Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Карельского транспортного прокурора в защиту интересов, прав, свобод неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации к администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия о признании бездействия незаконным и понуждении к совершению определенных действий,

у с т а н о в и л:

Карельский транспортный прокурор обратился в защиту интересов неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации с данным иском к администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия (далее также по тексту Администрация, административный ответчик), в обоснование требований указав, что прокуратурой проведен анализ информации в сфере безопасности полетов, в том числе изучены нормативные правовые акты, размещенные на официальной сайте администрации Прионежского муниципального района. По результатам анализа выявлено, что в нарушение п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 года, Администрацией не разработан и не принят административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами указанного муниципального образования. Карельским транспортным прокурором в адрес главы администрации Прионежского муниципального района внесено представление об устранении допущенных нарушений закона, однако представление прокурора не было удовлетворено. Бездействие Администрации по непринятию указанного административного регламента противоречит требованиям законодательства и нарушает права неопределенного круга лиц на получение муниципальной услуги в соответствии с установленным стандартом, создает предпосылки нарушения пользователем воздушного пространства законодательства, и, как следствие, угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан имуществу организаций при выполнении несогласованным с органом местного самоуправления действий, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации. Ссылаясь на указанные обстоятельства, Карельский транспортный прокурор с учетом уточненных требований в порядке положений ст. 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) просил суд признать незаконным бездействие администрации Прионежского муниципального района, выразившиеся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 года; обязать Администрацию в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по включению в реестр муниципальных услуг Прионежского муниципального района услугу по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, полетов сверхлегкой авиации, подъемов привязных аэростатов, а также посадку (взлет) на расположенных в границах Прионежского района площадках, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации и обеспечить предоставление такой услуги.

В порядке подготовки дела к судебному разбирательству определением Прионежского районного суда Республики Карелия от 09.01.2020 к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство транспорта РФ, Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация), Министерство экономического развитии и промышленности Республики Карелия.

В судебном заседании помощник Карельского транспортного прокурора Шумилова А.С. уточненные требования поддержала в полном объеме по доводам и основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель администрации Прионежского муниципального района, действующая на основании доверенности и представившая диплом о высшем юридическом образовании, возражала против удовлетворения требований, полагала, что в рассматриваемом случае уполномоченными органами местного самоуправления по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами являются администрации поселений, а не администрация муниципального района.

Представители заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, уведомлялись о слушании дела надлежащим образом.

Суд, заслушав участников процесса, исследовав письменные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, приходит к следующему.

Согласно части 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ предусмотрено, что суд принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление

В соответствии со статьи 11 Воздушного кодекса РФ использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

В силу статьи 14 Воздушного кодекса РФ организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

В соответствии со структурой и классификацией воздушного пространства федеральными правилами использования воздушного пространства устанавливается разрешительный или уведомительный порядок использования воздушного пространства. В случаях, предусмотренных подпунктами 1 - 4 пункта 2 статьи 13 настоящего Кодекса, об использовании воздушного пространства уведомляется соответствующий орган единой системы организации воздушного движения (ст. 16 Воздушного кодекса РФ).

Согласно положениям статьи 17 Воздушного кодекса РФ использование воздушного пространства или отдельных его районов может быть запрещено или ограничено в порядке, установленном Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2010 №138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (далее - Правила), которые устанавливают порядок использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства.

Пункт 49 Правил предусматривает, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с федеральными авиационными правилами «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденными приказом Минтранса России от 16 января 2012 года №6 (далее - Федеральные авиационные правила).

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над конкретным населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо получить разрешение органа местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 2 Закона 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 вышеуказанного закона муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальную услугу, по решению вопросов местного значения.

Судом установлено, что муниципальная услуга по выдаче разрешений на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, не входит в перечень муниципальных услуг, оказываемых администрацией Прионежского муниципального района, утвержденных Постановлением администрации Прионежского муниципального района от 15.08.2019 №779, соответственно, административный регламент по оказанию такой услуги административным ответчиком не разработан и не принят.

Указанное обстоятельство послужило основанием для внесения Карельским транспортным прокурором представления Главе Прионежского муниципального района об устранении нарушений федерального законодательства от 26.11.2019 №23/1-15-2019, которое было рассмотрено совещанием рабочей группы администрации Прионежского муниципального района с участием представителя карельской транспортной прокуратуры 16.12.2019, о чем был составлен протокол.

