Гражданский кодекс часть 1

Фрунзенский районный суд г. Владивостока в составе председательствующего судьи Михайловой Т.А., при секретаре Кузьминой С.М., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю к Владивостокской межрайонной природоохранной прокуратуре, Амурской бассейновой природоохранной прокуратуре о признании представления незаконным,

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным представления Владивостокского межрайонного природоохранного прокурора от дата№ «Об устранении нарушения законодательства в сфере водных отношений» незаконным. Административный истец полагает, что оспариваемое представление нарушает его права и законные интересы, является незаконным. Указывает, что представление прокурора должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению нарушений лишь тех требований, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. Полагает, что нарушений при издании приказов о проведении проверок в отношении АО «ЖКУ» от дата№-КНД, ООО ГК «Хрустальная» от дата№-КНД, АО «Приморзолото» от дата№-КНД Управлением не допущено. Формой акта проверки не предусмотрено указание причины отсутствия должностного лица и внесение реквизитов распорядительного документа. Указание в приказе о проверке на необходимость представить журнал учета проверок не влечет автоматически возложения обязанности на проверяемое лицо по его ведению. Постановление по делу об административном правонарушении в отношении и.о. директора МУП «Липовецкое» Яргиной Н.В. вынесено в ее присутствии, право на защиту не нарушено, постановление не обжаловалось и вступило в законную силу. Ссылка прокурора на несоответствие постановления законодательству об исполнительном производстве не имеет существенного значения, вопросы, касающиеся исполнения, могут быть разрешены в ходе исполнительного производства. В отношении обращения Серебрякова Ю.Б. установлено, что постановлением мирового судьи судебного участка № Фрунзенского судебного района г. Владивостока прекращено производство по делу по ст. 5.59 КоАП РФ в отношении руководителя Управления в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения. На момент вынесения представления дата ответ на обращение Серебрякова Ю.Б. дан дата. Таким образом, фактически представление в этой части не направлено на устранение какого-либо нарушения закона. В соответствии с протестами прокурора от дата№, №, №, в предписания от дата№КНД-2/2017, от дата№КНД/2 и 13КНД/3 внесены изменения с указанием конкретного водного объекта. Соответственно, в указанной части представление также не направлено на устранение нарушения закона. По доводам представления по вопросу возмещения вреда водным объектам с лиц, его причинивших, указано, что ввиду проведения контрольно-надзорных мероприятий в холодный период года, либо в отсутствие возможности проведения трехкратного отбора проб в контрольном и фоновом створе, в Управлении отсутствуют достаточные данные для проведения исчисления размера вреда (паводки, ледостав, пересохший водный объект и иные причины, отсутствие возможности трехкратного отбора проб). Указывает, что в нарушение ч. 1 ст. 24 Федерального закона от дата№ пункт 1 оспариваемого представления прокурора не содержит указаний на то, какие именно меры необходимо принять руководителю Управления, в связи с чем указанный пункт представления невозможно исполнить в связи с его неясностью, нечеткостью, что свидетельствует о незаконности представления. Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц противоречит нормам Федерального закона от дата№ и Трудового кодекса РФ. С учетом этого, просит признать незаконным представление Владивостокского межрайонного природоохранного прокурора от дата№ «Об устранении нарушений законодательства в ФИО1 водных отношений».

В судебном заседании представитель Управления Росприроднадзора по Приморскому краю Комарова О.Н. на заявленных требованиях настаивала.

