревского муниципального образования по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, или заключения соглашения с Контрольно-счетной палатой Иркутской области о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В судебном заседании представитель административного истца, помощник прокурора Братского района, Ефимов Д.А., действующий на основании прав по должности, административные исковые требования поддержал и подтвердил изложенное в иске.

Представитель административного ответчика, Кудаева Е.В., действующая на основании доверенности, административные исковые требования не признала, поддержала письменные возражения председателя Думы Вихоревского муниципального образования Ремизовой Л.Г., относительно административного иска, представленные суду, в которых указано, что 21.06.2019 года (вх. №182) в адрес Думы Вихоревского муниципального образования заместителем прокурора Братского района было внесено представление об устранении нарушений требований закона №07-20а-2019 от 17.06.2019 года (далее - представление), а именно: принять меры по организации внешнего муниципального финансового контроля путем учреждения контрольно-счетного органа муниципального образования, либо передачи соответствующих полномочий контрольно-счетному органу муниципального района.

26 июня 2019 года на заседании Думы Вихоревского муниципального образования при участии представителя прокуратуры Братского района указанное представление было рассмотрено.

Результат рассмотрения представления письмом от 01.07.2019г. исх. Думы Вихоревского МО №234 был сообщен Прокуратуре Братского района в письменной форме (вх. Прокуратуры от 03.07.2019г.).

Поступившее административное исковое заявление прокурора Братского район содержит требования, аналогичные тем, которые были включены в представление.

Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанности по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска (ч. 4 ст. 39 КС РФ).

В соответствии со ст. 219 КАС РФ, если КАС РФ не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданин; организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Административное исковое заявление административным истцом предъявлено по истечении указанного срока. Доказательств уважительности причин пропуска срока обращения в суд административным истцом не предоставлено.

На основании изложенного просят суд применить сроки исковой давности по данному делу.

Кроме того, несовершенство российского законодательства по вопросу обязательности создания муниципальных контрольно-счетных органов в силу недостаточности юридико-технической ясности и разрозненности норм федерального законодательства, регулирующих данный вопрос, вызывает в ряде случаев правоприменительные затруднения.

В соответствии с ч. 1 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Федеральный закон №131-Ф3) в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

В соответствии с ч.2. ст. 38 Федерального закона №131-Ф3 порядок организации деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации муниципальных образований», настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативным правовым актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовым актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон №6- ФЗ) правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативным правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Федеральный закон №6-ФЗ, предусматривающий создание контрольно-счетного органа муниципального образования, является специальным по отношению к Федеральному закону №131-Ф3 и подлежит применению в целях утверждения порядка организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования, который создан. Федеральный закон №6-ФЗ не содержит норм, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в каждом муниципальном образовании.

В соответствии со ст. 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ "О парламентском контроле", Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля). Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Последующий контроль осуществляется по результата исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Диспозитивность норм о создании контрольно - счетного органа муниципального образования находит свое подтверждение и в том, что согласно ч. 2 ст. 264.4 БК РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установление муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований БК РФ и с учетом особенностей, установленные федеральными законами. Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета может осуществляться контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в случае заключения соглашения представительным органом муниципального образования с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации о передаче ему полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля и в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами. По обращению представительного органа городского, сельского поселения (внутригородского района) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета городского, сельского поселения (внутригородского района) может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Исходя из системной связи положений БК РФ с другими федеральными законами (Федеральный закон №131-Ф3, Федеральный закон №6-ФЗ), следует вывод о том, что Бюджетный кодекс не содержит требование об обязательности создания контрольно-счетного органа, напротив, содержит положение, предусматривающее альтернативный вариант организации и проведения внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетным органом района, либо контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации путем передачи полномочий по осуществлении внешнего муниципального финансового контроля по заключаемым соглашениям.

Таким образом, отсутствие в вышеперечисленных нормах федерального законодательства требования об обязательности создания контрольно-счетного органа муниципального образования свидетельствует о недостатках имеющейся нормативно-правовой базы, сложившейся по этому поводу.

