Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. Вологодского транспортного прокурора Северо-Западной транспортной прокуратуры в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Тарногского муниципального района Вологодской области о признании незаконным бездействия по непринятию административного регламента предоставления муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 и возложении обязанности разработать и принять административный регламент и включить информацию о представляемой услуге в реестр муниципальных услуг,

УСТАНОВИЛ:

И.о. Вологодского транспортного прокурора Северо-Западной транспортной прокуратуры Иванов А.Н., действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Тарногского муниципального района Вологодской области о признании незаконным бездействия по непринятию административного регламента предоставления муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 и возложении обязанности разработать и принять административный регламент и включить информацию о представляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

В обоснование заявленных административных требований указал, что Вологодской транспортной прокуратурой в соответствии с требованиями организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры и Северо-Западной прокуратуры были изучены нормативно-правовые акты, регулирующие отношения с сфере безопасности полетов, размещенные на официальных сайтах органов местного самоуправления. В ходе мониторинга сайтов установлено, в частности, что в нарушение требований федерального законодательства администрацией Тарногского муниципального района не разработан и не принят административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138, указанная услуга не включена в реестр муниципальных услуг.

Со ссылкой на положения ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 2, 11, 13, 14, ч. 1 ст. 114,, ч. 5 ст. 32 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее ВК РФ), п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138, указывает, что органы местного самоуправления осуществляют разрешительную деятельность на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией населенных пунктов. Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр единой системы. За нарушение пользователем воздушного пространства федеральных правил использования воздушного пространства предусмотрена административная ответственность по ст. 11.4 КоАП РФ и уголовная ответственность по ст. 271.1 УК РФ.

Исходя из положений п.п. 2,4 ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 12, ч.ч. 1,6,7 ст. 11 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» рассмотрение вопроса о выдаче разрешения на выполнение действий, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства № 138, является муниципальной услугой, для реализации которой необходимо принятие соответствующего административного регламента.

В нарушение данных требований законодательства администрацией Тарногского муниципального района Вологодской области не разработан и не утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138, услуга по выдаче разрешений в названном порядке не включена в реестр муниципальных услуг.

Выявленной нарушение недопустимо, поскольку нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц на получение услуги в виде разрешения на выполнение действий, предусмотренных указанным выше пунктом Федеральных правил, над населенным пунктом; создает предпосылки нарушения пользователем воздушного пространства законодательства, и как следствие, угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу организаций при выполнении несогласованных с органом местного самоуправления действий, предусмотренных п. 49 Правил.

30 июня 2020 года в адрес руководителя администрации Тарногского муниципального района Вологодской области внесено представление № 23/1-4-2020 «Об устранении нарушений законодательства о безопасности полетов», однако до настоящего времени сведений о результатах его рассмотрения в прокуратуру не поступило. Мер по устранению выявленных нарушений администрацией не принято.

Просит признать незаконным бездействие административного ответчика по непринятию административного регламента предоставления муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 и обязать административного ответчика в течение 3-х месяцев со дня вступления решения в законную силу разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138; включить информацию о представляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

Представлены дополнения административного истца от 12.11.2020, в которых со ссылками на положения ст. 68 КАС РФ, ст.ст. 1, 2, 11, 12 Воздушного кодекса РФ, п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывают, что полномочия по использованию воздушного пространства РФ переданы соответствующему органу местного самоуправления, то есть администрации муниципального района, которая в соответствии с федеральным законодательством РФ об общих принципах местного самоуправления осуществляет отельные государственные полномочия, в том числе в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации над населенными пунктами, являющимися составной частью территории РФ. Кроме того, выдача разрешений органами местного самоуправления на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населёнными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенной в границах населенного пункта площадке, сведения о которой не опубликованы в документах аэронавигационной информации является средством обеспечения интересов пользователей воздушного пространства, то есть граждан и юридических лиц, а не конкретных жителей населенного пункта. Административные исковые требования поддерживают.

Определением Тарногского районного суда Вологодской области от 12 ноября 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в РФ» (ФГУП «Госкорпорация по ОрВД), Вологодский центр ОВД филиала «Аэронавигация Северо-Запада» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», Федеральное агентство воздушного транспорта.

В судебном заседании представитель административного истца Северо-Западной транспортной прокуратуры прокурора Тарногского района Догадаева Э.В., требования поддержал по доводам, изложенным в административном иске и в дополнениях к нему.

Представитель административного ответчика администрации Тарногского муниципального района Королева Л.Е. с административные исковые требования не признала, по основаниям, изложенным в отзыве на административное исковое заявление.