Помощник Владивостокского межрайонного природоохранного прокурора Лашков В.В. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях, согласно которым лицо, в адрес которого внесено представление прокурора, вправе самостоятельно выбрать способы устранения нарушений закона, причин и условий им способствующих, и не может быть ограничено в выборе таких способов. В нарушение норм действующего законодательства в приказах руководителя Управления о проведении проверки не указаны правовые основания проверки, а также подлежащие проверке обязательные требования (конкретные структурные единицы нормативного акта, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю). Также указал, что в нарушение действующего законодательства при составлении актов о проведении проверок должностными лицами Управления допускаются факты несоответствия данных о фамилии, имени, отчестве и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку, с обязательными реквизитами акта – подписями должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку. В силу требований п. 4 ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ акт проверки оформляется, в том числе, непосредственно после ее завершения. Отсутствуют сведения относительно причин не подписания акта проверки еще одним проверяющим. Допускаются факты возложения на проверяемых юридических лиц не предусмотренных действующим законодательством обязанностей, нарушения при производстве по делам об административных правонарушениях, ненадлежащего рассмотрения обращений граждан, не организовано возмещение вреда водным объектам с лиц, его причинивших. Опротестование незаконных актов не исключает внесение в адрес руководителя Управления представления об устранении нарушений действующего законодательства, поскольку представление имеет своей целью не только принятие мер по устранению допущенных нарушений, но и устранение причин и условий, им способствующих.

Представитель Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры в судебное заседание не явился, извещен, представил отзыв на административный иск, в котором указал, что довод Управления об отсутствии нарушений при издании приказов руководителя Управления о проведении проверок в отношении АО «ЖКУ» от дата№-КНД, ООО ГК «Хрустальная» от дата№-КНД, АО «Приморзолото» от дата№-КНД является несостоятельным, в приказах не указаны правовые основания проверки, подлежащие проверке обязательные требования. В акте проверки от дата содержится информация, что проверки проводилась пятью лицами, акт подписан только двумя из указанных лиц. Аналогичные нарушения допущены при составлении акта проверки от дата№-КНД. Указание в уведомлении о проведении проверки на необходимость предоставления журнала учета проверок недопустимо и приводит к истребованию документов, не предусмотренных действующим законодательством. Должностное лицо, в адрес которого внесено представление прокурора, вправе самостоятельно выбрать способы устранения нарушений закона, причин и условий им способствующих, и не может быть ограничено в выборе таких способов. С учетом этого, просит в удовлетворении заявленных требований отказать.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Частью 1 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1), предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии с абз. 4 п. 3 ст. 22 Федерального закона N 2202-1, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона N 2202-1, вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу положений п. 1 ст. 24 Федерального закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из смысла вышеуказанных правовых норм, представление прокурора должно содержать указание на нарушение определенных норм закона лицом, в адрес которого оно вынесено. Кроме того, в представлении должно быть указано, какие именно необходимо принять меры для устранения выявленных нарушений закона, их причин и условий, способствующих данному нарушению закон. В противном случае, лицо лишено возможности устранить выявленные нарушения, иными словами, исполнить требования представления.

Как следует из материалов дела, дата Владивостокским межрайонным природоохранным прокурором в адрес руководителя Управления Росприроднадзора по Приморскому краю внесено представление № об устранении нарушений законодательства в сфере водных отношений, в соответствии с которым на указанное должностное лицо возложена обязанность безотлагательно рассмотреть данное представление и принять конкретные меры и исчерпывающие по устранению причин и условий, способствовавших совершению нарушений закона, недопущению подобного впредь, решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, совершивших указанные нарушения закона, в установленный законом срок о результатах принятых мер сообщить прокурору в письменной форме, о дате и времени рассмотрения представления уведомить природоохранного прокурора для участия в его рассмотрении.

Основанием для внесения представления послужили выявленные в ходе проведенной по заданию Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры проверки исполнения законодательства в сфере природопользования и охраны водных объектов нарушения требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Водного кодекса Российской Федерации.

Так, в качестве нарушений прокурором указано на нарушение п.п.5, 5.1 ч. 2 ст. 14 Федерального закона № 294-ФЗ, что выразилось в отсутствии в приказах руководителя Управления о проведении проверок в отношении АО «ЖКУ» от дата№-КНД, ООО ГК «Хрустальная» от дата№-КНД, АО «Приморзолото» от дата№-КНД правовых оснований проведения проверки (ссылок на положения нормативного правового акта, в соответствии с которым осуществляется проверка), а также подлежащих проверке обязательных требований (конкретных структурных единиц нормативного акта, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю).

