Гражданский кодекс часть 1

представителя административного истца Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области - ФИО3, представившей доверенность и диплом о высшем юридическом образовании,

представителя административного ответчика Управления Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу - ФИО4, представившей доверенность и диплом о высшем юридическом образовании,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному иску Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу о признании предписания незаконным,

УСТАНОВИЛ:

Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Рязанской области обратилась в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу о признании предписания от дд.мм.гггг. <данные изъяты> незаконным, мотивируя тем, что указанным предписанием, вынесенным по результатам проведения внеплановой документарной проверки, проведенной Управлением Министерства культуры РФ по ЦФО, на административного истца возложена обязанность по устранению нарушений п.16 Административного регламента предоставления государственной услуги по согласованию проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, утвержденного приказом Министерства культуры России от дд.мм.гггг. № в части согласования документации для проведения работ по сохранению в непрошитом и непронумерованном виде, отсутствия подписей исполнителей на отдельных листах проектной документации, п.30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 года в части согласия с выводами экспертиз и согласования проектной документации в отсутствие необходимых исследований в отношении объектов и проведении работ, содержащей решения, не обоснованные материалами комплексных научных исследований (п.п.1-10 предписания). В п.п.11-23 предписания указано на отсутствие мер реагирования в отношении собственников земельных участков, в границах которых выявлены нарушения. В п.24 предписания обращено внимание на непринятие Государственной инспекцией мер реагирования в части направления в орган местного самоуправления уведомления о выявлении самовольных построек. Считает, что все требования предписания являются незаконными, а указанные в п.п.1-10, кроме того, неисполнимыми, поскольку они либо не имеют отношения к деятельности Инспекции либо содержат незаконные выводы о наличии нарушения при его фактическом отсутствии или не исполнимы по своей сути. Способ устранения некоторых замечаний, которые Государственная инспекция пыталась устранить путем направления писем в соответствующие организации, являющиеся составителями проектной документации, не указан. Предусмотренные законом меры реагирования административным истцом в отношении всех объектов культурного наследия, о чем отмечено в п.п.11-23 предписания Государственной инспекцией принимались, что, в свою очередь установлено в постановлении Советского районного суда г.Рязани от 16.10.2020 года, вынесенном по делу № 5-544/2020. Необходимости в направлении в орган местного самоуправления уведомления о выявлении самовольных построек не имелось, поскольку такое уведомление может быть выдано только по результатам проверки, однако, должностные лица Инспекции проводили контрольные мероприятия в форме систематического наблюдения. По всем пунктам предписания Государственной инспекцией предпринимались все зависящие от нее меры, о чем был оповещен административный ответчик. В связи с чем просило признать незаконным и отменить предписание <данные изъяты> от дд.мм.гггг., выданное Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу.

В процессе рассмотрения дела представитель административного истца ФИО3 заявленные административные исковые требования уточнила, просила признать выданное предписание незаконным, восстановить срок на оспаривание предписания как пропущенного по уважительной причине в связи с неоднократными обращениями с указанным административным исковым заявлением в суды, определениями которых оно возвращалось как неподсудное.

В судебном заседании дела представитель административного истца ФИО3 уточненные административные исковые требования поддержала.

Представитель административного ответчика ФИО4 административные исковые требования не признала, просила суд в удовлетворении административного иска отказать, поскольку законные основания к выдаче предписания имелись и были установлены в ходе проведенной Управлением Минкультуры РФ по ЦФО проверки.

Суд, выслушав объяснения представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 1 ст. 219 КАС РФ, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

В соответствии с ч.5 ст.219 КАС РФ пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.

Пропущенный по указанной в части 6 настоящей статьи (ввиду несвоевременного рассмотрения или нерассмотрения жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом) или иной уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено настоящим Кодексом (ч.6, ч.7 ст.219 КАС РФ).

В силу ст. 226 КАС РФ суд проверяет законность оспариваемых актов в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом. При этом суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет юридически значимые обстоятельства, в полном объеме.

Обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. В свою очередь, административный истец обязан подтвердить сведения о том, что оспариваемым актом нарушены или могут быть нарушены его права, свободы, законные интересы либо возникла реальная угроза их нарушения, а также факт соблюдения срока обращения в суд (ст. ст. 62, 226 КАС РФ).

По смыслу положений ст. 227 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению. При отсутствии совокупности указанных условий суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании установлено и материалами дела подтверждено, что в период с дд.мм.гггг. по дд.мм.гггг. на основании распоряжений Управления Министерства культуры России по Центральному федеральному округу года (Управления Минкультуры России по ЦФО) от дд.мм.гггг. № и от дд.мм.гггг. № в отношении Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области была проведена внеплановая документарная проверка по факту исполнения данным юридическим лицом ранее выданного предписания от дд.мм.гггг. № об устранении нарушений со сроком исполнения до дд.мм.гггг..

На проведение такой внеплановой проверки в соответствии со ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" согласования с органом прокуратуры не требовалось.

По результатам вышеуказанной внеплановой проверки дд.мм.гггг. Управлением Минкультуры России по ЦФО в отношении Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области составлен акт проверки и в тот же день вынесено оспариваемое предписание <данные изъяты> об устранении ранее выявленных и не устраненных нарушений в срок до дд.мм.гггг..

Исходная (первоначальная) плановая проверка проводилась в отношении Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия <адрес> на основании распоряжения Управления Минкультуры России по ЦФО № от дд.мм.гггг. год в соответствии с планом проверок Управления Минкультуры России по ЦФО на 2019 года, согласованным с Управлением Генеральной прокураты РФ в ЦФО от дд.мм.гггг. № и утвержденным приказом Минкультуры России от дд.мм.гггг. № в целях осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органом государственной власти субъекта РФ переданных полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, то есть в установленном законом порядке.

По результатам данной проверки был составлен акт проверки от дд.мм.гггг. № и выдано предписание № от дд.мм.гггг. об устранении нарушений в срок до дд.мм.гггг., в целях исполнения требований которого на основании распоряжения Управления Минкультуры России по ЦФО от дд.мм.гггг. № с последующим изменением от дд.мм.гггг. была назначена новая проверка, по итогам которой был составлен акт проверки от дд.мм.гггг. № и выдано предписание № от дд.мм.гггг., обязывающее Государственную инспекцию по охране объектов культурного наследия Рязанской области устранить ранее выявленные нарушения в срок до дд.мм.гггг..

В установленный законом срок со дня получения предписания - дд.мм.гггг., о чем имеется подпись руководителя Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области, а именно дд.мм.гггг. Инспекция обратилась в Советский районный суд г.Рязани с административным исковым заявлением об оспаривании данного предписания. Определением Советского районного суда г.Рязани от дд.мм.гггг. данный иск был возвращен административному истцу в связи с неподсудностью, определяемой местом нахождения административного ответчика.

При обращении в Тверской районный суд г.Москвы по месту нахождения административного ответчика указанное административное исковое заявление истцу также было возвращено с разъяснением права на обращение в суд по месту возникновения правовых последствий, о чем вынесено определение Тверского районного суда г.Москвы от дд.мм.гггг. о возвращении административного искового заявления в связи с неподсудностью, копия которого была получена административным истцом дд.мм.гггг. по почте, согласно отметке на почтовом уведомлении.

Вновь с административным исковым заявлением Инспекция обратилась в Советский районный суд г.Рязани дд.мм.гггг., согласно регистрационному штампу суда.

При таких обстоятельствах суд полагает, что административный истец пропустил процессуальный срок на оспаривание предписания по уважительным причинам, в связи с чем данный срок с целью обеспечения права этого лица на доступ к правосудию, подлежит восстановлению.

Рассматривая заявленные административные исковые требования по существу, суд приходит к следующему.

В соответствии с п.1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 20.07.2011 года № 590, Минкультуры России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

Согласно п. 5.4.10.1 данного Положения в редакции, действовавшей на момент проведения внеплановой проверки и вынесения оспариваемого предписания, Минкультуры России осуществляет государственный контроль и надзор за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, в том числе за полнотой и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний (п.5.4.10.6).

