Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 12» к Департаменту образования Вологодской области об оспаривании акта проверки и приказа о приостановлении действия государственной аккредитации,

установил:

муниципальное образовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа № 12» (далее – МОУ «СОШ № 12») обратилось в суд с административным иском к Департаменту образования Вологодской области (далее также - Департамент), просит признать акт проверки Департаментом образования Вологодской области МОУ «СОШ № 12» от 23 сентября 2019 года № недействительным в части определения несоответствия качества подготовки обучающихся МОУ «СОШ № 12» по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам основного общего образования требованиям федеральных государственных образовательных стандартов (далее – ФГОС); признать недействующим приказ Департамента образования Вологодской области от 25 сентября 2019 года № «О приостановлении действий государственной аккредитации».

В обоснование требований указывает, что по результатам плановой выездной проверки Департаментом образования Вологодской области установлено несоответствие качества подготовки обучающихся МОУ «СОШ № 12» по имеющим государственную аккредитацию образовательных программ основного общего образования (5-9 классы) требованиям ФГОС. Однако обучение выпускников 9-х классов, зачисленных на обучение в соответствии с государственными образовательными стандартами (далее - ГОС) 01 сентября 2010 года, т.е. до вступления в силу ФГОС, осуществлялось в течение всего периода обучения в соответствии с ГОС с учетом требований статьи 17 Федерального закона от 01 декабря 2017 года № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта». Следовательно, административным ответчиком неправомерно проведена проверка качества подготовки выпускников 9-х классов требованиям ФГОС. Кроме того, Департаментом при проведении проверки не запрошена образовательная программа основного общего образования, по которой обучались выпускники 9-х классов. Критерии (параметры) оценки содержания и качества подготовки обучающихся, допустимые значения показателей, при которых качество подготовки обучающихся признается не соответствующим требованиям ФГОС, действующим законодательством не определены.

В судебном заседании представитель административного истца МОУ «СОШ № 12» на основании прав по должности директор ФИО3 и по доверенности ФИО4 административные исковые требования поддержали. Пояснили, что в 2018 году был резкий рост не сдавших экзамены выпускников 9-х классов, поскольку экзамены в том году существенно усложнились. Кроме того, они допустили к сдаче экзаменов максимальное количество учеников, чтобы те имели возможность перейти в 10-й класс, поскольку практика показывает, что на второй год многие дети не остаются, уходят на улицу, что приводит к росту преступности. Ими проводится большая работа с ребятами, находящимися на семейном обучении, однако обязать их ходить на консультации школа не вправе. По математике школа значительно улучшила свои показатели в 2019 году и имеет один из самых высоких рейтингов среди школ города.

В судебном заседании представитель административного ответчика Департамента образования Вологодской области по доверенности ФИО5 административные исковые требования не признала по основаниям, изложенным в отзыве на административный иск, согласно которому в ходе плановой выездной проверки установлено несоответствие качества подготовки обучающихся МОУ «СОШ № 12» по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам основного общего образования требованиям ФГОС - в течение 3-х лет с 2017 года по 2019 год образовательной организацией не обеспечивается качество подготовки обучающихся выпускников 9-х классов. Вследствие этого приостановлено действие государственной аккредитации МОУ «СОШ № 12» в отношении уровня образования «основное общее образование». Требования к содержанию образовательной программы, результатам ее освоения, условиям реализации, определенные в федеральном компоненте ГОС (далее - ФК ГОС), тождественны требованиям ФГОС. Специалистами Департамента образования Вологодской области, экспертами была проанализирована образовательная программа основного общего образования, по которой обучались выпускники 9-х классов, путем изучения учебных планов, рабочих программ учебных предметов, классных журналов. Действующим законодательством не предусмотрено утверждение конкретных критериев (параметров) для оценивания соответствия содержания и качества подготовки обучающихся. В судебном заседании дополнила, что они оценивают при проверке не средний балл всех учеников на экзамене, а количество не сдавших учеников. Каждый ученик должен освоить программу, поэтому наличие даже одного не сдавшего экзамен ученика является основанием для приостановления школе государственной аккредитации. Если бы школа не допустила учеников к сдаче экзаменов, Департамент не имел бы к ней претензий, так как это свидетельствовало бы о проделанной работе. В экспертном заключении ошибочно не указано, что проверка качества подготовки обучающихся МОУ «СОШ № 12» по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам основного общего образования проверялась на соответствие требованиям ФК ГОС, а не ФГОС. Действительно, в 2018 году по всему городу было резкое увеличение количества не сдавших экзамены выпускников 9-х классов, что объясняется повышением сложности тестов.