Также прокурором указано на нарушение административным истцом требований ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ, что выразилось несоответствии в актах о проведении проверок данных о фамилии, имени, отчестве и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку, с обязательным реквизитом акта – подписями должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку. К примеру указано, что в акте проверки от дата№-КНД содержится информация о том, что проверка проводилась пятью должностными лицами, вместе с тем, акт подписан только двумя из указанных пяти должностных лиц. Аналогичные нарушения допущены при составлении акта проверки от дата№-КНД.

Кроме этого, в представлении прокурором указано на вывяленные, по мнению прокурора, факты возложения на проверяемых юридических лиц не предусмотренных действующим законодательством обязанностей, а именно: в уведомлениях о проведении плановой выездной проверки ПАО «ААК Прогресс» от дата№, внеплановой выездной проверки АО «ГМК Дальполиметалл» от дата№, внеплановой выездной проверке МУП «Липовецкое» от дата№ указано на обязанность при проверке представить журнал учета проверок в нарушение ст. 26 Федерального закона № 294-ФЗ.

Также указано на нарушения при выдаче предписаний об устранении нарушений закона, в частности, при выдаче предписания дата№КНД-2/2017 не указаны сведения о конкретном выявленном в результате проверки нарушении.

Из оспариваемого представления прокурора следует, что в силе нарушений по результатам проверки выявлены нарушения законодательства при производстве по делам об административных правонарушениях, факты ненадлежащего рассмотрения обращений граждан, а также нарушения ст. ст. 36,69 Водного кодекса РФ, выразившиеся в не организации возмещения вреда водным объектам с лиц, его причинивших.

Оценив оспариваемое административным истцом представление прокурора на предмет соответствия требованиям действующего законодательства, его исполнимости и целесообразности, содержания требований к административному истцу, суд приходит к выводу, что оспариваемое представление в целом носит принудительный, властно - распорядительного характер, но при этом не содержит конкретные меры устранения нарушений закона, представление прокурора возлагает на руководителя Управления Росприроднадзора по Приморскому краю обязанность устранить причины и условия, способствовавшие совершению нарушений закона, без приведения требований о принятии конкретных мер, направленных на выполнение представления, доводы о ряде допущенных нарушений подлежат оценке в ином порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Так, пунктом 9 Типовой формы распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, утвержденной приказом Минэкономразвития России от дата№, предусмотрено, что правовыми основаниями проведения проверки являются ссылки на положения нормативного правового акта, в соответствии с которым осуществляется проверка.

Наличие в п. 9 приказов о проведении проверок в отношении АО «ЖКУ» от дата№-КНД, ООО ГК «Хрустальная» от дата№-КНД, АО «Приморзолото» от дата№-КНД в качестве правовых оснований проведения проверки ссылки непосредственном на Федеральный закон № 294-ФЗ соответствует требованиям установленной действующим законодательством Типовой формы приказа, требований о необходимости указания структурных единиц закона, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, ни Типовой формой, ни положениями Федерального закона № ФЗ не предусмотрено.

Как следует из материалов дела, на момент подписания акта проверки от дата№-КНД главный специалист-эксперт отдела государственного экологического надзора ФИО8 был уволен в соответствии с приказом от дата№-л, главный специалист-эксперт отдела геологического надзора, охраны недр и надзора за ООПТ ФИО9 находился в отпуске (приказ от дата№-О)..

