Гражданский кодекс часть 1

С участием представителя административного истца Департамента строительства Брянской области по доверенности ФИО1, представителя административного ответчика Прокуратуры Брянской области по доверенности ФИО2

Рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Департамента строительства Брянской области к Прокуратуре Брянской области об оспаривании действий и решения по проведению проверки от 19 января 2018 года № 8,

УСТАНОВИЛ:

Департамент строительства Брянской области обратился в суд с указанным административным иском, в котором просит признать незаконным решение, действия Прокуратуры Брянской области, совершенные в отношении административного истца, выразившиеся в вынесении решения от 19 января 2018 года № 8 «О проведении проверки».

В обоснование требований указано, что прокуратурой Брянской области 19 января 2018 года принято решение № 8 о проведении в Департаменте строительства Брянской области проверки соблюдения законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС, при предоставлении в 2017 году единовременной денежной компенсации материального ущерба за имущество, утраченное вследствие катастрофы на ЧАЭС в период с 23 января 2018 года по 21 февраля 2018 года. Основанием проверки являются сведения о фактах нарушения закона, допущенных Департаментом при осуществлении выплат в 2015 – 2016 годах, полученных в ходе изучения ситуации, сложившейся с предоставлением указанных выплат.

С данным решением административный истец не согласен, считает его не соответствующим требованиям ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку прокурорские проверки в организации должны проводиться только в случае получения информации о нарушении закона организацией. В обжалуемом решении цель, основания и предмет проверки противоречат друг другу, взаимоисключая период совершения нарушения (2015-2016 годы) и проверяемый период (2017 год). Оспариваемое действие, выраженное в уведомлении прокуратуры о принятом решении, не содержит ссылки на действующее законодательство об основаниях проверки. В связи с чем, по мнению административного истца, нарушены права и законные интересы Департамента строительства Брянской области, которые подлежат восстановлению в судебном порядке.

Определением суда от 05.02.2018 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен первый заместитель прокурора Брянской области Таратонов И.В.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 поддержал заявленные требования, просил суд их удовлетворить. В дополнение к основаниям иска пояснил, что сведения о нарушениях условий предоставления компенсаций за утраченное имущество, предусмотренных законом, поступили по результатам проверки за период 2015 – 2016 годов, по данному периоду имеется акт проверки, который к 2017 году отношения не имеет. В связи с чем, по мнению истца, проведение проверок по основаниям, не предусмотренным законом о прокуратуре, относится к компетенции контролирующих органов государственной власти, а не органов прокуратуры. Приняв оспариваемое решение, административный ответчик подменил органы Федерального казначейства, что противоречит требованиям п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. Оспариваемое решение нарушает презумпцию добросовестности административного истца, нарушает принцип проведения проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора).

Представитель административного ответчика ФИО2 в судебном заседании административный иск не признала. Суду пояснила, что в рамках исполнения поручения Генеральной прокуратуры РФ от 20.10.2017 года №... дсп установлено, что органом финансового контроля УФК по г. Москве выявлены нарушения законодательства, допущенные Департаментом строительства Брянской области при расходовании бюджетных средств на выплату компенсаций за утраченное имущество в результате катастрофы на ЧАЭС гражданам в 2015 – 2016 годах, а также то, что предоставление указанных выплат с нарушениями продолжалось и в 2017 году. 19.01.2018 года прокуратурой было вынесено решение № 8 о проведении в Департаменте строительства Брянской области проверки соблюдения законодательства при предоставлении в 2017 году гражданам указанной компенсации, срок проверки с 23.01.2018 года по 21.02.2018 года. Проверка приостанавливалась по решению прокуратуры от 23.01.2018 года, и возобновлена по решению от 26.01.2018 года. Срок проверки продлен до 25.01.2018 года. Таким образом, основанием для проведения указанной проверки явились поступившие в прокуратуру области сведения о нарушениях условий предоставления компенсаций за утраченное имущество, предусмотренных законом. Предмет проверки – изучение вопросов соблюдения Департаментом законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС при предоставлении в 2017 году единовременной денежной компенсации материального ущерба за утраченное имущество, в соответствии с базовым законом. В связи с чем, основания и предмет проверки не противоречат ст. 21 Закона о прокуратуре, п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195. Доказательства, подтверждающие нарушение прав и интересов Департамента в результате принятия оспариваемого решения, административным истцом не представлены. 09.02.2018 года по результатам проверки прокурором внесено представление Губернатору Брянской области об устранении нарушений требований законодательства. Просила отказать в удовлетворении требований.