Отсутствие обязанности по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования подтверждена сложившейся судебной практикой (решение Ужурского районного суда Красноярского края по делу №2-1117/2012 от 26.09.2012года. определение судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда от 14.05.2012 года по делу №33-1696/2012 определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 19.07.2012г. по делу №33-8331).

Создание контрольно-счетного органа муниципального образования в соответствии с законодательством РФ отнесено к дискреционным полномочиям самого муниципального образования, является правом, но не обязанностью.

В соответствии с частью 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

В соответствии с частью 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 06.10.2003 года №131-Ф3 в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 ст. 4 Федерального закона №131-Ф3 правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Согласно части 1 ст.34 Федерального закона №131-Ф3 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 2 ст. 34 Федерального закона № 131 -ФЗ).

Таким образом, контрольно-счетный орган муниципального образования включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления. Однако из совокупности норм ст. 34 и абзаца 3 ч. 8 ст. 44 Федерального закона №131-Ф3 следует, что его наличие не является обязательным. Он создается только в том случае, если предусмотрен уставом муниципального образования.

В соответствии со ст. 22 Устава Вихоревского муниципального образования в действующей редакции (далее - Устав) структуру органов местного самоуправления Вихоревского муниципального образования составляют:

Дума муниципального образования;

Глава муниципального образования, который возглавляет администрацию муниципального образования и осуществляет ее руководство на принципах единоначалия;

Администрация муниципального образования (Администрация Вихоревского городского поселения).

Таким образом, контрольно-счетный орган муниципального образования в структуре органов местного самоуправления Вихоревского муниципального образования не предусмотрен. В соответствии с частью 7 статьи 34 Федерального закона №131-Ф3, с частью 3 ст. 22 Устава изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Следовательно, утверждение в составе органов местного самоуправления Вихоревского муниципального образования контрольно-счетного органа, возможно только после внесения изменений в Устав в порядке, предусмотренном ст. 44 Федерального закона №131-Ф3, ст. 45 Устава.

Административный истец, ссылаясь в обоснование своих требований на ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011г. №6-ФЗ указывает на то, что контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Однако, исходя из общего понимания нормы вышеназванного федерального закона, следует, что понятие «постоянно действующий орган муниципального финансового контроля» подразумевает не обязательность создания этого органа, а его постоянное функционирование (то есть без каких-либо перерывов) е том случае, если он уже создан.

Таким образом, отсутствие в Уставе муниципального образования положений о наличии контрольно-счетного органа муниципального образования, а также нормативного правового акта представительного органа о его создании, обязанность применения Федерального закона №6-ФЗ как нормативного правового акта устанавливающего требование по его образованию, таковую обязанность на муниципальные образования не возлагает.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является органом местного самоуправления и может составлять структуру органов местного самоуправления муниципального образования, следовательно, контрольные органы, созданные при представительном органе муниципального образования и не входящие в структуру ОМСУ, не могут подменять органы внешнего муниципального финансового контроля.

Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона №6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется, в том числе Федеральным законом №131-Ф3. Из указанных положений следует, что Федеральный закон №6-ФЗ рассматривает контрольно-счетный орган муниципального образования как орган местного самоуправления.

В статье 34 Федерального закона №131-Ф3 контрольный орган муниципального образования включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Обращаем внимание на то, что Федеральный закон №131-Ф3 не предусматривает возможность создания иных органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия внешнего муниципального финансового контроля.

Согласно ч.1 ст. 2 и ч. 1 ст. 34 Федерального закона №131-Ф3 одним из основных признаков органов местного самоуправления является наличие у них собственных полномочий по решению вопросов местного значения.

Нормы Федерального закона №131-Ф3 не предусматривают возможность включения органов местного самоуправления, в том числе контрольно-счетного органа, в структуру иных органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 38 Федерального закона №131-Ф3 и ч. 2 ст. 3 Федерального закона №6-ФЗ представительный орган муниципального образования только образует контрольно-счетный орган муниципального образования. Согласно ч. 3 ст. 3 Федерального закона №6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетен представительному органу. Согласно ст. 4 Федерального закона №6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Еще одним немаловажным аргументом в пользу того, что контрольно-счетный орган муниципального образования должен быть самостоятельным органом местного самоуправления, является следующее обстоятельство.

Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального закона №6-ФЗ должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации или муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Так, согласно закону Иркутской области от 15.10.2007г. №89-оз «О реестре должностей муниципальной службы в Иркутской области и соотношении должностей государственной гражданской службы и должностей государственной гражданской службы Иркутской области» (далее - закон Иркутской области №89-оз) утвержден перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления. Так, подраздел I Приложения 1 к закону Иркутской области №89-оз содержит наименование должностей муниципальной службы, образованных для обеспечения исполнения полномочий соответствующего органа местного самоуправления. Среди перечня, в представительном органе городских поселений Иркутской области с численностью населения от 10000 до 45000 человек (численность населения Вихоревского муниципального образования по состоянию на 01.01.2019г. составляет 20955 человек), должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа не установлены. Однако, в подразделе III вышеуказанного областного закона установлены наименования должностей муниципальной службы в контрольно-счетных органах городских поселений Иркутской области с численностью населения от 10000 до 45000 человек, образованных для обеспечения исполнения полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Указанный факт доказывает, что контрольно-счетный орган муниципального образования должен быть образован как самостоятельный орган местного самоуправления, входить в структуру органов местного самоуправления муниципального образования, иметь свой состав и штат согласно требованиям Федерального закона №6- ФЗ.

Таким образом, контрольно-счетный орган не может являться структурным подразделением представительного органа муниципального образования и существовать при нем в силу того, что деятельность такого контрольно-счетного органа не будет соответствовать провозглашенным Федеральным законом №6-ФЗ принципам законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Примером нарушения данных принципов является контрольно-счетный орган муниципального образования «Братский район» (далее - КСО Братского района). КСО Братского района создан как структурное подразделение Думы МО «Братский район». Доказательством тому является заключение трудового договора председателем Думы МО «Братский район» с работниками КСО. Указанное обстоятельство находит свое подтверждение в пункте 4 статьи 5 Положения о контрольно-счетном органе муниципального образования «Братский район», утвержденного решением Думы Братского района №330 от 30.05.2018 года. То есть Дума МО «Братский район» в лице его председателя выступает работодателем для председателя, аудиторов и инспекторов КСО Братского района. Таким образом, деятельность КСО Братского района не отвечает принципу независимости, как самостоятельного контрольного органа. Также действующий состав КСО «Братского района» должен быть образован в составе председателя, аудитора и аппарата КСО. Вместе с тем, согласно информации, полученной с официального сайта МО «Братский район» http://bratsk-raion.ru/ в разделе «КСО» контрольно-счетный орган муниципального района функционирует в составе 1 аудитора (ФИО1) и 1 инспектора (ФИО2). В то же время согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона №6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа. Таким образом, действующая структура КСО Братского района не соответствует требованиям Федерального закона №6-ФЗ, Положению о контрольно-счетном органе муниципального образования «Братский район», утвержденного решением Думы Братского района №330 от 30.05.2018 года.

Кроме того, деятельность КСО Братского района ставится под сомнение и в силу следующих обстоятельств.

Согласно подпункту 1 п.1 ст. 10 Положения о контрольно-счетном органе муниципального образования «Братский район», утвержденного решением Думы Братского района №330 от 30.05.2018 года, КСО Братского района осуществляет полномочия внешнего муниципального финансового контроля в поселениях, входящих в состав муниципального образования «Братский район», в соответствии с соглашениями, заключенными между Думами поселений, входящих в состав муниципального образования «Братский район», и Думой Братского района.

Согласно копии справки о состоянии законности в бюджетной сфере от 17.06.2019 г., подготовленной помощником прокурора Братского района юристом 2 класса, Ефимовым Д.А., являющейся приложением к административному исковому заявлению, помощником прокурора установлено, что соглашения, заключенные по передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля заключены между Думой МО «Братский район» и Думами 23 сельских поселений. Однако, при анализе вышеуказанных соглашений установлено, что КСО «Братский район» осуществляет выполнение полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля только в форме внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета поселений и экспертизы проекта бюджета поселений, иные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия осуществляются с согласия КСО МО «Братский район» по предложению депутатов представительных органов.