Ссылка прокурора на положения п. 4 ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ, согласно которому акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения, не может быть принята во внимание, поскольку из содержания акта проверки №-КНД от дата следует, что общая продолжительность проверки составила с дата по дата (20 рабочих дней, выездная часть 3 дня). Таким образом, акт проверки составлен непосредственно после ее завершения, отсутствие на момент оформления акта проверки двоих должностных лиц, проводивших проверку, в силу объективных причин не свидетельствует о нарушении порядка оформления акта. Как обоснованно указано административным ответчиком, формой акта проверки не предусмотрено указание причины отсутствия должностного лица и внесение реквизитов соответствующего распорядительного документа.

Доводы прокурора, изложенные в оспариваемом представлении, о незаконном возложении на проверяемых юридических лиц не предусмотренных действующим законодательством обязанностей, в частности, обязанности при проверке представить журнал учета проверок, не могут быть признаны законными, поскольку содержащееся в уведомлениях о проведении плановой выездной проверки ПАО «ААК Прогресс» от дата№, внеплановой выездной проверки АО «ГМК Дальполиметалл» от дата№, внеплановой выездной проверке МУП «Липовецкое» от дата№ указание на представление журнала учета проверок не носит императивного характера с учетом положений Федерального закона № 294-ФЗ, на которые ссылается административный орган в уведомлениях.

При этом, сам факт непредставления проверяемым юридическим лицом журнала учета проверок не может повлечь в силу требований действующего законодательства каких-либо негативных последствий для такого лица, поскольку в соответствии с ч. 11 ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ при отсутствии журнала проверок в акте проверки делается соответствующая запись.

Наличие в оспариваемом представлении указания на допущенные нарушения при производстве по делам об административных правонарушениях не может быть признано соответствующим предусмотренным ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целям внесения представления, поскольку установление факта наличия нарушений в рамках производства по делу об административном правонарушении осуществляется исключительно в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, посредством оспаривания в соответствии с Главой 30 КоАП РФ соответствующего постановления. Сами по себе утверждения прокурора о несоответствии вынесенных постановлений требованиям КоАП РФ фактически подменяют собой установленный действующим законодательством порядок проверки законности постановлений по делам об административных правонарушениях.

Доводы представления о нарушении порядка рассмотрения обращения Серебрякова Ю.Б. опровергаются установленными в судебном заседании обстоятельствами о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ, в отношении руководителя Управления Росприроднадзора по Приморскому краю постановлением мирового судьи судебного участка № Фрунзенского судебного района г. Владивостока от дата, вступившим в законную силу дата, за отсутствием состава административного правонарушения.

Также судом установлено, что в соответствии с протестами прокурора от дата№, №, №, в предписания от дата№КНД-2/2017, от дата№КНД/2 и 13КНД/3 внесены изменения с указанием конкретного водного объекта.

Системный анализ вышеприведенных положений Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что представление прокурора должно содержать не только описание нарушения и требования о его рассмотрении, но и указание на непосредственный перечень действий и мер, которые следует принять для устранения нарушений закона.

В рассмотренном деле представление не возлагает на должностное лицо Управления Росприроднадзора по ПК никакой обязанности, носит информативный характер, поскольку в тексте представления нет перечня тех мер, принятие которых позволит восстановить режим законности.

Содержащееся в оспариваемом представлении в числе прочего, требование о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, не соответствует положениям пункта 4 статьи 10, пункта 2 статьи 22 Закона о прокуратуре.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

Содержащееся в оспариваемом представлении императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, противоречит вышеуказанным нормам Закона о прокуратуре, Трудового кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 227 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю к Владивостокской межрайонной природоохранной прокуратуре, Амурской бассейновой природоохранной прокуратуре о признании представления незаконным удовлетворить.

Признать незаконным представление Владивостокского межрайонного природоохранного прокурора от дата№ «Об устранении нарушений законодательства в сфере водных отношений».

Решение может быть обжаловано в Приморский краевой суд через Фрунзенский районный суд города Владивостока в течение месяца со дня составления мотивированного решения суда – 05.02.2018.

Судья Т.А. Михайлова