Заинтересованное лицо Таратонов И.В. в судебное заседание не явился. Уведомлен надлежащим образом.

В соответствии с п. 6 ст. 226 КАС РФ дело рассмотрено в отсутствие заинтересованного лица.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с п. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу п. 1 ст. 219 КАС РФ, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Согласно ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п.п. 1 и 2 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в п.п. 3, 4 ч. 9, 10 ст. 226 КАС РФ - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

Таким образом, основанием для признания решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является одновременное наличие двух условий: его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующими требованиями.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее – Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации этих полномочий прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (ст. 22).

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре предметом надзора являются помимо прочих, соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами (п.1). При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (п. 2). Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (п. 3). Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки (п. 4). Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено (п. 6). Проведение проверки возобновляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, установленных пунктом 6 настоящей статьи (п. 8). В срок проведения проверки не включается срок, в том числе, на который указанная проверка была приостановлена (п. 9).

Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке (п. 15).

Типовые формы решений о проведении проверки утверждены приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.03.2017 г. № 172.

Полномочия должностного лица – первого заместителя прокурора Брянской области Таратонова И.В., при принятии оспариваемого решения подтверждены приказом и.о. Генерального прокурора Российской Федерации Б. от <дата>№...-к о назначении на должность, приказом прокурора Брянской области В. от 12.12.2017 № 191 «О распределении обязанностей между руководителями прокуратуры Брянской области», в соответствии с которым к обязанностям первого заместителя прокурора области отнесены, в том числе, вопросы отделов по надзору за исполнением федерального законодательства.

Полномочия Департамента строительства Брянской области по организации в пределах своей компетенции социальной защиты населения, пострадавшего вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и законодательства Брянской области в сфере социальной защиты населения, пострадавшего вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, участию в организации совместного с департаментом финансов Брянской области, управлением Федерального казначейства по Брянской области контроля за целевым использованием бюджетных средств, направляемых на преодоление последствий аварии на Чернобыльской АЭС, по рассмотрению заявлений и документов граждан на получение компенсации материального ущерба за утраченное имущество вследствие катастрофы на ЧАЭС, предусмотрены пунктами 2.9, 2.10, 2.12, 3.30 Положения о Департаменте строительства Брянской области, утвержденного Указом Губернатора Брянской области от 17.08.2017 № 139 (ред. от 04.09.2017).

Судом установлено, что 19 января 2018 года первым заместителем прокурора Брянской области Таратоновым И.В. принято решение № 8 о проведении проверки в департаменте строительства Брянской области. Проверка является внеплановой, что административным ответчиком не оспаривается. Как следует из решения, цель проверки – выяснить вопросы соблюдения законодательства при осуществлении в 2017 году выплат гражданам единовременной денежной компенсации материального ущерба за имущество, утраченное вследствие катастрофы на ЧАЭС, предусмотренной Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Основание проверки – сведения о фактах нарушений закона, допущенных департаментом при осуществлении выплаты компенсации материального ущерба за имущество, утраченное вследствие катастрофы на ЧАЭС в 2015 – 2016 г.г., полученных в ходе изучения ситуации, сложившейся с предоставлением указанных выплат. Предмет проверки – соблюдение департаментом законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС при предоставлении в 2017 году единовременной денежной компенсации материального ущерба за имущество, утраченное вследствие катастрофы на ЧАЭС, предусмотренной Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Срок проведения проверки с 23.01.2018 по 21.02.2018. 19.01.2018 года директору Департамента строительства Брянской области было направлено уведомление № 07-17-2018 о проведении проверки, содержащее требование о подготовке копий указанных документов, касающихся предмета проверки.