На основании п.4 Положения Министерство культуры Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти.

В силу п.6.1.3 Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации, утвержденного приказом Приказа Минкультуры России от 7 февраля 2019 года N 121, территориальный орган осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных Российской Федерацией полномочий в отношении объектов культурного наследия (далее - переданные полномочия) с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний, в том числе об устранении нарушений, выявленных в результате проверок переданных полномочий (п.6.3.6.6 Положения).

Согласно Перечню территориальных органов Министерства культуры РФ, приведенному в вышеуказанном приказе, на территорию Рязанской области распространяются полномочия Управления Минкультуры России по ЦФО.

Таким образом, оспариваемое предписание принято уполномоченным на то органом, порядок вынесения предписания Управлением Минкультуры России по ЦФО соблюден.

В соответствии с п.1 данного предписания (п.1 предписания № от дд.мм.гггг.) административному истцу необходимо устранить нарушения п.п.4 п.16 Административного регламента предоставления государственной услуги по согласованию проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, утвержденного приказом Министерства культуры России от дд.мм.гггг. № в части согласования документации для проведения работ по сохранению в непрошитом и непронумерованном виде (всего 9 согласований, даты и номера которых отмечены в предписании: согласования <данные изъяты>), а также по согласованию документации в непрошитом виде (согласование <данные изъяты> от дд.мм.гггг.), что, согласно письму Государственной инспекции от дд.мм.гггг. <данные изъяты> не исполнено.

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального Закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" от 27.07.2010 года № 210-ФЗ предусмотрена обязанность органов, предоставляющих государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Приказом Министерства культуры России от дд.мм.гггг. № утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по согласованию проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (далее – Административный регламент).

В соответствии с п.36 Административного регламента государственная услуга по согласованию проектной документации включает в себя следующие административные процедуры:

1) прием и регистрация заявления с прилагаемыми документами;

2) формирование и направление межведомственного запроса в орган, участвующий в предоставлении государственной услуги;

3) рассмотрение заявления и прилагаемых к нему документов и принятие решения о согласовании либо об отказе в согласовании проектной документации.

В силу п.38 Регламента основанием для предоставления государственной услуги является получение Органом охраны заявления с прилагаемыми к нему документами, перечисленными в пункте 16 Регламента.

В п.п.4 п.16 данного Регламента указано, что для предоставления государственной услуги в орган охраны представляется проектная документация на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия - подлинник, в прошитом и пронумерованном виде в 2 (двух) экземплярах на бумажном носителе и электронном носителе в формате переносимого документа (PDF).

При наличии полного и правильно оформленного комплекта документов ответственный исполнитель проводит анализ соответствия представленной документации требованиям по сохранению, государственной охране и использованию объекта культурного наследия, установленным законодательством Российской Федерации (п.45 Регламента).

При этом блок-схемой предоставления данной государственной услуги, являющейся приложением № к Административному регламенту, предусмотрена возможность возвращения представленной документации в случае допущенных нарушений.

В силу п.47 Регламента ответственный исполнитель готовит проект письма о согласовании либо об отказе в согласовании документации при выявлении оснований, перечисленных в пункте 21 Регламента, либо в случае несоответствия представленной документации требованиям, указанным в пункте 45 Регламента.

В судебном заседании факт получения административным истцом проектной документации в непрошитом и непронумерованном виде, которая получила письменные согласования, перечисленные в оспариваемом предписании, представителем административного истца не оспаривался.

В п.21 Административного регламента приведен исчерпывающий перечень случаев отказа в предоставлении государственной услуги, как-то: представление неполного комплекта документов, перечисленных в пункте 16 Регламента, наличие недостоверных сведений в документах, указанных в пункте 16 Регламента; представленные документы подписаны лицом, не имеющим на то полномочий, заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит отрицательные выводы по представленной документации, несогласие Органа охраны с заключением государственной историко-культурной экспертизы.

Оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, Административный регламент не содержит (п.19 Административного регламента).

Таким образом, исходя из системного анализа приведенных выше положений Административного регламента, процедура по согласованию представленной на рассмотрение госоргана указанной выше проектной документации изначально не могла быть возбуждена, поскольку документы не были оформлены надлежащим образом, в связи с чем они должны были быть возвращены заказчику для устранения недостатков, следовательно, в таком виде не подлежали дальнейшему согласованию. Однако, получили согласование.

Доводы административного иска об обратном не состоятельны и основаны на ошибочном понимании данных норм без учета их системной взаимосвязи.

В соответствии с ч.1 ст.4 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" от 27.07.2010 года № 210-ФЗ одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг являются правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями и уполномоченными в соответствии с законодательством Российской Федерации экспертами, указанными в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона.

Таким образом, допустив принятие к рассмотрению проектной документации с указанными выше недостатками, госорган с момента её принятия и согласования стал нести полную ответственность за правильность её оформления.

В связи с чем на него обоснованно возложена обязанность по устранению нарушений, неустранение которых, в свою очередь может привести к полной утрате контроля за полнотой и достоверностью представленных проектных материалов.

Доводы представителя административного истца о том, что Инспекцией, в свою очередь, предпринимались меры по направлению писем в адрес лицензиатов в январе и марте 2020 года, о чем в материалы дела представлены письма от дд.мм.гггг. в адрес АО «РНРУ», ООО «МНРПО», ООО «АК-Проект», ООО «Проектреставрация», ООО «Асгард» ФГУП ЦНРПМ, от дд.мм.гггг. в адрес данных организаций повторно с требованием прошить и пронумеровать проектную документацию во исполнение предыдущих предписаний, содержащих аналогичные требования, однако, допущенные нарушения устранены частично, на указанные выводы суда не влияют, поскольку не свидетельствуют, в свою очередь, о том, что Инспекцией требование данного пункта предписания исполнено полностью.

В этой связи объяснения представителя административного истца о неисполнимости п.1 оспариваемого предписания являются несостоятельными.

В соответствии с п.2 предписания (п.2 предписания № от дд.мм.гггг.) указано на необходимость устранения нарушения п.30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ от дд.мм.гггг. в части согласия с выводами государственно-историко культурной экспертизы и согласования проектной документации, не содержащей проектных решений по реставрации конструкции иконостаса в отсутствие комплексных научных исследований фотофиксации и/или иных результатов натурных исследований подтверждающих утверждение, что «конструкция иконостаса прочная» и в отсутствие в указанном разделе вывода о необходимости реставрации иконостаса в нарушение порядка проведения экспертизы в части обеспечения экспертами объективности, всесторонности и полноты проводимых исследований, а также достоверности и обоснованности своих выводов (согласование № ДЗ/33-3140 от дд.мм.гггг.).

В частности, указанным письмом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области № от дд.мм.гггг. согласована проектная документация на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации: «Ансамбль Кремля: Успенский Собор, 1963 г., с колокольней 1840 г.» федерального значения, <данные изъяты>

Основанием для согласования послужило согласие с выводами Акта государственной историко-культурной экспертизы проектной документации по сохранению объекта культурного наследия: «Ансамбль Кремля: Успенский Собор, 1963 г., с колокольней 1840 г.» федерального значения, <данные изъяты> от дд.мм.гггг., выполненного аттестованными экспертами ФИО6, ФИО7, ФИО8 о соответствии проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с п.3 предписания (п.3 предписания № от дд.мм.гггг.) на административного истца возложена обязанность по устранению нарушения п.30 того же Положения об экспертизе в части согласия с выводами государственно-историко культурной экспертизы и согласования проектной документации, содержащие проектные решения по внешнему облику, конструктивным особенностям и местоположению восстанавливаемых утраченных построек «Каретный сарай, амбар, оранжерея, баня» при отсутствии комплексных научных соответствующих научных обоснований, что является нарушением порядка проведения экспертизы в части обеспечения экспертами объективности, всесторонности и полноты проводимых исследований, а также достоверности и обоснованности своих выводов (согласование № от дд.мм.гггг.).

