Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шишанова Александра Валерьевича к администрации г. Коврова, Совету народных депутатов г. Коврова о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по обеспечению сохранности и восстановлению утраченной градостроительной документации, не предоставлении денежных средств для восстановления утраченного технического проекта застройки центральной части города Коврова,

установил:

Шишанов Александр Валерьевич обратился в суд с административным исковым заявлением, с учётом представленных уточнений, к администрации г. Коврова, Совету народных депутатов г. Коврова о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по обеспечению сохранности и восстановлению утраченной градостроительной документации, не предоставлении денежных средств для восстановления утраченного технического проекта застройки центральной части города Коврова.

В обоснование заявленных требований указал, что согласно официальному письму администрации г. Коврова от 12.10.2021 за исх. № 01-300-16/1385 имеется действующий технический проект застройки центра города (микрорайон «Центральный»), утверждённый решением исполнительного комитета Ковровского городского Совета депутатов трудящихся Владимирской области от 16.11.1978 № 918/25. По сведениям административного истца, администрация г. Коврова принимала градостроительные решения, в том числе по вопросам возможности формирования и предоставления земельных участков, со ссылкой на данный документ. Постановлением администрации г. Коврова от 25.10.2021 № 2187 утверждён проект планировки и проект межевания территории, ограниченной улицами Грибоедова, Лермонтова, Индустриальная, Озёрная, который, по мнению административного истца, противоречит указанному выше проекту застройки, в связи с чем постановление от 25.10.2021 обжаловано в Ковровский городской суд Владимирской области (дело № 2а-407/2022). Кроме того, административный истец указывает, что администрация г. Коврова в иных официальных письмах подтверждала действующий статус технического проекта 1978 года, ссылалась на его наличие при принятии градостроительных решений. В ходе рассмотрения административного дела № 2а-407/2022 представителем администрации г. Коврова в судебном заседании было сообщено, что спорный проект застройки 1978 года в органах местного самоуправления отсутствует. Администрация г. Коврова предпринимала попытки запросить проект у его разработчика ГУП «Владимиргражданпроект», на что последовал ответ о возможности предоставления проекта на платной основе. Между тем, органы местного самоуправления г. Коврова сослались на отсутствие денежных средств в бюджете муниципального образования на указанные цели. При таких обстоятельствах административный истец полагает незаконным действия и бездействие администрации г. Коврова, Совета народных депутатов муниципального образования город Ковров, выразившееся в не обеспечении сохранности технического проекта, непринятии мер, направленных на его восстановление, а также на выделение денежных средств для достижения указанных целей.

В судебном заседании административный истец Шишанов А.В. заявленные требования поддержал в полном объёме с учётом представленных уточнений. Пояснил суду, что органы местного самоуправления г. Коврова длительное время не предпринимали действий, направленных на обеспечение сохранности технического проекта, его восстановление, с обеспечением соответствующего финансирования, однако, неоднократно ссылались на данный технический проект, как на действующий, фактически не имея его в распоряжении. Полагает, что таким образом нарушаются его права и законные интересы, в том числе в сфере земельных, градостроительных правоотношений.

Представитель административного ответчика администрации г. Коврова Борисова А.А. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований. Пояснила, что в архивном отделе администрации г. Коврова имеется лишь решение исполнительного комитета Ковровского городского Совета депутатов трудящихся Владимирской области от 16.11.1978 № 918/25. В данном решении не поименованы какие-либо приложения. Из содержания соответствующих актов следует, что в архивный отдел передавалась лишь указанное решение, сведения о передаче каких-либо приложений к нему отсутствуют. Полагает, что органами местного самоуправления г. Коврова бездействия допущено не было, кроме того, в настоящее время действует утверждённый в установленном законом порядке генеральный план муниципального образования г. Ковров Владимирской области. Указала, что административным истцом Шишановым А.В. пропущен трёхмесячный срок для обращения в суд с административным исковым заявлением, поскольку о спорном техническом проекте ему было известно до рассмотрения административного дела № 2а-407/2022.