Приказом первого заместителя прокурора Брянской области от 23.01.2018 года № 10 проведение проверки было приостановлено на основании п.6 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с действиями проверяемого органа, препятствующими проведению указанной проверки. Решением того же должностного лица от 26.01.2018 года № 11 проведение проверки было возобновлено. На момент рассмотрения административного дела проверка не завершена.

Срок обращения в суд с административным иском административным истцом не пропущен.

Как установлено судом в ходе судебного разбирательства, основанием для проведения проверки послужило поручение Генеральной прокуратуры РФ от 20.10.2017 года №... дсп о проведении проверки законности расходования департаментом строительства Брянской области денежных средств федерального бюджета, предоставленных Брянской области для осуществления выплат единовременной денежной компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества вследствие катастрофы на ЧАЭС. Указанный документ имеет гриф дсп, в связи с чем, в силу п. 3.1 Положения, утв. приказом Генерального прокурора РФ от 27.04.2011 № 111 не подлежит разглашению (распространению), а также передаче другим органам и организациям, в связи с чем, суду не предоставлен.

Как следует из письменных доказательств, представленных административным ответчиком в обоснование законности оспариваемого решения, по поручению Федерального казначейства Управлением федерального казначейства по г. Москве в 2017 году проведена проверка Департамента строительства Брянской области по использованию средств федерального бюджета, предоставленных субъекту для осуществления единовременной выплаты компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества вследствие катастрофы на ЧАЭС в соответствии с Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в рамках подпрограммы «Обеспечение мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» за период 2015 – 2016 г.г. По результатам проверки Департаменту внесено представление от 08.09.2017 года, содержащее вывод о неправомерном расходовании денежных средств федерального бюджета в сумме 1501488,76 тыс. рублей. Приказом Федерального казначейства № 310 от 13.11.2017 года пункт 2 представления был изменен в части суммы нарушения с 1501488, 76 тыс. рублей на 42710520 рублей. Указанные денежные средства в сумме 42710520 рублей взысканы из бюджета Брянской области, что подтверждается представлением УФК по г. Москве, Уведомлением Федерального казначейства от 10.10.2017 года № 07-04-04/09-1872 о применении бюджетных мер принуждения, приказом Минфина РФ от 18.10.2017 № 942 о бесспорном взыскании сумм средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, платежным поручением от 24.10.2017 № 251872.

Согласно п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и так далее), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. К поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой организации, в момент начала проверки.

Как установлено судом, в оспариваемом решении о проведении проверки от 19.01.2018 года № 8 в соответствии с вышеприведенными требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указаны цель, основания, предмет проверки, решение подписано первым заместителем прокурора области и доведено до сведения руководителя Департамента по строительству Брянской области в установленный законом срок. Указанные основания и предмет проверки, по мнению суда, соответствуют приведенным положениям ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

На основании изложенного, суд полагает, что у административного ответчика имелись законные основания для проведения проверки соблюдения департаментом законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС при предоставлении в 2017 году единовременной денежной компенсации материального ущерба за имущество, утраченное вследствие катастрофы на ЧАЭС, предусмотренной Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», на основании сведений о фактах нарушений закона, допущенных департаментом при осуществлении выплаты компенсации материального ущерба за имущество, утраченное вследствие катастрофы на ЧАЭС в 2015 – 2016 г.г., полученных в ходе исполнения поручения Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ и изучения ситуации, сложившейся с предоставлением указанных выплат в 2015 – 2016 годах и установленной надзорными органами Федерального казначейства. Проведение прокурорских проверок допускается не только на основании жалоб и обращений граждан, организаций, но и по другим основаниям, требующим мер прокурорского реагирования, исходя из чего суд считает, что поручение Генеральной прокуратуры, представление УФК по г. Москве, приказ Министерства финансов РФ от 18.10.2017 № 942 о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, составленные по результатам проведенной проверки состояния законности в сфере соблюдения Бюджетного кодекса РФ, Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС», являются достаточным основанием для проведения оспариваемой административным истцом прокурорской проверки.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременной защиты общезначимых или государственных интересов, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации.