Последнее положение о возможности проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с согласия КСО и по предложению депутатов представительных органов не содержится в Положении о контрольно-счетном органе муниципального образования «Братский район», следовательно, не имеет правового обоснования.

Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля установлены статьей 157 БК РФ и включают в себя:

аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

экспертизу проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

экспертизу государственных (муниципальных) программ;

анализ и мониторинг бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации;

подготовку предложений по совершенствованию осуществления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета (далее - главные администраторы бюджетных средств) внутреннего финансового аудита;

другим вопросам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

контроль за исполнением местного бюджета;

экспертиза проектов местного бюджета;

внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Контрольно-счетный орган муниципального района, помимо полномочий, предусмотренных частью 2 статьи 9 вышеуказанного федерального закона, осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджет поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Таким образом, соглашения о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, заключенные между представительными органами сельских поселений и Думой МО «Братский район» не соответствуют требованиям действующего законодательства, как не обеспечивающие осуществление необходимых полномочий, составляющих внешний муниципальный финансовый контроль.

Следовательно, прокуратура Братского района не может обязывать заключать соглашения заведомо не соответствующие законодательству РФ.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Исходя из вышепредставленного анализа законодательства, административный ответчик пришел к выводу о том, что контрольно-счетный орган муниципального образования не что иное, как самостоятельный орган местного самоуправления.

Как следует из совокупности норм ст. 34 и абзаца 3 ч. 8 ст. 44 Федерального закона №131-Ф3 контрольно-счетный орган создается только в том случае, если предусмотрен уставом муниципального образования и не иначе, как путем внесения соответствующих положений в устав муниципального образования.

Нормативный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается в соответствии со ст. 44 Федерального закона №131-Ф3.

Стоит отметить, что требование прокуратуры Братского района сводится, в том числе к созданию контрольно-счетного органа. Однако, учитывая особенности Федерального закона №131-Ф3 создание такого органа возможно не иначе как путем внесения изменений в действующий Устав Вихоревского муниципального образования.

Таким образом, прокурор Братского района, обращаясь с административный исковым заявлением, просит суд возложить обязанность на Думу Вихоревского муниципального образования по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования при том, что исполнение такой обязанности возможно только посредством принятия нормативно-правового акта, что противоречило бы положениям ст.ст. 10, 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 38 Федерального закона №131-Ф3.

Заключение соглашений о передаче осуществления части своих полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципального района - это право, а не обязанность.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона №131-Ф3 органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с БК РФ. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

То есть понуждение к заключению соглашений о передаче части полномочий между органами местного самоуправления поселений и района Федеральный закон №131-Ф3 не допускает.

Заключение соглашений, как следует из содержания ч.4. ст. 15 Федерального закона №131-ФЗ сопряжено с принятием расходных обязательств. Это требование прослеживается и в п.3.1 ст. 86 БК РФ, согласно которому расходные обязательств, муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципальных районов части полномочий органов местного самоуправления городских, сельских поселений по решению вопросов местного значения переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, или с осуществлением органами местного самоуправления городских сельских поселений части полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов городских, сельских поселений соглашениями, устанавливаются муниципальным: правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления в соответствии указанными соглашениями, исполняются за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих местных бюджетов, предоставляемых в порядке, предусмотренном статьями 142.4 и 142.5 БК РФ.

В связи с этим, решение о передаче полномочий, равно как о создании контрольно-счетного органа, должны приниматься муниципальными образованиями самостоятельно взвешенно, оценивая, прежде всего бюджетные и кадровые ресурсы.

В подтверждение указанного довода, Думой Вихоревского муниципального образования приведена переписка с Думой муниципального образования «Братский район» по вопросу заключения соглашений о передаче полномочий контрольно-счетного органа Вихоревского муниципального образования контрольно-счетному органу муниципального образования «Братский район». Согласно полученным ответам, начиная с 2016 года, Дума Вихоревского МО на свою инициативу получала отказ. Норм, обязывающих органы местного самоуправления муниципального района заключить такое соглашение, законодательство не содержит.

Дума Вихоревского муниципального образования предпринимала максимальные меры, предусмотренные БК РФ, направленные на надлежащее исполнение бюджетного законодательства, начиная с 2016 года до момента предъявления прокурором иска в суд.