В частности, указанным письмом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области № от дд.мм.гггг. согласована проектная документация по реставрации и приспособлению для современного использования объекта культурного наследия федерального значения: «Усадьба Кашиных, где неоднократно бывал ФИО1», расположенного по адресу: <адрес>.

Основанием для согласования послужило согласие с выводами Акта государственной историко-культурной экспертизы на проектную документацию для проведения работ по реставрации и приспособлению для современного использования объекта культурного наследия федерального значения: «Усадьба Кашиных, где неоднократно бывал ФИО1», в <адрес>, от дд.мм.гггг., выполненного аттестованными экспертами ФИО9, ФИО10, ФИО11 о соответствии проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

В п.8 предписания (п.8 ранее выданного предписания № от дд.мм.гггг.) на административного истца возложена обязанность по устранению нарушения п.30 Положения об экспертизе в части согласия с выводами государственно-историко культурной экспертизы и согласования проектной документации, содержащие проектные решения «Произвести ремонт конопатки швов с добавлении пакли» и «Замена соломенной кровли на аналогичную…», не обоснованные материалами комплексных научных исследований в силу отсутствия сведений о наличии конопатки швов и наличия сведений об отсутствии соломенной кровли в разделе комплексных научных исследований, что является нарушением порядка проведения экспертизы в части обеспечения экспертами объективности, всесторонности и полноты проводимых исследований, а также достоверности и обоснованности своих выводов (согласование № от дд.мм.гггг.).

В частности, письмом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области № от дд.мм.гггг. согласована проектная документация на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (реставрация и приспособление): «Усадьба, в которой родился и жил поэт ФИО2 (рига)» федерального значения, <адрес>.

Основанием для согласования послужило согласие с выводами Акта ГИКЭ научно- проектной документации для проведения работ (реставрация и приспособление) по сохранению данного объекта культурного наследия: «Усадьба, в которой родился и жил поэт ФИО1 (рига)» федерального значения, <адрес> от дд.мм.гггг., выполненного аттестованными экспертами ФИО12, ФИО13, ФИО11 о соответствии проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

В п.9 предписания (тот же пункт ранее выданного предписания № от дд.мм.гггг.) на административного истца возложена обязанность по устранению нарушения п.30 Положения об экспертизе в части согласия с выводами государственно-историко культурной экспертизы и согласования проектной документации, содержащей колористические решения фасадов, содержащиеся в 1 Томе. Проект. Книга 4. Паспорт цветового решения», не обоснованные материалами комплексных научных исследований, что является нарушением порядка проведения экспертизы в части обеспечения экспертами объективности, всесторонности и полноты проводимых исследований, а также достоверности и обоснованности своих выводов (согласование № от дд.мм.гггг.).

В частности, письмом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области № от дд.мм.гггг. согласована проектная документация на реставрацию фасадов и крыши объекта культурного наследия: «Гостиный двор XVIII-XIX в.в.” федерального значения, <адрес>.

Основанием для согласования послужило согласие с выводами Акта ГИКЭ проектной документации по сохранению данного объекта культурного наследия: «Гостиный двор XVIII-XIX в.в.” федерального значения, <адрес>, выполненного аттестованными экспертами ФИО12, ФИО13, ФИО11 о соответствии проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

Проверяя законность и обоснованность вынесенного предписания в указанной части суд исходит из следующего.

В соответствии с п.1 ст.45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

Выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляются:

1) федеральным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

2) региональным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия;

3) муниципальным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения (п.п.2 п.2 ст.45 Федерального Закона № 73-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569 утверждено Положение о государственной историко-культурной экспертизе.

Согласно пункту 1 данного положения оно устанавливает порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках экспертизы, порядок определения размера оплаты экспертизы, касающейся объектов культурного наследия федерального значения, а также порядок назначения повторной экспертизы.