Кроме того, суд полагает, что не указание в уведомлении от 19.01.2018 года о проведении проверки сведений об информации, явившейся поводом для проведения проверки, не может являться основанием для признания действий прокуратуры области при издании приказа о проведении проверки незаконными.

При оценке указанного довода административного истца судом принимается во внимание, что положениями Федерального закона "О прокуратуре в Российской Федерации" не предусмотрено обязательное указание данных сведений в уведомлении.

При таких обстоятельствах, суд не находит оснований для признания незаконными действий и приказа прокуратуры Брянской области о проведении проверки, поскольку данное право прокуратуры, по мнению суда, прямо предусмотрено ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Вынося оспариваемое решение, первый заместитель прокурора Брянской области действовал в рамках своей компетенции в соответствии с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Определении от 24 февраля 2005 г. № 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 № 14-П контрольная функция, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 1 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» жестко не связывает прокурора какой-либо конкретной формой реализации доступа к документам и материалам (в виде ознакомления с оригиналами, получения копий и т.п.) при проведении проверок соблюдения законодательства, что само по себе не предполагает возможность осуществления прокурором этого полномочия произвольно, по субъективному усмотрению, что подтверждается и пунктом 15 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195, ограничивающим органы прокуратуры при проведении проверок запретом истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место, и запретом возложения на проверяемые организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не требуемых законодательством статистических данных (Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 17.02.2015 г. N 2-П).

Постановлением Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 г. № 2-П, разъяснено, что Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", связывая цели деятельности органов прокуратуры с защитой прав и свобод человека и гражданина (пункт 2 статьи 1), исходит из того, что превышение органами прокуратуры своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с вытекающими из принципов правового государства условиями допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина (статья 1, часть 1; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Оценивая доводы административного истца о том, что административный ответчик оспариваемой проверкой фактически подменяет органы Федерального казначейства, суд находит их необоснованными, противоречащими фактическим обстоятельствам, подтверждающим цели и предмет проверки, не связанной с соблюдением департаментом положений Бюджетного кодекса РФ. Доказательства обратного административным ответчиком суду не представлены.

Доводы административного истца о нарушении прокуратурой области презумпции добросовестности Департамента по строительству Брянской области при рассмотрении документов граждан о выплате компенсаций за утраченное имущество в результате катастрофы на ЧАЭС, при изложенных обстоятельствах не может оцениваться судом как нарушение прав и законных интересов органа исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении им своих полномочий.

Иные доводы административного истца со ссылкой на письма прокуратуры области от 30.10.2017 года № 07-17-2017, от 26.12.2017 года № 07-17-2017, о том, что поручение Генеральной прокуратуры РФ не содержит указаний о проведении проверки Департамента строительства РФ по соблюдению требований базового закона о социальной защите указанной категории граждан, пострадавших от аварии на ЧАЭС в 2017 году, основание и цель проверки в оспариваемом решении не связаны между собой, по мнению суда, являются несостоятельными и не свидетельствуют о незаконности оспариваемого решения.

При таких обстоятельствах, суд находит административный иск необоснованным и не подлежащим удовлетворению в полном объеме.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административный иск Департамента строительства Брянской области к Прокуратуре Брянской области об оспаривании действий и решения по проведению проверки от 19 января 2018 года № 8 оставить без удовлетворения в полном объеме.

Решение может быть обжаловано в Брянский областной суд через Советский районный суд города Брянска в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий Л.В. Сухорукова

Решение суда в окончательной форме изготовлено 25 февраля 2018 года.

Судья Л.В. Сухорукова