Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Вельского района Архангельской области в защиту интересов муниципального образования «Вельское» к администрации муниципального образования «Вельское» о признании незаконными действий и возложении обязанности по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства,

установил:

прокурор Вельского района Архангельской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов МО «Вельское» к администрации МО «Вельское» о признании решения о возложении функций органа внутреннего финансового контроля на председателя контрольно-счетного органа МО «Вельское», утвержденного распоряжением главы МО «Вельское» от 01 июня 2018 года № 357-р, и бездействия, выразившегося в отсутствии действий по организации и осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля органом администрации МО «Вельское» в соответствии с ч. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, незаконным, возложении обязанности по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля органом администрации МО «Вельское» в соответствии с требованиями, предусмотренными ч. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации и структурой администрации МО «Вельское», утвержденной решением Совета депутатов МО «Вельское» № 13 от 18 октября 2016 года, обосновывая требования тем, что прокуратурой района проведена проверка исполнения требований бюджетного законодательства Российской Федерации, в ходе, которой установлено, что администрацией МО «Вельское» в нарушение требований ч. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязанности по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля возложены распоряжением главы МО «Вельское» от 01 июня 2018 года № 357-р на должностное лицо – председателя контрольно-счетного органа МО «Вельское». В связи с выявленными нарушениями прокуратурой Вельского района в адрес главы МО «Вельское» вносилось представление об устранении нарушений закона, которое оставлено без удовлетворения. Бездействие администрации МО «Вельское», выразившееся в отсутствии действий по организации и осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля органом администрации МО «Вельское», нарушает интересы МО «Вельское» в сфере бюджетных отношений, поскольку осуществление внутреннего муниципального финансового контроля должностным лицом контрольно-счетного органа прямо нарушает закон, не позволяет осуществлять мероприятия внутреннего финансового контроля на законных основаниях, а также направлять объектам контроля по результатам данных мероприятий представления и предписания, имеющие законную силу ненормативных актов органов внутреннего муниципального финансового контроля, в связи с чем, цели внутреннего муниципального финансового контроля в МО «Вельское» не могут быть достигнуты.

В период производства по делу прокурор Вельского района в порядке ст.ст. 39, 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) заявленные требования изменил, а именно: в связи с добровольным удовлетворением административным ответчиком требований в части, отказался от требования к администрации МО «Вельское» о признании незаконным решения о возложении функций органа внутреннего финансового контроля на председателя контрольно-счетного органа МО «Вельское», утвержденного распоряжением главы МО «Вельское» от 01 июня 2018 года № 357-р, однако просил суд признать незаконными действия администрации МО «Вельское», выразившиеся в наделении контрольно-счетного органа МО «Вельское» полномочиями по организации и осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля в нарушение ч. 3 ст. 265 БК РФ, и возложить обязанность на администрацию МО «Вельское» по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля органом администрации МО «Вельское» в соответствии с требованиями, предусмотренными ч. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации и структурой администрации МО «Вельское», утвержденной решением Совета депутатов МО «Вельское» № 13 от 18 октября 2016 года.

Определением Вельского районного суда Архангельской области от 06 февраля 2020 года принят отказ прокурора Вельского района от административного иска в части к административному ответчику администрации МО «Вельское» о признании незаконным решения о возложении функций органа внутреннего финансового контроля на председателя контрольно-счетного органа МО «Вельское», утвержденного распоряжением главы МО «Вельское» от 01 июня 2018 года № 357-р, производство по делу в этой части прекращено.

В судебном заседании старший помощник прокурора Вельского района Архангельской области Голяев С.С. измененные исковые требования поддержал в полном объеме и по тем же основаниям.

Представитель административного ответчика администрации МО «Вельское» по доверенности ФИО1 в судебном заседании с административным иском не согласилась в полном объеме по основаниям, изложенным в письменных отзыве и дополнениях к нему.