В соответствии с п.30 данного Положения по результатам рассмотрения заключений экспертизы, прилагаемых к нему документов и материалов, а также предложений, поступивших во время общественного обсуждения, орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о согласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы, или несогласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы.

В случае несогласия с выводами заключения экспертизы орган охраны объектов культурного наследия уведомляет об этом заказчика письменно с указанием мотивированных причин несогласия. К причинам несогласия относятся:

-несоответствие заключения экспертизы законодательству Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия;

-истечение 3-летнего срока со дня оформления заключения экспертизы;

-выявление в отношении эксперта, подписавшего заключение экспертизы, обстоятельств, предусмотренных пунктом 8 настоящего Положения;

-нарушение установленного порядка проведения экспертизы;

-представление для проведения экспертизы документов, указанных в пункте 16 настоящего Положения, содержащих недостоверные сведения (материалов, содержащих информацию о ценности объекта с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры, фотографических изображений объекта на момент заключения договора на проведение экспертизы, проектов зон охраны объекта культурного наследия, копии паспорта объекта культурного наследия, копии охранного обязательства собственника объекта культурного наследия или пользователя указанного объекта (охранно-арендного договора, охранного договора, копии решения органа государственной власти о включении объекта культурного наследия в реестр и пр.).

В соответствии с п.17 Положения об экспертизе при проведении экспертизы эксперт обязан соблюдать принципы проведения экспертизы, установленные статьей 29 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", обеспечивать объективность, всесторонность и полноту проводимых исследований, а также достоверность и обоснованность своих выводов, самостоятельно оценивать результаты исследований, полученные им лично и другими экспертами, ответственно и точно формулировать выводы в пределах своей компетенции и прочее.

Суд в соответствии со ст.226 КАС РФ возложил на административного ответчика обязанность подтвердить факт несоответствия заключений государственной историко-культурных экспертиз, проведенных в отношении вышеуказанных объектов культурного наследия требованиям Положения о государственной историко-культурной экспертизе, законодательства Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия, необоснованности проведенных исследований, неполноты и нарушения порядка проведения экспертизы, ввиду чего Государственная инспекция должна была отклонить выводы экспертизы.

Однако таковых доказательств административный ответчик не представил, документов, опровергающих выводы проведенных экспертиз, не приложил.

По смыслу ст.17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание выносится в случае выявления нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по приведению в соответствие лишь тех положений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Поскольку доказательств правомерности оспариваемых в п.п.2, 3, 8, 9 требований предписания административный ответчик не представил, то есть обоснованность выводов предписания в этой части ничем не подтвердил, оспариваемое предписание в указанной части законным не является.

При этом совершение административных истцом действий по устранению данных нарушений путем направления в адрес лицензиатов писем с изложенными в п.2, п.3 предписания требованиями, о чем в материалах дела имеются письма от дд.мм.гггг. в адрес ФГУП ЦНРПМ и ООО «Асгард» свидетельствует лишь о намерении госоргана исполнить аналогичные требования ранее выданного предписания, за неисполнение которых возможно привлечение к административной ответственности, а не о согласии с выданным предписанием, которое им в настоящее время оспаривается.

В любом случае данные действия не освобождают административного ответчика от бремени по доказыванию законности выданного предписания, что в указанной части административный ответчик не подтвердил.

Также судом установлено, что работы на основании утвержденной проектной документации по объектам культурного наследия: «Усадьба, в которой родился и жил поэт ФИО1 (рига)» федерального значения, <адрес> и «Гостиный двор XVIII-XIX в.в.” федерального значения, <адрес> проведены, о чем в материалы дела представлены акты приемки выполненных работ от дд.мм.гггг. и от дд.мм.гггг. соответственно.

Таким образом, возможность исполнения предписания в указанной части утрачена.

Вместе с тем, поскольку предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт, порождающий правовые последствия, оно предполагает в том числе исполнимость мер, определенных государственным органом в целях устранения нарушений.

Таким образом, исполнимость предписания, носящего обязательный характер, также является определяющим признаком его законности, чему предписание в оспариваемой части не соответствует, а значит, законным не является.