Представитель административного истца Петрунин Д.В., административный ответчик Совет народных депутатов г. Коврова, заинтересованное лицо ГУП «Владимиргражданпроект» в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетелей, допрошенных в ходе рассмотрения дела, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с подп. 22, 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся формирование и содержание муниципального архива, утверждение генеральных планов муниципального, городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального, городского округа документации по планировке территории, выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах городского округа, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального, городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципального, городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального, городского округа.

Согласно ст. 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются, в том числе на документы территориального планирования муниципального образования (п. 3 ч. 2 ст. 9 Грк РФ).

Подготовка документов территориального планирования муниципальных образований осуществляется с учетом положений стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, решений органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения, а также сведений, содержащихся в информационной системе территориального планирования (ч. 5.2 ст. 9 Грк РФ).

Отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства урегулированы Федеральным законом от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 125-ФЗ).

В силу п. 11 ст. 3 Федерального закона № 125-ФЗ муниципальный архив - структурное подразделение органа местного самоуправления или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным образованием, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов.

Как следует из ч. 3 ст. 4 Федерального закона № 125-ФЗ, к полномочиям муниципального образования в сфере архивного дела относятся хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов:

- органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек;

- муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений (далее - муниципальные организации);

решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иных муниципальных образований.

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и внутригородских районов осуществляют деятельность в сфере архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ.

Частями 2, 3 статьи 23 Федерального закона № 125-ФЗ определено, что государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации обеспечивают в соответствии с правилами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства, отбор, подготовку и передачу в упорядоченном состоянии документов Архивного фонда Российской Федерации на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы. Все работы, связанные с отбором, подготовкой и передачей архивных документов на постоянное хранение, в том числе с их упорядочением и транспортировкой, выполняются за счет средств органов и организаций, передающих документы.

Негосударственные организации обеспечивают отбор и передачу в упорядоченном состоянии в государственные и муниципальные архивы находящихся в их владении архивных документов, отнесенных к федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности, с правом возмещения произведенных на эти цели расходов за счет средств соответственно федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации в порядке, установленном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, и бюджета муниципального образования в порядке, установленном органом местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что решением исполнительного комитета Ковровского городского Совета депутатов трудящихся Владимирской области от 16.11.1978 № 918/25 утверждён технический проект застройки центра города (микрорайон «Центральный»).

Данное решение исполнительного комитета передано по акту № 2 от 14.07.1981 в Ковровский городской государственный архив, фонд № 36, опись № 1, дело № 739, лист 42, дело фонда № 36, лист 6; при этом наличие приложений в указанном решении не оговаривается (т. 1, л.д. 110-112, т. 2, л.д. 21-38).

Передача архивной документации от Ковровского городского государственного архива в архивный отдел администрации г. Коврова оформлена актом от 10.03.1993, утверждённым главой администрации г. Коврова 11.03.1993; архивный отдел в структуре администрации г. Коврова образован на основании распоряжения главы администрации г. Коврова от 01.02.1993 № 37-р (т. 2, л.д. 31-32).

В ходе рассмотрения дела в судебное заседание для обозрения были предоставлены подлинники дел архивного фонда, подлинник названного решения исполнительного комитета; содержание подлинников документов соответствует сведениям, представленным в материалы дела архивным отделом администрации г. Коврова.

Допрошенная в ходе рассмотрения дела свидетель - КМН - пояснила суду, что решение исполнительного комитета Ковровского городского Совета депутатов трудящихся Владимирской области от 16.11.1978 № 918/25 передано в архивный отдел в том виде, в котором представлено в материалы дела. Приложения к документу в решении не оговорены, что свидетельствует о том, что передача таких приложений в архив не осуществлялась (т. 2, л.д. 11-12). По вопросу наличия на оборотной стороне указанного решения надписи о его передаче главному архитектору вместе с возможным приложением пояснила, что данные доводы объективно не подтверждены, приложение к решению отсутствует (т. 2, л.д. 84).

Допрошенная в судебном заседании свидетель - ЛОН - пояснила суду, что технический проект, утверждённый решением исполнительного комитета Ковровского городского Совета депутатов трудящихся Владимирской области от 16.11.1978 № 918/25, устарел, в связи с чем в марте 2022 года она выступала в Совете народных депутатов г. Коврова с представлением об отмене данного проекта. Проект выполнен в соответствии с действовавшим ранее генеральным планом, в полном объёме данный проект она не видела, только графическую часть, когда именно и при каких обстоятельствах, свидетель не пояснила, поскольку не помнит (т. 2, л.д. 12-13).