Заинтересованное лицо ФИО2 в судебном заседании возражала относительно заявленных требований, просила в иске административному истцу отказать ввиду отсутствия законных оснований для его удовлетворения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, исследовав и изучив письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с ч. 1 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Как следует из положений ч. 3 ст. 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) в силу ч. 1 ст. 266.1 БК РФ являются, в том числе: главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета; финансовый орган публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация); юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица, являющиеся: юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, получающими средства из соответствующего бюджета на основании договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов, кредиты, обеспеченные государственными и муниципальными гарантиями; исполнителями (поставщиками, подрядчиками) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов, которым в соответствии с федеральными законами открыты лицевые счета в Федеральном казначействе, финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования); органы управления государственными внебюджетными фондами; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.

Согласно ч. 3 ст. 269.2 БК РФ порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Стандарты осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля утверждаются соответственно Министерством финансов Российской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответствии с порядком осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, определенным соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Вельского района в 2019 году была проведена проверка исполнения администрацией МО «Вельское» требований бюджетного законодательства Российской Федерации, в ходе, которой было установлено, что администрацией МО «Вельское» в период 2018 года работа органа внутреннего муниципального финансового контроля по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля, предусмотренного частями 1 и 2 ст. 269.2 БК РФ, надлежащим образом не организована, мероприятия в рамках контроля указанного вида не проводились, не проведен предусмотренный ч. 4 ст. 127 БК РФ анализ осуществления главными администраторами средств местного бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Также было установлено, что внутренний финансовый контроль был возложен на должностное лицо – председателя контрольно-счетного органа МО «Вельское», и в связи с чем, прокуратурой Вельского района в адрес главы МО «Вельское» 11 октября 2019 года было внесено представление об устранении нарушений закона в сфере бюджетного законодательства (№ 7-09-2019), с которым не согласился административный ответчик, и о чем сообщил в ответе от 14 ноября 2019 года № 3667.

Разрешая возникший спор, судом учитывается, что в силу ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправлен?????????????????>?????????????

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно п.п. 1, 2 ст. 4 Устава МО «Вельское» органы местного самоуправления Вельского городского поселения составляют: Совет депутатов Вельского городского поселения – представительный орган Вельского городского поселения; глава Вельского городского поселения – высшее должностное лицо МО «Вельское»; администрация Вельского городского поселения – исполнительно-распорядительный орган МО «Вельское».

В силу пп. 1, 2, 4 ст. 6 Устава МО «Вельское» правом издавать (принимать) муниципальные индивидуальные правовые акты, не носящие нормативного правового характера, в Вельском городском поселении наделяются: Совет депутатов Вельского городского поселения – в форме решений ненормативного характера; глава Вельского городского поселения – в форме распоряжений главы Вельского городского поселения и распоряжений администрации Вельского городского поселения; председатель Совета депутатов Вельского городского поселения – в форме постановлений и распоряжений.

Глава Вельского городского поселения в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Архангельской области, ставом Вельского городского поселения, решениями Совета депутатов Вельского городского поселения, издает распоряжения администрации Вельского городского поселения по вопросам организации работы администрации Вельского городского поселения.

Статьей 9 Устава МО Вельское» определено, что органы местного самоуправления Вельского городского поселения организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами Вельского городского поселения, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами Архангельской области.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами Вельского городского поселения либо законом Архангельской области и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами Вельского городского поселения.

Администрация является исполнительно-распорядительным органом Вельского городского поселения, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления поселения федеральными законами и законами Архангельской области (статья 36 Устава), то есть является органом, уполномоченным на осуществление муниципального контроля.

Решением двадцать второй сессии Совета депутатов МО «Вельское» № 181 от 11 ноября 2014 года утверждена структура администрации МО «Вельское», согласно Приложению в которую, входил контрольно-счетный орган.