В судебном заседании свидетель ФИО1 пояснила, что она была в числе проверяющих при проведении плановой выездной проверки в отношении МОУ «СОШ № 12». Проверкой содержания и качества основного общего образования занималась ФИО2 В ее заключении ошибочно указано, что проверка осуществлялась на соответствие требованиям ФГОС. В ходе проверки установлено, что содержание подготовки обучающихся 9-х классов соответствует требованиям закона, а качество подготовки – не соответствует. Должно быть полное успешное освоение всеми учениками предметов. Однако в МОУ «СОШ № 12» в течение 2017-2019 годов много выпускников было допущено, но не сдало экзамены. То обстоятельство, что в 2018 – 2019 годах был резкий рост не сдавших экзамены выпускников во всех школах города, она не учитывала и его причину назвать не может.

Ранее, в судебном заседании, состоявшемся 09 января 2020 года, свидетель ФИО2 пояснила, что она была в числе проверяющих при проведении плановой выездной проверки в отношении МОУ «СОШ № 12», проверяла содержание и качество основного общего образования. Нарушения выявлены только по качеству образования. В 2017 - 2019 годах больше количество учеников не сдали экзамены. Не успевающие не взяты на должный контроль. Проверку осуществляла на соответствие требованиям ФК ГОС, однако не отразила это в экспертном заключении.

Определением Вологодского городского суда Вологодской области от 23 января 2020 года производство по административному делу по административному исковому заявлению МОУ «СОШ № 12» к Департаменту образования Вологодской области в части требований об оспаривании в части акта проверки Департаментом образования Вологодской области МОУ «СОШ № 12» от 23 сентября 2019 года № прекращено.

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, оценив показания свидетелей, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

По смыслу части 1 статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) обязательным условием для удовлетворения судом требований об оспаривании решений и действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего является установление незаконности этих решений и действий (бездействия) и нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

Совокупность таких обстоятельств по делу установлена.

Как следует из материалов дела, МОУ «СОШ № 12» имеет свидетельство о государственной аккредитации, выданное Департаментом образования Вологодской области, от 18 декабря 2015 года №, со сроком действия до 29 декабря 2024 года, в частности аккредитовано основное общее образование.

На основании приказа Департамента образования Вологодской области от 13 августа 2019 года № в период с 01 по 23 сентября 2019 года проведена плановая выездная проверка МОУ «СОШ № 12», предметом которой являлись соблюдение школой лицензионных требований, федеральный государственный надзор в сфере образования, федеральный государственный контроль качества образования.

По результатам проверки составлен акт проверки от 23 сентября 2019 года №, в котором указано, что установлено несоответствие качества подготовки обучающихся МОУ «СОШ № 12» по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам основного общего образования требованиям ФГОС. В течение 3-х лет образовательной организацией не обеспечивается качество подготовки обучающихся выпускников 9-х классов. Доля обучающихся, допущенных к государственной итоговой аттестации (далее - ГИА): в 2017 году - 110 из 114 (96,5%), в 2018 году - 111 из 118 (94 %), в 2019 году - 133 из 141 (94 %). Число обучающихся, не освоивших образовательные программы за уровень основного общего образования и не допущенных к итоговой государственной аттестации, составило 19 обучающихся. При осуществлении допуска выпускников к итоговой государственной аттестации образовательной организацией не учитывался низкий уровень знаний отдельных обучающихся по учебным предметам, а также наличие у учащихся неудовлетворительных отметок по нескольким предметам за две четверти учебного года. Количество обучающихся, получивших на государственной итоговой аттестации неудовлетворительные результаты в 2017 году - 2 обучающихся, в 2018 - 18 обучающихся, в 2019 году - 24 обучающихся (13 обучающихся 2019 года, 11 выпускников 2018 года). МОУ «СОШ № 12» не приняты исчерпывающие меры для обеспечения качественной подготовки выпускников к государственной итоговой аттестации. Вследствие этого 18 обучающихся получили неудовлетворительные результаты при прохождении ГИА в дополнительный период в сентябре 2019 года: по математике - 16 обучающихся, по географии - 5 обучающихся, по обществознанию - 2 обучающихся, по информатике и ИКТ - 1 обучающийся.

Ввиду установленного несоответствия качества подготовки обучающихся приказом Департамента образования Вологодской области от 25 сентября 2019 года № МОУ «СОШ № 12» приостановлено действие государственной аккредитации в отношении уровня общего образования «основное общее образование», установлен срок на устранение несоответствий, указанных в акте проверки в части качества подготовки обучающихся, до 23 марта 2020 года.