По запросу суда ГУП «Владимиргражданпроект» в материалы дела представлена графическая часть технического проекта микрорайона «Центральный» г. Коврова (т. 1, л.д. 135-137). При этом письмом от 23.09.2021 ГУП «Владимиргражданпроект» в адрес администрации г. Коврова сообщено, что проект детальной планировки микрорайона «Центральный» в г. Коврове в полном объёме не обнаружен, в наличии имеются чертёж благоустройства и пояснительная записка застройки микрорайона, ограниченного улицами проспект Ленина, Профсоюзная, Грибоедова, Маяковская, копии данной документации могут быть предоставлены на платной основе (т. 1, л.д. 139).

Кроме того, по сведениям ГУП «Владимиргражданпроект», документация об оказании услуг по проектированию периода 1970-1990 годов списана по истечении срока хранения (т. 2, л.д. 1, 19).

С учётом периода утверждения рассматриваемого решения исполнительного комитета Ковровского городского Совета депутатов трудящихся Владимирской области от 16.11.1978 № 918/25 и передачи его на хранение в архив (1978-1981 годы), суд полагает необходимым обратиться к нормативным правовым актам, соотносимым с названным периодом времени.

Так, из содержания подпункта «а» пункта 44 Основных правил постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций и предприятий СССР, одобренных Главархивом СССР 28.04.1963, при формировании дел необходимо раздельно группировать в дела документы постоянного и временного сроков хранения.

В исключительных случаях, когда этого требует специфика работы учреждения, документы постоянного и временного хранения, связанные с решением одного вопроса, группируются в одном деле на регистраторе или скоросшивателе. По окончании делопроизводственного года документы разделяются на два дела согласно номенклатуре.

Как следует из Перечня типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения, актуализированного Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в 1989 году, схемы и проекты планировки и застройки городов и поселков (все стадии), документы (заключения, протоколы, акты) о рассмотрении и утверждении проектов районной планировки и застройки городов и других населенных пунктов (п.п. 1505, 1506), отнесены к документам постоянного срока хранения.

В соответствии со ст. 76 Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 (в редакции от 22.10.1992, действовавшей на момент образования архивного отдела администрации г. Коврова) «О местном самоуправлении в Российской Федерации» городская администрация руководит городскими органами записи актов гражданского состояния, городским государственным архивом.

Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления муниципального образования г. Ковров, в частности, администрация г. Коврова, выступают правопреемниками по отношению к органам местного самоуправления, ранее осуществлявшим деятельность по решению вопросов местного значения на соответствующей территории (г. Ковров Владимирской области).

Между тем, административными ответчиками представлены доказательства того, что фактов не обеспечения сохранности технического проекта микрорайона «Центральный», утверждённого решением исполнительного комитета Ковровского городского Совета депутатов трудящихся Владимирской области от 16.11.1978 № 918/25, органами местного самоуправления г. Коврова не допущено, поскольку в материалах дела имеются сведения о том, что названное решение, не содержащее каких-либо приложений, в установленном порядке передано на хранение в Ковровский государственный городской архив в 1981 году, а впоследствии - в архивный отдел администрации г. Коврова в 1993 году. Документация, относящаяся к периоду разработки проекта ГУП «Владимиргражданпроект», списана ввиду истечения срока хранения. В распоряжении разработчика проекта имеются отдельные его части, которые могут быть предоставлены в органы местного самоуправления г. Коврова на возмездной основе.

В части требования о восстановлении технического проекта и выделении денежных средств на указанные цели суд полагает необходимым отметить, что в настоящее время действует генеральный план города Коврова, утверждённый решением Совета народных депутатов от 27.09.2006 № 127, с учётом внесённых изменений (корректировок), в том числе решением Совета народных депутатов г. Коврова от 31.07.2019 № 178. Материалы генерального плана предоставлялись на обозрение в судебное заседание, равно как и документация, относящаяся к обоснованию внесённых корректировок, изменений в данный документ территориального планирования. Принимая во внимание, что территориальное планирование части города Коврова, соотносимой с микрорайоном «Центральный» по проекту 1978 года, осуществляется в соответствии с актуализированной градостроительной документацией, проходящей предусмотренные Градостроительным кодексом РФ процедуры разработки, согласования и утверждения, вопросы восстановления ранее принятого технического проекта, как не единственного документа, определяющего планировку конкретной части города Коврова, выделения денежных средств на указанные цели являются правом органов местного самоуправления г. Коврова.