Из отзыва следует, что действующим законодательством не предусмотрено оказание органом местного самоуправления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства соответствующего разрешения. В Уставе муниципального образования «Тарногский муниципальный район» данные полномочия также не закреплены и администрации района как органу местного самоуправления, не передавались. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила не могут наделять органы местного самоуправления какими-либо полномочиями. Органы местного самоуправления района не наделены надлежащим образом данными полномочиями и не имеют оснований для принятия соответствующего административного регламента. Принятие административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по выдаче разрешений по использованию воздушного пространства на территории Тарногского муниципального района является превышением полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность в пределах своих полномочий и под свою ответственность. Акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти. Суд не вправе обязать орган местного принять какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Возложение обязанности по принятию нормативного актк, не может расценено как восстановление прав лиц, в интересах которых действует административный истец, а предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления, что противоречит принципу разделения властей, установленных ст.10 Конституции РФ. Просят в удовлетворении требований отказать.

Заинтересованные лица Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в РФ» (ФГУП «Госкорпорация по ОрВД), Вологодский центр ОВД филиала «Аэронавигация Северо-Запада» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», Федеральное агентство воздушного транспорта своих представителей в судебное заседания не направили, о месте и времени судебного заседания уведомлены надлежащим образом.

Заинтересованным лицом ФГУП «Госкорпорация по ОрВД в лице представителя филиала «Аэронавигация Северо-Запада» представлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя, также указано, что ФГУП «Госкорпорация по ОрВД не является участником взаимодействия между органами местного самоуправления и заявителями, обратившимися к органам местного самоуправления, в рамках предоставления муниципальных и государственных услуг в целях выдачи разрешения на основании п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ. Предмет иска на права и обязанности заинтересованного лица не влияет.

Заслушав участвующих в деле лиц и изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно представления № 23/1-4-2020 «Об устранении нарушений законодательства ор безопасности полетов» Вологодской транспортной прокуратурой в ходе мониторинга сайтов установлено, в частности, что в нарушение требований федерального законодательства администрацией Тарногского муниципального района не разработан и не принят административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138, указанная услуга не включена в реестр муниципальных услуг. Отсутствие такого административного регламента создает препятствия для обращения пользователей воздушного пространства для выдачи разрешений и условий на использование воздушного пространства в региональный центр Единой системы организации воздушного движения РФ, может явиться причиной нарушения пользователем воздушного пространства законодательства и, как следствие непосредственную угрозу жизни и здоровью граждан, имуществу организаций. В представление вынесено требование, в том числе, принять меры по устранению нарушений закона, причин и условий им способствующих, не допущению подобных фактов впредь.

Согласно статье 2 Воздушного кодекса РФ воздушное законодательство Российской Федерации состоит из данного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 11 Воздушного кодекса РФ использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения (пункт 1). Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (пункт 2).

В статье 32 Воздушного кодекса РФ даны определения воздушного судна и его виды. Воздушное судно - летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды.

В зависимости от типа пилотирования воздушные суда подразделяются на пилотируемые – управляемое в полете пилотом, находящимся на его борту, и беспилотные – управляемое, контролируемой в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот).

В соответствии со статьей 14 Воздушного кодекса РФ организация использования воздушного пространства обеспечивается посредством безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Во исполнение статьи 2 Воздушного кодекса РФ постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, приказом Минтранса России от 16 января 2012 года № 6 утверждены Федеральные авиационные правила «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации» (далее – Федеральные авиационные правила), постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 236 «О федеральном государственном транспортном надзоре» принято Положение о федеральном государственном транспортном надзоре, постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 года № 901 утверждено Положение о единой системе организации воздушного движения Российской Федерации.

Таким образом, порядок использования воздушного пространства Российской Федерации, в том числе, и пилотируемых и беспилотных воздушных судов, определяется указанными нормативно-правовыми актами.

Для выполнения полетов судов Федеральными правилами (пункт 49) установлен разрешительный порядок использования воздушного пространства, независимо от класса воздушного пространства, в котором выполняется полет.

Так, в силу указанного пункта Федеральных правил авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг), подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов. Разрешительным порядком использования воздушного пространства является порядок использования воздушного пространства, при котором пользователи воздушного пространства осуществляют свою деятельность на основании планов (расписаний, графиков) использования воздушного пространства при наличии разрешения на использование воздушного пространства (пункт 113 Федеральных правил).

