Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в зале суда административное дело по административному исковому заявлению Миллеровского межрайонного прокурора в интересах неопределённого круга лиц к Собранию депутатов Миллеровского района о признании незаконным бездействия и обязании создать контрольно-счётный орган муниципального образования Миллеровский район,

У С Т А Н О В И Л:

В Миллеровский районный суд Ростовской области обратился административный истец Миллеровский межрайонный прокурор в интересах неопределённого круга лиц с административным иском к Собранию депутатов Миллеровского района о признании незаконным бездействия и обязании создать контрольно-счётный орган муниципального образования Миллеровский район.

Согласно административным исковым требованиям административный истец просил суд признать незаконным бездействие Собрания депутатов Миллеровского района по непринятию мер по организации внешнего муниципального контроля муниципального образования «Миллеровский район» и созданию контрольно-счетного органа муниципального образования «Миллеровский район» и обязать Собрание депутатов Миллеровского района Ростовской области в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу устранить нарушения действующего законодательства по организации внешнего муниципального контроля, а именно создать контрольно-счетный орган в муниципальном образовании «Миллеровский район».

В обоснование административного иска указано, что Миллеровской межрайонной прокуратурой в соответствии с заданием прокуратуры Ростовской области от ДД.ММ.ГГГГ№ проведена проверка исполнения законодательства о защите прав инвалидов на территории Миллеровского района, в ходе которой установлено, что в нарушение норм бюджетного законодательства и законодательства о противодействии коррупции контрольно-счетный орган Миллеровского района до настоящего времени не создан, муниципальный финансовый контроль не проводится, что увеличивает риски коррупционных проявлений.

С целью устранения перечисленных нарушений межрайонной прокуратурой ДД.ММ.ГГГГ главе Миллеровского района внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства и законодательства о противодействии коррупции.

Вместе с тем, данное представление главой Миллеровского района не удовлетворено, согласно ответу от 10.03.2017 № 83/337 создание контрольно-счетного органа Миллеровского района запланировано на 2018 год.

В связи с тем, что в настоящее время на территории Миллеровского района администрацией реализуется бюджет Миллеровского района на 2017 год и на плановый период 2018-2019 годов, проведение финансового контроля необходимо постоянно, бездействие администрации Миллеровского района является незаконным.

В соответствии со ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

В ходе рассмотрения административного иска административным истцом были изменены требования административного иска, согласно которым Миллеровский межрайонный прокурор просил суд признать незаконным бездействие Собрания депутатов Миллеровского района по непринятию мер по организации внешнего муниципального контроля муниципального образования «Миллеровский район» и созданию контрольно-счетного органа муниципального образования «Миллеровский район», и обязать Собрание депутатов Миллеровского района Ростовской области по истечении 5 месяцев после вступления решения суда в законную силу устранить нарушения действующего законодательства по организации внешнего муниципального контроля, а именно создать контрольно-счетный орган в муниципальном образовании «Миллеровский район».

В судебном заседании представитель административного истца Миллеровского межрайонного прокурора Попов И.А. поддержал требования административного иска и просил суд удовлетворить требования административного иска в уточнённой редакции. Также помощник Миллеровского межрайонного прокурора пояснил суду, что Собрание депутатов Миллеровского района как представительный орган власти местного самоуправления имеет полномочия на основании решения Собрания депутатов, по созданию контрольно-счетного органа. Контрольно-счетный орган в отличие от комиссии, созданной Собранием депутатом, является постоянно действующим органом и независимым. К Уставу были приняты поправки, но по истечении двух лет не было предпринято никаких мер для реализации ФЗ № 131 и ФЗ № 6. Бездействие, в данном случае, выражено в том, что Собранием депутатов Миллеровского района не принимаются меры по созданию Контрольно-счетного органа, который будет способствовать объективному, внешнему и независимому контролю за использованием бюджетных средств Муниципальным образованием Миллеровский район.

Представитель административного ответчика ФИО1 частично признал требования административного иска и пояснил суду, что организация местного самоуправления регулируется ФЗ № 131, в котором имеется норма, предусматривающая наличие контрольно-счетного органа, но она не является обязательной. В ФЗ «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» речь идет о внешнем контроле, и в Миллеровском районе её осуществляет комиссия по бюджету Собрания депутатов Миллеровского района, которая может выполнять функции Контрольно-счётного органа, согласно Положению о бюджетном процессе. Не во всех муниципальных образованиях создан Контрольно-счетный орган и это не противоречит законодательству. В Администрации Миллеровского района давно существует сектор по контрольно-ревизионной работе. Кроме того, по плану проверок муниципалитет проверяет Контрольно-счетная палата Ростовской области. В Уставе МО «Миллеровский район», согласно изменениям, которые произошли в 2015г., предусмотрен Контрольно-счетный орган, но, по мнению представителя административного ответчика, на данный момент создание такого органа было нецелесообразно.