Суд полагает приостановление действия государственной аккредитации незаконным исходя из следующего.

Согласно частям 1 - 3 статьи 92 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании) государственная аккредитация образовательной деятельности проводится по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, за исключением образовательных программ дошкольного образования, а также по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с образовательными стандартами (часть 1).

Целью государственной аккредитации образовательной деятельности является подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам и подготовки обучающихся в образовательных организациях, организациях, осуществляющих обучение, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно (часть 2).

Государственная аккредитация образовательной деятельности проводится аккредитационным органом - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия в сфере образования, в соответствии с полномочиями, установленными статьями 6 и 7 настоящего Федерального закона, по заявлениям организаций, осуществляющих образовательную деятельность (часть 3).

В силу частей 1, 2, 9 статьи 93 Закона об образовании государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования (далее - органы по контролю и надзору в сфере образования) (часть 1).

Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам предусмотренных частью 9 настоящей статьи мер (часть 2).

В случае выявления несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки и устанавливает срок устранения выявленного несоответствия. Указанный срок не может превышать шесть месяцев. До истечения срока устранения выявленного несоответствия орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен организацией, осуществляющей образовательную деятельность, об устранении выявленного несоответствия с приложением подтверждающих документов. В течение тридцати дней после получения уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в уведомлении информации об устранении организацией, осуществляющей образовательную деятельность, выявленного несоответствия. Действие государственной аккредитации возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта, устанавливающего факт устранения выявленного несоответствия. В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила выявленное несоответствие, орган по контролю и надзору в сфере образования лишает организацию, осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки (часть 9).

В силу пункта 3 части 24 статьи 92 Закона об образовании аккредитационный орган лишает организацию, осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации образовательной деятельности по образовательным программам, относящимся к соответствующим уровням образования или к укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки, по истечение срока приостановления действия государственной аккредитации (при отсутствии оснований для возобновления действия государственной аккредитации).

Согласно части 26 данной статьи организация, осуществляющая образовательную деятельность, вправе подать заявление о проведении государственной аккредитации не ранее чем через один год после отказа в государственной аккредитации или лишения ее государственной аккредитации.

Таким образом, приостановление действия государственной аккредитации влечет для образовательного учреждения, для обучающихся в нем детей серьезнейшие последствия, поскольку неустранение выявленных нарушений в установленный срок влечет в безусловном порядке лишение государственной аккредитации образовательного учреждения. В связи с этим при принятии решения о приостановлении действия государственной аккредитации должны учитываться разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлениях от 12 мая 1998 года №, от 30 июля 2001 года №, от 21 ноября 2002 года №, согласно которым меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.

Согласно части 3 статьи 17 Федерального закона от 01 декабря 2007 года N 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта» обучение лиц, зачисленных до 31 декабря 2010 года в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения для обучения по основным образовательным программам в соответствии с государственными образовательными стандартами, осуществляется в соответствии с указанными стандартами до завершения обучения.

Выпускники 9-х классов МОУ «СОШ № 12» 2017 – 2019 годов были зачислены на обучение до 31 декабря 2010 года для обучения по основным образовательным программам в соответствии с государственными образовательными стандартами, их обучение осуществлялось с указанными стандартами весь период обучения.

Как следует из примечания к пункту 5.3 Методических рекомендаций по организации и проведению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия российской федерации в области образования, федерального государственного контроля качества образования в образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, являющихся приложением к письму Рособрнадзора от 16 июля 2012 года N 05-2680 (далее – Методические рекомендации), до завершения обучения лиц, зачисленных в образовательные учреждения до введения в действие федеральных государственных образовательных стандартов, контроль качества образования осуществляется в соответствии с государственным образовательным стандартом и федеральным государственным образовательным стандартом.

Однако данное требование Департаментом образования Вологодской области было нарушено.

Согласно экспертному заключению о соответствии содержания и качества подготовки учащихся по общеобразовательной программе основного общего образования федеральному государственному образовательному стандарту основного общего образования МОУ «СОШ № 12», составленному в ходе проверки экспертом ФИО2 (аттестована в качестве эксперта на основании приказа Департамента образования Вологодской области от 30 декабря 2015 года № «Об аттестации заявителей в качестве экспертов к проведению мероприятий по контролю»), контроль качества образования был проведен в отношении 9-классов, обучавшихся по государственным образовательным стандартам, не на соответствие данным стандартам, а на соответствие федеральным государственным образовательным стандартам, по которым указанные классы не обучались, что является грубым нарушением. Как пояснила в судебном заседании эксперт ФИО1, в данной части в экспертном заключении допущен ошибка.