Кроме того, принятие решения о создании контрольно-счетного органа зависит от финансовых, материально-технических и организационных возможностей муниципального образования.

При наличии дефицита бюджета, отсутствии материально-технического оснащения, квалифицированных кадров, подготовка которых должна соответствовать предписаниям законодательства, предъявляемым к аудиторам контрольно-счетных органов, принятие такого решения не содержит никакого практического смысла.

Кроме этого, административным истцом не указано и не подтвержден доказательствами факт нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подан соответствующее административное исковое заявление.

Определением Братского районного суда от 29 января 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Думы муниципального образования «Братский район», Администрация Вихоревского городского поселения.

Представитель заинтересованного лица, Думы муниципального образования «Братский район», в судебное заседание не явился, председатель Думы Братского района Коротченко С.В., будучи надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения дела, представил суду письменные пояснения, в которых просил суд рассмотреть дело в отсутствие представителя Думы Братского района.

В письменных пояснениях представителем заинтересованного лица, Думы муниципального образования «Братский район», Коротченко С.В. указано, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относится составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения.

Согласно статье 52 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса РФ муниципальный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства. Муниципальный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний муниципальный финансовый контроль является контрольной деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

В силу части 11 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011г. № 6-ФЗ представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Из изложенного следует, что федеральное законодательство обязывает представительные органы местного самоуправления организовать осуществление внешнего муниципального финансового контроля путем учреждения контрольно-счетного органа муниципального образования либо передачи соответствующих полномочий контрольно-счетному органу муниципального района.

Так, Думой муниципального образования «Братский район» с 2013 года образован Контрольно-счетный орган муниципального образования «Братский район» (далее - КСО Братского района). С 2015 года Думой Братского района заключены соглашения с думами 23 сельских поселений о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетному органу Братского района. Срок действия соглашений продлен до 31 декабря 2020 года.

При этом в КСО Братского района работает всего 2 человека (аудитор и инспектор) при нормативной численности в количестве 9 человек.

Норматив рассчитан в соответствии с приказом Министерства труда и занятости Иркутской области от 14.10.2013г. № 57-мпр (ред. от 10.03.2017) «Об утверждении методических рекомендаций по определению численности работников органов местного самоуправления муниципального образования Иркутской области».

На неоднократные обращения Думы Вихоревского МО Дума Братского района разъясняла (исх. № 113 от 18.12.2017г., № 58 от 06.08.2019г., № 3/1 от 16.01.2020г.), что при фактической нагрузке и сжатых сроках проведения мероприятий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, заключение соглашения о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля с Думой Вихоревского муниципального образования не представляется возможным, поскольку специалисты не в состоянии будут выполнить условия соглашения.

На основании статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011г. № 6-ФЗ, у Думы Вихоревского муниципального образования есть возможность решить с Министерством труда Иркутской области, Министерством финансов Иркутской области вопрос о дополнительном выделении норматива численности работников муниципального образования с выделением дополнительного фонда заработной платы.

Представитель заинтересованного лица, администрации Вихоревского городского поселения, в судебное заседание не явился, и.о. главы администрации Дударева Г.А., будучи надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения дела, представила суду письменный отзыв, в котором просила суд рассмотреть дело в отсутствие представителя администрации.

В письменных пояснениях Администрация Вихоревского городского поселения указала, что с требованиями прокурора Братского района не согласна, считает их не подлежащими удовлетворению, по следующим основаниям.

Статья 34 Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность создания в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа муниципального образования, при этом наличие контрольно-счетного органа в структуре органов местного самоуправления обязательным не является.

Согласно ст. 22 Устава Вихоревского муниципального образования (далее - Устав) структуру органов местного самоуправления составляют:

Дума муниципального образования;

Глава муниципального образования;

Администрация муниципального образования (администрация городского поселения);

Контрольно-счетный орган муниципального образования в структуре органов местного самоуправления Вихоревского муниципального образования не предусмотрен.

В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования (ч. 1 ст. 38 Федерального закона №131-ФЗ).

Согласно ч.1 ст.43.1 Устава в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля Дума муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Следовательно, исходя из изложенных норм, создание контрольно-счетного органа муниципального образования является правом, а не обязанностью представительного органа муниципального образования.