О неисполнимости предписания в другой его части свидетельствует требование, содержащееся в п.4 предписания (тот же пункт предписания от 27.03.2020 года № 28-П), которыми на Государственную инспекцию по охране объектов культурного наследия Рязанской области возложена обязанность по устранению нарушений ст.43-44 ФЗ № 73-ФЗ в части согласования проектной документации, не предусматривающей работ, проводимых в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия и работ по реставрации, представляющих собой историко-культурную ценность объекта культурного наследия (согласование № от дд.мм.гггг.).

В частности, письмом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области № от дд.мм.гггг. согласована проектная документация по гидроизоляции фундаментов в отношении объекта культурного наследия федерального значения «Здание Благородного собрания XIX в, расположенного по адресу: <адрес> (один из разделов данной проектной документации, касающийся гидроизоляции фундаментов «Том 3. Проект Книга 5. Обеспечение археологического наследия согласован инспекцией ранее письмом от дд.мм.гггг. №).

Основанием для согласования послужило согласие с выводами Акта государственной историко-культурной экспертизы документации, обосновывающей проведение работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Здание Благородного собрания XIX в, расположенного по адресу: <адрес>, выполненного аттестованными экспертами ФИО14, ФИО15, ФИО16 о соответствии проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

В соответствии со ст.43 Федерального закона N 73-ФЗ реставрация памятника или ансамбля – это научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия.

Согласно ст.44 данного Закона, приспособление объекта культурного наследия для современного использования - научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия, включая реставрацию представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия.

Излагая свою письменную позицию в письме от дд.мм.гггг., адресованном Управлению Минкультуры России по ЦФО по аналогичному требованию, содержащемуся в ранее выданном предписании от дд.мм.гггг. №, Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Рязанской области указала, что предусмотренные вышеуказанной согласованной проектной документацией работы являются работами на объекте культурного наследия, направленными на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта в целом.

Кроме того, в материалы дела и на рассмотрение в ходе проверки административному истцу был представлен акт приемки выполненных работ по объекту культурного наследия федерального значения «Здание Благородного собрания XIX в.», расположенного по адресу: <адрес>, свидетельствующий о том, что данные работы, проведенные на основании указанной проектной документации, выполнены.

Однако, ни в оспариваемом предписании, ни в акте проверки от дд.мм.гггг. оценка указанным обстоятельствам не дана и вынесено немотивированное решение о необходимости устранения допущенных нарушений, при этом, в какой именно части согласованная проектная документация не удовлетворяет требованиям закона при условии, что непосредственно письмом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области № от дд.мм.гггг. согласована проектная документация по гидроизоляции фундаментов в отношении объекта культурного наследия федерального значения, а не собственно работ по реставрации и приспособлению для современного использования, и каким образом возможно исполнение данного предписания, когда работы по гидроизоляции фундамента уже фактически произведены, не указано.

Учитывая, что предписание должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения, а данным требованиям п.4 оспариваемого предписания не соответствует, законным в этой части его признать нельзя.

В п.п.5, 6, 7 предписания (те же пункты ранее выданного предписания от дд.мм.гггг. №) указано на нарушение административным истцом:

- п.6 ст. 45 Федерального Закона № 73-ФЗ при согласовании проектной документации в части её разработки лицами, не аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а именно главным инженером проекта ФИО20 (согласование № от дд.мм.гггг.) – п.5 оспариваемого предписания;

- п.6 ст. 45 Федерального Закона № 73-ФЗ при согласовании проектной документации в части её разработки лицами, не аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а именно руководителем проектной группы ФИО17, архитектором 3 категории ФИО18 (согласование № от дд.мм.гггг.) - п.6 оспариваемого предписания;

- п.6 ст. 45 Федерального Закона № 73-ФЗ при согласовании проектной документации в части её разработки лицами, не аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а именно инженером – ФИО19 (согласование № от дд.мм.гггг.) - п.7 оспариваемого предписания.