Обращаясь с настоящим административным иском, прокурор, ссылаясь на то, что Администрация не приняла конкретных мер по устранению допущенных нарушений, просил суд признать незаконным бездействие органа местного самоуправления по принятию регламента и обязать административного ответчика принять меры по включению спорной муниципальной услуги в реестр муниципальных услуг Прионежского муниципального района.

В обосновании возражений администрация Прионежского муниципального района ссылается на то, что она не является уполномоченным органом местного самоуправления по оказанию спорной муниципальной услуги, и как следствие, не уполномочена разрабатывать регламент ее оказания.

Под бездействием органа местного самоуправления следует понимать неисполнение этим органом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этого органа.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 1 статьи 7 которого установлено право органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Перечень вопросов местного значения городских, сельских поселений и муниципального района определен в статьях 14 и 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Из положений, закрепленных в статьях 14 и 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, следует, что полномочия по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами прямо не отнесены ни к вопросам местного значения муниципального района, ни к вопросам местного значения городских, сельских поселений.

При определении органа местного самоуправления, уполномоченного на выдачу разрешений в рассматриваемом случае, необходимо учитывать, что под населенным пунктом понимается населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок, поселок городского типа, село).

Применительно к вопросу о выполнении полетов над населенными пунктами такие процедуры позволяют дополнительно учитывать характеристики каждого конкретного населенного пункта.

Выдача органами местного самоуправления разрешения на полет над населенным пунктом является средством обеспечения интересов жителей такого населенного пункта. В связи с этим данное полномочие может рассматриваться в рамках решения вопросов местного значения, в том числе таких, как создание условий для организации досуга; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; содействие в развитии сельскохозяйственного производства.

Указанные вопросы местного значения в соответствии с положениями статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ отнесены к вопросам местного значения городских, сельских поселений.

В рассматриваемом случае при определении уполномоченного органа местного самоуправления на выдачу разрешений следует исходить из целей данной разрешительной деятельности, изложенных выше, на основании чего можно сделать вывод, что разрешения должны выдаваться органами местного самоуправления, наиболее приближенными к соответствующим населенным пунктам, т.е. прежде всего органами местного самоуправления городских, сельских поселений и городских округов.

Таким образом, суд приходит к выводу, что органы местного самоуправления городских, сельских поселений и городских округов являются уполномоченными органами местного самоуправления на выдачу разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что нормативными правовыми актами на администрацию Пронежского муниципального района не возлагается обязанность оказывать муниципальные услуги, связанные с выдачей спорных разрешений, и разрабатывать соответствующие регламенты, следовательно, прокурором не доказан факт бездействия административного ответчика.

Кроме того, согласно положениям статьи 2 Устава Прионежского муниципального района, принятому V сессией I созыва Совета Прионежского муниципального района от 22 декабря 2005 года, в состав Прионежского муниципального района входят Деревянкское, Ладвинское, Шуйское, Нововилговское, Деревянское, Заозерское, Мелиоративное, Ладва-Веткинское, Пайское, Гарнизонное, Шокшинское вепсское, Шелтозерское вепсское, Рыборецкое вепсское сельские поселения.

Установлено, что постановлениями Шелтозерского вепсского сельского поселения от 15.04.2019 №20, Шуйского сельского поселения от 15.10.2019 №360 утверждены административные регламенты предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов, а также посадку (взлет) на расположенных в границах Шелтозерского вепсского сельского поселения, Шуйского сельского поселения соответственно площадках, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Учитывая, что в настоящее время в двух сельских поселениях, входящих в состав Прионежского муниципального района, уже разработаны регламенты по оказанию спорной муниципальной услуги, указанные нормативными правовые акты являются действующими, то удовлетворение заявленных требований также может повлечь за собой возникновение правовой неопределенности, когда одну и ту же муниципальную услугу одновременно будут исполнять и органы местного самоуправления сельских поселений, и органы местного самоуправления муниципального района.

С учетом изложенного, суд полагает необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку совокупность установленных п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ обстоятельств, являющихся основанием для удовлетворения заявленных требований, отсутствует.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление Карельского транспортного прокурора в защиту интересов, прав, свобод неопределенного круга лиц и интересов Росийской Федерации к администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия о признании бездействия незаконным и понуждении к совершению определенных действий оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Прионежский районный суд Республики Карелия путем подачи апелляционной жалобы, принесения представления.

Судья Т.В.Баранова

Мотивированное решение составлено 14.02.2020.

...