Решением второй сессии Совета депутатов МО «Вельское» № 13 от 18 октября 2016 года внесены изменения в решение Совета депутатов МО «Вельское» от 11 ноября 2014 года № 181 «Об утверждении структуры администрации МО «Вельское», при этом, согласно Приложению к нему контрольно-счетный орган в структуре администрации МО «Вельское» не значится.

Судом установлено и это следует из материалов дела, что распоряжением главы МО «Вельское» от 01 июня 2018 года № 357-р «Об организации работы внутреннего финансового контроля в муниципальном образовании «Вельское» внутренний муниципальный финансовый контроль действительно был возложен на председателя контрольно-счетного органа Вельского городского поселения ФИО2

При этом, ФИО2 была принята на работу в администрацию МО «Вельское» на должность председателя контрольно-счетного органа с 24 февраля 2015 года распоряжением главы МО «Вельское» от 24 февраля 2015 года № 41-л. В этот же день с ФИО2 администрацией МО «Вельское» был заключен трудовой договор, как с муниципальным служащим.

Распоряжением главы МО «Вельское» от 07 июня 2019 года № 276-р в распоряжение администрации МО «Вельское» от 01 июня 2018 года № 357-р были внесены изменения, п. 1 распоряжения изложен в новой редакции: «Внутренний муниципальный финансовый контроль возложить на контрольно-счетный орган Вельского городского поселения в лице председателя ФИО2».

Распоряжением председателя КСО Вельского городского поселения ФИО2 от 09 июня 2018 года № 5 было утверждено Положение «О порядке осуществления контрольно-счетным органом Вельского городского поселения внутреннего муниципального финансового контроля».

15 ноября 2019 года председателем КСО Вельского городского поселения ФИО2 утвержден план проведения плановых проверок внутреннего финансового муниципального контроля на 2020 год.

Распоряжением председателя КСО Вельского городского поселения ФИО2 в связи с принятием Федерального закона от 26 июля 2019 года № 199-ФЗ в Положение «О порядке осуществления контрольно-счетным органом Вельского городского поселения внутреннего муниципального финансового контроля» внесены изменения.

Также судом установлено, что распоряжением главы МО «Вельское» от 31 декабря 2019 года № 692-р с 01 января 2020 года признано утратившим силу распоряжение администрации МО «Вельское» от 01 июня 2018 года № 357-р «Об организации работы органа внутреннего финансового контроля в муниципальном образовании «Вельское».

Таким образом, на момент рассмотрения спора, внутренний муниципальный финансовый контроль в МО «Вельское» контрольно-счетным органом Вельского городского поселения в лице председателя ФИО2 не осуществляется, доводы административного истца об обратном, несостоятельны, достаточных доказательств этому не имеется.

Факты того, что до 01 января 2020 года председателем контрольно-счетного органа Вельского городского поселения в лице ФИО2 в рамках возложенного ранее распоряжением внутреннего муниципального финансового контроля проводились проверки, составлялись планы проведения проверок, разрабатывались правовые акты, и иное, не свидетельствуют о наделении данного органа и должностного лица с 01 января 2020 года соответствующими полномочиями по организации и осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля.

При разрешении спора судом учитывается и то, что в целях совершенствования организации и осуществления внутреннего финансового контроля и аудита Федеральным законом от 26 июля 2019 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» в Бюджетный кодекс Российской Федерации внесены изменения.

Так, с 01 января 2020 года вступил в силу п. 5 ст. 160.2-1 БК РФ, которым определено, что внутренний финансовый аудит осуществляется в соответствии с федеральными стандартами внутреннего финансового аудита, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

Федеральные стандарты внутреннего финансового аудита должны содержать принципы, в том числе принцип функциональной независимости, задачи, основания и порядок организации, планирования и проведения внутреннего финансового аудита, реализации его результатов, права и обязанности должностных лиц (работников) при осуществлении внутреннего финансового аудита, а также определять случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита.

Главные администраторы бюджетных средств, администраторы бюджетных средств, осуществляющие внутренний финансовый аудит, издают ведомственные (внутренние) акты, обеспечивающие осуществление внутреннего финансового аудита с соблюдением федеральных стандартов внутреннего финансового аудита.