Образование контрольно-счетного органа - это право, а не обязанность муниципального образования. Его реализация должна быть подчинена принципу целесообразности.

В соответствии с ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон №6-ФЗ) контрольно-счетные органы должны обладать организационной и функциональной независимостью и осуществлять свою деятельность самостоятельно.

Контрольно-счетный орган не может являться структурным подразделением представительного органа муниципального образования и существовать при нем в силу того, что деятельность такого контрольно-счетного органа не будет соответствовать провозглашенным Федеральным законом №6-ФЗ принципам законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Следовательно, контрольно-счетный орган муниципального образования должен быть образован как самостоятельный орган местного самоуправления, входить в структуру органов местного самоуправления муниципального образования, иметь свой состав и штат согласно требованиям Федерального закона №6-ФЗ.

Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона №6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа.

Согласно информации, предоставленной Думой Вихоревского муниципального образования (поступившей от Министерства труда и занятости Иркутской области) в соответствии с п.36 Методических рекомендаций по определению численности работников органов местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, утвержденные приказом министерства от 14.10.2013г. №57-мпр, норматив численности контрольно-счетного органа Вихоревского городского поселения составит 2 штатные единицы.

В соответствии с п.68 Приложения №2 к закону Иркутской области №89-оз, должность муниципальной службы - председатель КСО соответствует должности государственной службы - начальник отдела и оклад, в соответствии с Указом Губернатора Иркутской области от 25.10.2019г. № 255-уг «О размерах должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Иркутской области», составит 8411 рублей.

В соответствии с п.72 Приложения №2 к закону Иркутской области №89-оз, должность муниципальной службы - аудитор КСО соответствует должности государственной службы - ведущий консультант и оклад, в соответствии с Указом Губернатора Иркутской области от 25.10.2019г. № 255-уг «О размерах должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих Иркутской области», составит 7362 рублей.

Кроме того, в целях обеспечения функционирования контрольно-счетного органа необходимо будет автоматизировать рабочее место, приобрести оргтехнику, мебель, канцелярию.

Вихоревское МО на регулярной основе участвует в государственных программах на условиях софинансирования, имеются неисполненные (в силу отсутствия финансовых возможностей) решения судов, в муниципалитете имеется непокрытая бюджетными ассигнованиями потребность, которая в разы превышает возможности бюджета Вихоревского городского поселения.

На основании изложенного выше, учитывая дефицит бюджета, Администрация Вихоревского городского поселения считает расходы на создание и его содержание контрольно-счетного органа в размере более 3-х миллионов не целесообразными и не эффективными, что будет противоречить принципу эффективности (ст.28 Бюджетного Кодекса РФ).

На основании вышесказанного, Администрация Вихоревского городского поселения считает административные исковые требования прокурора Братского района не подлежащими удовлетворению, просит в удовлетворении административного иска отказать.

Выслушав пояснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, изучив письменные пояснения и отзыв представителей заинтересованных лиц, Думы муниципального образования Братский район, Администрации Вихоревского городского поселения, изучив письменные доказательства, суд приходит к выводу, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с п. 2 ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами. Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета может осуществляться контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в случае заключения соглашения представительным органом муниципального образования с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации о передаче ему полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля и в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами.

По обращению представительного органа городского, сельского поселения (внутригородского района) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета городского, сельского поселения (внутригородского района) может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в его действующей редакции (далее - Закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 38 Закона N 131-ФЗ в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

В силу п. п. 2, 4, 6, 8, 11, 12 ст. 3 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.

Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

В порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований вправе заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Выступая в качестве нормативных правовых актов прямого действия, Законы N 6-ФЗ и N 131-ФЗ направлены на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Системное толкование приведенных нормативных положений в их взаимосвязи со ст. ст. 3, 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции", обязывающими органы местного самоуправления осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий с учетом принципа приоритета применения мер по предотвращению коррупции, позволяет суду признать правомерными доводы административного искового заявления о том, что надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ предполагает обязательность создания контрольно-счетных органов в каждом муниципальном образовании в формах, установленных Законом N 6-ФЗ.

Лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что в Вихоревском муниципальном образовании до настоящего времени не создан контрольно-счетный орган, входящий в структуру органов муниципального управления данного муниципального образования.

Прокуратурой Братского района в адрес председателя Думы Вихоревского муниципального образования внесено представление об устранении нарушений требований закона, датированное 17.06.2019 №07-20а-2019, о принятии мер путем организации внешнего муниципального финансового контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, ответом на которое является отказ в удовлетворении данных требований решением Думы Вихоревского муниципального образования от 26.06.2019 №92.

Согласно п.1 ст. 43.1 Устава Вихоревского муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля Дума муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Довод представителя административного ответчика о том, что создание контрольно-счетного органа является в силу ч.1 ст. 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» правом, а не обязанностью представительного органа муниципального образования, суд отклоняет, поскольку обязательность организации внешнего муниципального контроля в форме создания контрольно-счетного органа или путем заключения соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения или заключения соглашения с Контрольно-счетной палатой субъекта РФ о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля предполагается с учетом требований ФЗ «О противодействии коррупции» и ч.2 ст. 264.4 БК РФ.

Отсутствие в Вихоревском муниципальном образовании контрольно-счетного органа приводит к неосуществлению контроля за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к отсутствию информации о ходе исполнения местного бюджета и о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также к непроведению в пределах полномочий мероприятий, направленных на противодействие коррупции.

При этом, указание в Уставе Вихоревского муниципального образования права Думы образовать контрольно-счетный орган муниципального образования на входит в разрез с требованиями административного иска и действующего законодательства, поскольку Закон предусматривает в этом случае альтернативность действий представительного органа муниципального образования – путем создания либо путем заключения соглашения с представительным органом муниципального района либо контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Так, прокурором предъявлены требования к административному ответчику по созданию контрольно-счетного органа Вихоревского муниципального образования или заключению соглашения о передаче Контрольно-счетному органу МО «Братский район» полномочий контрольно-счетного органа Вихоревского муниципального образования по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, или заключению соглашения с Контрольно-счетной палатой Иркутской области о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Незаконных требований просительная часть иска не содержит, а сформулирована в соответствии с требованиями положений Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ. При этом требований о создании при представительном органе контрольно-счетного органа, входящего в структуру Думы Вихоревского муниципального образования, либо заключении заведомо незаконных соглашений о передаче полномочий контрольно-счетного органа Вихоревского муниципального образования по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля исковое заявление не содержит.

Наличие либо отсутствие финансовых средств, дефицитность бюджета, отсутствие кадров не может являться самостоятельным основанием для отказа в иске при наличии законных основания для удовлетворения требований прокурора об обязании административного ответчика устранить нарушения бюджетного законодательства при организации внешнего муниципального финансового контроля.

Обращение прокурора в суд с указанным иском соответствует требованиям ст. 39 КАС РФ, предусматривающей право прокурора обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, что не противоречит ст.ст. 10, 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, суд полагает, что срок обращения в суд прокурора с настоящим административным исковым заявлением не пропущен, поскольку в силу п. 1.1 ст. 219 КАС РФ, если настоящим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась. Поскольку, обязанность по созданию в Вихоревском муниципальном образовании контрольно-счетного органа существовала как на день подачи административного искового заявления в суд, так и сохраняется в настоящее время, следовательно, доводы административного ответчика в это части суд отклоняет, полагая, что они основаны на неверном толковании положений ст. 219 КАС РФ.

Руководствуясь ст. 175-177 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования прокурора в интересах Вихоревского муниципального образования к Думе Вихоревского муниципального образования о возложении обязанности устранить нарушения требований бюджетного законодательства по организации внешнего муниципального финансового контроля удовлетворить.

Обязать Думу Вихоревского муниципального образования в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу устранить нарушения бюджетного законодательства при организации внешнего муниципального финансового контроля путем создания контрольно-счетного органа Вихоревского муниципального образования или заключения соглашения о передаче Контрольно-счетному органу МО «Братский район» полномочий контрольно-счетного органа Вихоревского муниципального образования по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля или заключения соглашения с Конрольно-счетной палатой Иркутской области о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Иркутский областной суд через Братский районный суд Иркутской области в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.

Судья Ю.Ю. Старникова