Представитель административного ответчика пояснил суду, что не согласен с тем, что имеется факт бездействия Собрания депутатов Миллеровского района, вместе с тем он не отрицал, что Собрание депутатов никаких мер по организации контрольно-счетного органа не предпринимало.

Суд, выслушав доводы представителя административного истца, представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, приходит к выводу об удовлетворении требований административного иска по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1, ч. 2 ст. 157 БК РФ бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены настоящим Кодексом.

Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по: аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; экспертизе государственных (муниципальных) программ; анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; другим вопросам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Согласно ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:

контроль за исполнением местного бюджета;

экспертиза проектов местного бюджета;

внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4)организация и осуществление контроля за законностью,
результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств
местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных
источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка
предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 №. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 38 Закона N 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования, порядок организации и деятельности контрольного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), Законом N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, муниципальными нормативными актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Общие принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Создание таких органов в муниципальных образованиях в силу закона является обязательным.

Согласно ст. 3 указанного Федерального закона контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Указанные выше нормативно-правовые акты содержат взаимосвязанные отсылки и правовые нормы, которые корреспондируют и в совокупности дополняют друг друга по вопросам создания представительными органами власти муниципальных образований контрольно-счетных органов. При этом, стоит обратить внимание, что специальным законом в отношении правовой регламентации указанных вопросов является именно ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В силу ст. 24 Устава муниципального образования «Миллеровский район» органами местного самоуправления Миллеровского района являются Собрание депутатов Миллеровского района, Председатель Собрания депутатов - глава Миллеровского района, администрация Миллеровского района, Контрольно-счетная палата Миллеровского района.

В соответствии с ч. 2 ст. 264.4 БК РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным ивовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами. По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

В ходе рассмотрения административного дела судом было установлено и подтверждается материалами дела, что контрольно-счетный орган Миллеровского района до настоящего времени не создан.

Вместе с тем, согласно п.34.1 Устава муниципального образования «Миллеровский район» Контрольно-счётная палата Миллеровского района является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, входящим в структуру органов местного самоуправления и образуемым Собранием депутатов Миллеровского района. При этом Контрольно-счётная палата подотчётна Собранию депутатов Миллеровского района (п.3), обладает правам юридического лица, имеет гербовую печать, бланки со своим наименованием и с изображением герба Миллеровского района (п. 4). Срок полномочий председателя Контрольно-счётной палаты Миллеровского района составляет 5 лет (п. 8), положение о Контрольно-счётной палате Миллеровского района утверждается Собранием депутатов Миллеровского района (п. 14). (л.д.102-104).

Суд, при анализе вышеизложенного приходит к тому, что системное толкование приведенных нормативных положений в их взаимосвязи со ст. ст. 3, 5 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", обязывающими органы местного самоуправления осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий с учетом принципа приоритетного применения мер по предотвращению коррупции, позволяет признать правомерными доводы, что надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации предполагает обязательность организации внешнего муниципального контроля в каждом муниципальном образовании в формах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ.

Удовлетворяя требования прокурора, суд исходит из того, что поскольку Уставом МО «Миллеровский район» предусмотрено создание контрольного органа местного самоуправления, данный орган в соответствии с федеральным законодательством может быть создан только в виде контрольно-счетного органа. Вместе с тем, до настоящего времени со стороны административного ответчика не принято мер в части создания такого органа в соответствии с требованиями закона, что свидетельствует об его бездействии.

Довод представителя административного ответчика, что функции внешнего муниципального контроля выполняет комиссия по бюджету Собрания депутатов Миллеровского района, судом не может быть принят во внимание, так как данная комиссия не отвечает признакам контрольно-счетного органа, поскольку по смыслу ФЗ №6-ФЗ названные выше принципы выражаются в наделении контрольно-счетного органа специальным статусом органа внешнего муниципального финансового контроля, обладающего самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает исполнение таких функций какой-либо комиссией.

Учитывая изложенное выше, суд приходит к выводу, что бездействие Собрания депутатов Миллеровского района, не предпринимающих должных мер к исполнению требований законодательства по вопросу создания контрольно-счетного органа, является незаконным.

Руководствуясь ст.3, 9 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 175-180, 227 КАС РФ суд,

решил:

Признать незаконным бездействие Собрания депутатов Миллеровского района по непринятию мер по организации внешнего муниципального контроля муниципального образования «Миллеровский район» и созданию контрольно-счетного органа муниципального образования «Миллеровский район».

Обязать Собрание депутатов Миллеровского района Ростовской области по истечении 5 месяцев после вступления решения суда в законную силу устранить нарушения действующего законодательства по организации внешнего муниципального контроля, а именно создать контрольно-счетный орган в муниципальном образовании «Миллеровский район».

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Ростовский областной суд через Миллеровский районный суд в течение одного месяца со дня вынесения решения в окончательной форме.

Судья Е.А. Бугаева

решение в окончательной

форме изготовлено 14.07.2017