Разрешительный порядок использования воздушного пространства предусматривает направление в оперативные органы (центры) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее - ЕС ОрВД) представленного плана полета воздушного судна, а также получение разрешения центра ЕС ОрВД на использование воздушного пространства (пункт 117 Федеральных правил, Федеральные авиационные правила «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации»).

Использование воздушного пространства воздушными судами осуществляется посредством установления временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений в интересах пользователей воздушного пространства, организующих полеты воздушных судов.

Представления на установление временного и местного режимов подаются пользователями воздушного пространства в соответствии с Инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от 27 июня 2011 года № 171.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с Федеральными авиационными правилами.

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому или юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления.

Согласно статье 2 Федерального закона № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (статья 13 Федерального закона № 210-ФЗ).

Согласно статье 2 Федерального закона РФ от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение-город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из приведенного следует, что территория муниципального района – это, в том числе, межселенная территория, а не конкретный населенный пункт.

В силу пункта 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации выдача органами местного самоуправления разрешения на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенным пунктом, а также посадка (взлет) на расположенной в границах населенного пункта площадке, сведения о которой не опубликованы в документах аэронавигационной информации является средством обеспечения интересов жителей такого населенного пункта.

Указанным выше пунктом Федеральных правил использования воздушного пространства прямо не предусмотрена обязанность именно муниципального района выдавать разрешения на использование воздушного пространства, равно как и отсутствует законодательное закрепление полномочия органа местного самоуправления района разрабатывать и принимать административный регламент по выдаче пользователям воздушного пространства такого разрешения.

Таким образом, с учетом приведенных выше правовых актов, суд приходит к выводу, что к компетенции администрации Тарногского муниципального района Вологодской области, являющейся органом местного самоуправления, уполномоченной на решение вопросов межпоселенческого характера, в силу пункта 49 Федеральных правил относится выдача разрешения на использование воздушного пространства, не основанными на действующем законодательстве, при этом судом учитывается, что соответствующее разрешение требуется при использовании воздушного пространства над конкретным населенным пунктом и не требуется при использовании воздушного пространства в межпоселенье.

Согласно разъяснения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О некоторых вопросах предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадку (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации» (опубликованной на сайте http://komitet4.km.duma.gov.ru по состоянию на 05.11.2020), выдача разрешений на полеты над населенными пунктами не может рассматриваться как государственное полномочие, переданное органам местного самоуправления (часть 1 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В связи с этим нет оснований утверждать, что данное полномочие в силу части 3 той же статьи осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если прямо не предусмотрено иное. В данном случае следует исходить из целей данной разрешительной деятельности, на основании чего можно сделать вывод, что разрешения целесообразно выдавать органами местного самоуправления, наиболее приближенными к соответствующим населенным пунктам, т.е. прежде всего органами местного самоуправления городских поселений и городских округов. Вопрос о выдаче таких разрешений в отношении населенных пунктов в составе сельских поселений должен регламентироваться уставами муниципального района и сельского поселения с учетом установленного законом субъекта Российской Федерации распределения между ними вопросов местного значения, определенных частью 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Закон Вологодской области, регламентирующий распределение вопросов местного значения в области соблюдения воздушного законодательства, отсутствует.

Уставом Тарногского муниципального района Вологодской области, в числе полномочий района, не предусмотрена выдача разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадку (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, принимается судом по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Из смысла приведенных правовых норм следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований об оспаривании решений и действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего является установление незаконности этих решений и действий и нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

На основании изложенного, принимая во внимание, что выдача разрешения на использование воздушного пространства не отнесена действующим законодательством к полномочиям администрации Тарногского муниципального района Вологодской области, следовательно, у административного ответчика отсутствует обязанность по разработке и принятию административного регламента по предоставлению муниципальной услуги в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил, включению информации в реестр муниципальных услуг, в связи с чем, в удовлетворении административных исковых требований Вологодского транспортного прокурора к администрации Тарногского муниципального района Вологодской области необходимо отказать.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных требований и.о. Вологодского транспортного прокурора Северо-Западной транспортной прокуратуры в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Тарногского муниципального района Вологодской области признании незаконным бездействия по непринятию административного регламента предоставления муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 и возложении обязанности разработать и принять административный регламент и включить информацию о представляемой услуге в реестр муниципальных услуг, отказать.

Решение может быть обжаловано в Вологодский областной суд через Тарногский районный суд в апелляционном порядке в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 10 декабря 2020 г.

Судья Игошкина О.В.