Доводы административного истца Шишанова А.В., подкреплённые многочисленными судебными решениями, копиями ответов на обращения в уполномоченные органы, фактически сводятся к возможности либо невозможности применения ранее действовавших документов, относящихся к вопросам территориального планирования, в частности, технических проектов застройки, в настоящее время. Также доводы о противоречивости показаний свидетеля - ЛОН - и объяснений представителей административных ответчиков не относятся к предмету настоящего спора, поскольку затрагивают вопросы содержания документов территориального планирования (ранее действовавших и ныне действующих). Утверждения о недопустимости произвольного, двусмысленного использования сведений о ранее утверждённом техническом проекте застройки также не входят в предмет спора; решения, принятые органом местного самоуправления со ссылкой на названный технический проект застройки, могут являться предметом отдельного спора в случае несогласия административного истца Шишанова А.В. с ними.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

С учетом правовой позиции Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения КАС РФ», процессуальный порядок признания судом недействительным решения должностного лица предусмотрен Главой 22 КАС РФ при наличии следующей совокупности: нарушением оспариваемых действий требований действующего законодательства и нарушением оспариваемым актом прав и свобод лица.

В ходе рассмотрения настоящего дела такой совокупности судом не установлено. Доводы о нарушении прав и законных интересов административного истца Шишанова А.В. оспариваемым бездействием органов местного самоуправления г. Коврова ввиду препятствия вынесению судом законного и обоснованного решения по делу № 2а-407/2022 судом не принимаются, поскольку названное административное исковое заявление, на основании которого было возбуждено данное дело, имеет самостоятельные предмет и основания, а также обстоятельства, подлежащие доказыванию в установленном КАС РФ порядке.

В части доводов представителя административного ответчика администрации г. Коврова Борисовой А.А. о пропуске Шишановым А.В. установленного статьёй 219 КАС РФ срока обращения с административным исковым заявлением, суд приходит к выводу о том, что данный срок административным истцом Шишановым А.В. не пропущен, поскольку об отсутствии технического проекта застройки ему стало известно в январе 2022 года в ходе рассмотрения административного дела № 2а-407/2022. При указанных обстоятельствах административные исковые требования Шишанова А.В. по настоящему делу рассмотрены по существу.

В соответствии с ч. 1 ст. 200 КАС РФ при выявлении случаев нарушения законности суд выносит частное определение и не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения частного определения направляет его копии в соответствующие органы, организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны сообщить в суд о принятых ими мерах по устранению выявленных нарушений в течение одного месяца со дня вынесения частного определения, если иной срок не установлен в частном определении.

В судебном заседании 22.06.2022 административным истцом Шишановым А.В. подано заявление о вынесении частного определения в адрес администрации г. Коврова по причине допущенных, по мнению административного истца, нарушений, выразившихся в непринятии мер по обеспечению сохранности спорной технической документации.

Между тем, поскольку судом в ходе рассмотрения настоящего дела не усмотрено оснований для признания незаконным бездействия административных ответчиков, основания для вынесения частного определения в данном случаем отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Шишанова Александра Валерьевича к администрации г. Коврова, Совету народных депутатов г. Коврова о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по обеспечению сохранности и восстановлению утраченной градостроительной документации - технического проекта застройки центра города (микрорайон «Центральный», утверждённого решением исполнительного комитета Ковровского городского Совета депутатов трудящихся Владимирской области от 16.11.1978 № 918/25, не предоставлении (не включении в бюджет) денежных средств для восстановления данного утраченного технического проекта застройки центральной части города Коврова, оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба во Владимирский областной суд через Ковровский городской суд Владимирской области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья К.С. Никифоров

Мотивированное решение изготовлено 24 июня 2022 года.