При этом по смыслу абзаца четвертого пункта 3.2 Методических рекомендаций нарушения при составлении экспертного заключения, влекущие его недопустимость в качестве доказательства, являются основанием для отмены результатов проверки.

Кроме того, из представленных статистических данных в отношении основного государственного экзамена в Вологодской области в 2017, 2018 и 2019 годах следует, что по предметам математика, география и обществознание, по которым в МОУ «СОШ № 12» в 2018 и 2019 годах было наибольшее количество не сдавших экзамен выпускников 9-классов (в разрезе школы), в 2018 году во всех школах города было резкое увеличение количества не сдавших экзамен учеников: так, если в 2017 году по математике во всех школах города не сдали экзамен 9 ребят, то в 2018 году – 175 выпускников, в 2019 году – 77; по географии – при количестве не сдавших по городу в 2017 году 7-и выпускниках в 2018 году экзамен уже не сдал 31 ученик, в 2019 году 14 учеников; по обществознанию в 2017 году в г. Вологде не сдал экзамен только один ученик, в 2018 году было уже 28 не сдавших экзамен, в 2019 году – 12. Данные показатели однозначно свидетельствуют не о проблеме в отдельно взятой МОУ «СОШ № 12», а о некой системной проблеме в образовании города, за которую должна нести ответственность не МОУ «СОШ № 12».

При этом из тех же статистических данных следует, что средние показатели МОУ «СОШ № 12» по всем предметам, по которым отдельные ученики не сдали экзамены, были не самыми низкими по городу. Напротив, к примеру, по математике в 2019 году качество сдачи экзамена в МОУ «СОШ № 12» было одно из самых высоких среди школ города: 63,6 % при среднем по г. Вологде 61 %.

При этом Департаментом не учтено при проведении проверки, что исходя из пунктов 5.9 – 5.13 Методических рекомендаций оценивать качество подготовки выпускников 9-х классов рекомендовано именно по среднему баллу по учебному предмету всех обучающихся параллели классов. В данном же случае этот показатель вообще не учитывался, однако он свидетельствует о достойном уровне подготовки выпускников 9-х классов в МОУ «СОШ № 12».

При этом суд соглашается с позицией МОУ «СОШ № 12», предоставляющей выпускникам 9-х классов возможность пройти государственную итоговую аттестацию, поскольку недопущение их к экзаменам, действительно, чревато оставлением детьми учебных заведений без завершения основного общего образования, что, несомненно, влечет рост социальной напряженности в городе. При этом с позицией Департамента, представитель которого пояснила, что если бы школа не допустила учеников к сдаче экзаменов, Департамент не имел бы к ней претензий, суд согласиться не может.

При указанных обстоятельствах вывод Департамента образования Вологодской области о необходимости приостановления МОУ «СОШ № 12» государственной аккредитации суд не может признать правомерным, он сделан без учета вышеуказанных требований законодательства и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, примененная мера государственного принуждения в данном случае не может быть признана соразмерной. При этом с учетом установленного срока приостановления государственной аккредитации 6 месяцев, в течение которого законом не предусмотрено прохождение ГИА выпускниками 9-х классов, не понятно, каким образом МОУ «СОШ № 12» может подтвердить факт устранения выявленного несоответствия, в то время как в соответствии с вышеуказанными положениями части 9 статьи 93 и пункта 3 части 24 статьи 92 Закона об образовании истечение срока приостановления действия государственной аккредитации при отсутствии оснований для возобновления действия государственной аккредитации является безусловным основанием для лишения образовательного учреждения государственной аккредитации, что повлечет негативнейшие последствия для учеников школы.

На основании изложенного административные исковые требования МОУ «СОШ № 12» о признании незаконным приказа Департамента образования Вологодской области от 25 сентября 2019 года № «О приостановлении действий государственной аккредитации» подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 227-228, 295-298 КАС РФ, суд

решил:

административные исковые требования Муниципального образовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 12» к Департаменту образования Вологодской области об оспаривании приказа о приостановлении действия государственной аккредитации удовлетворить.

Признать незаконным приказ Департамента образования Вологодской области от 25 сентября 2019 года № «О приостановлении действий государственной аккредитации».

Решение может быть обжаловано в Вологодский областной суд через Вологодский городской суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Е.В. Бондаренко