Объектами внутреннего финансового аудита являются бюджетные процедуры (операции) главного администратора (администратора) бюджетных средств, что не подразумевает проведения выездных проверок финансово-хозяйственной деятельности подведомственных этому главному администратору (администратору) бюджетных средств учреждений (администраторов бюджетных средств) в рамках осуществления внутреннего финансового аудита.

Исходя из указанных норм, бюджетное полномочие главного администратора (администратора) бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового контроля в качестве отдельного бюджетного полномочия исключено из состава бюджетных полномочий, определяемых Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, внутренний финансовый контроль, определяемый БК РФ в качестве внутреннего процесса главного администратора (администратора) бюджетных средств и осуществляемый в целях соблюдения установленных правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, требований к исполнению своих бюджетных полномочий, является составной частью каждого бюджетного полномочия главного администратора (администратора) бюджетных средств.

В части правового регулирования осуществления внутреннего финансового контроля исключается обязанность главных администраторов (администраторов) бюджетных средств издания (использования) нормативных правовых актов по внутреннему финансовому контролю.

Это означает, что главный администратор (администратор) бюджетных средств вправе самостоятельно определить порядок осуществления внутреннего финансового контроля с учетом необходимости соблюдения требований к исполнению бюджетных полномочий.

Полномочия по организации и осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля в настоящее время на контрольно-счетный орган МО «Вельское» администрацией МО «Вельское» фактически не возложены, доводы прокурора об обратном несостоятельны, административным ответчиком не признаны и опровергнуты, учитывая, что и доказательств этому не представлено прокурором в ходе рассмотрения дела.

Между тем, несмотря на то, что на момент рассмотрения спора функции внутреннего муниципального финансового контроля на какой-либо орган администрации МО «Вельское» отдельным правовым актом не возложены, однако это не означает, что внутренний муниципальный финансовый контроль административным ответчиком не осуществляется как составная часть каждого бюджетного полномочия главного администратора (администратора) бюджетных средств.

При таких обстоятельствах, законных оснований для возложения на администрацию МО «Вельское» обязанности по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля органом администрации МО «Вельское» в соответствии с требованиями, предусмотренными ч. 3 ст. 265 БК РФ и структурой администрации МО «Вельское», утвержденной решением Совкта депутатов МО «Вельское» № 13 от 18 октября 2016 года, не имеется, при том, что законодательно обязанность административного ответчика по наделению полномочиями по внутреннему финансовому контролю на какой-либо конкретный орган действующим бюджетным законодательством не предусмотрена, и то, что административный ответчик в силу внесенных изменений в действующее законодательство вправе самостоятельно определять порядок осуществления внутреннего финансового контроля с учетом необходимости соблюдения требований к исполнению бюджетных полномочий.

Все приведенные доводы административного истца в обоснование заявленных исковых требований суд считает несостоятельными, основанными на неверном толковании закона.

В соответствии с ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений, в том числе: об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, измененные требования прокурора Вельского района Архангельской области в защиту интересов МО «Вельское» к администрации МО «Вельское»удовлетворению не подлежат полностью.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 226-227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления прокурору Вельского района Архангельской области в защиту интересов муниципального образования «Вельское» к администрации муниципального образования «Вельское» о признании незаконными действий администрации муниципального образования «Вельское», выразившиеся в наделении контрольно-счетного органа муниципального образования «Вельское» полномочиями по организации и осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля в нарушение ч. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и возложении обязанности на администрацию муниципального образования «Вельское» по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля органом администрации муниципального образования «Вельское» в соответствии с требованиями, предусмотренными ч. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации и структурой администрации муниципального образования «Вельское», утвержденной решением Совета депутатов муниципального образования «Вельское» № 13 от 18 октября 2016 года, - отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в Архангельский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Вельский районный суд Архангельской области.

Председательствующий подпись Ю.А. Смоленская