Так, письмом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области № от дд.мм.гггг. согласована проектная документация на реставрацию и приспособление для современного использования объекта культурного значения: «Городские и торговые ряды - XIX в.» федерального значения, <адрес>.

Письмом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области № от дд.мм.гггг. согласована проектная документация на реставрацию и приспособление для современного использования объекта культурного значения: «Ансамбль Кремля: Комплекс зданий и сооружений Спасо-Преображенского монастыря XVII в.: Преображенская церковь» федерального значения, <адрес>.

Письмом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области № от дд.мм.гггг. согласована проектная документация на реставрацию и приспособление объекта культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации: «Усадьба, в которой родился и жил поэт ФИО1 (рига)» федерального значения, <адрес>.

В оспариваемых пунктах предписания на административного истца возложена обязанность по устранению допущенных нарушений при согласовании проектной документации в части её разработки лицами, не аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Не оспаривая факт допущенных нарушений в части отсутствия сведений об аттестации специалистов, представитель административного истца сослалась на то, что во исполнение таких же требований ранее выданного предписания Государственной инспекцией дважды: в январе и марте 2020 года направлялись в адрес лицензиата письма с просьбой предоставить сведения об аттестации ФИО20, на что был получен ответ о том, что ФИО20 уволена. По информации Инспекции, ФИО21 получила аттестацию, с ФИО22 договор расторгнут. Кроме того, работы на объектах, о которых упоминается в п.п.5, 7 предписания, завершены.

В подтверждение данных доводов в материалы дела представлены запросы Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области от дд.мм.гггг. и от дд.мм.гггг. (повторный) в адрес ООО «Проектреставрация» с ответом ООО «Проектреставрация» от дд.мм.гггг. на повторный запрос Инспекции от дд.мм.гггг. о том, что главный инженер проекта ФИО20 уволена и не занимает указанную должность с дд.мм.гггг..

Сведений о направлении в адрес других лицензиатов аналогичных запросов в отношении руководителя проектной группы ФИО17, архитектора 3 категории ФИО18, инженера ФИО19 административным истцом не представлено.

Вместе, информация об аттестованных специалистах размещена в открытом для всеобщего доступа реестре аттестованных специалистов на соответствующем Интернет-ресурсе на официальном сайте Министерства культуры РФ.

Таким образом, констатируя факт разработки проектной документации не аттестованными специалистами, административный ответчик, тем не менее, просит допущенные нарушения устранить, не учитывая при этом, что запрашиваемых сведений у административного истца не имеется, указанная документация не находится в стадии исполнения, а уже согласована как таковая и на её основании уже проведены работы по сохранению объектов культурного наследия: «Городские и торговые ряды - XIX в.». федерального значения, <адрес> «Усадьба, в которой родился и жил поэт ФИО1 (рига)» федерального значения, <адрес>, о чем административным истцом представлены акты приемки выполненных работ от дд.мм.гггг. и от дд.мм.гггг. соответственно.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о неисполнимости вынесенного предписания в указанной части, а, следовательно, о его незаконности.

В п.10 предписания (п.10 предписания от дд.мм.гггг. №) указано на необходимость устранения нарушения п.16 Административного регламента № в части согласования проектной документации для проведения работ по сохранению, не соответствующей подлинности, а именно отсутствия подписей исполнителей на листах проектной документации (раздел I. Предварительные работы. Часть 4. Противоаварийные мероприятия по водоотведению поверхностных стоков, раздел III. Проект реставрации и приспособления. Стадия. Проект. Часть 5. Том 8. Книга 2. Теплоснабжение и водоснабжение. Раздел III. проект реставрации и приспособления. Стадия Проект. Часть 5. Том 8. Книга 2. Дождевая канализация).

Установлено и материалами дела подтверждено, что во исполнение аналогичных требований ранее выданного предписания административный истец дд.мм.гггг. обращался письменно в адрес директора ФГУП ЦНРП и дд.мм.гггг. повторно с просьбой подписать исполнителями несколько неподписанных ими листов данной проектной документации в отношении объекта культурного наследия федерального значения «Богоявленская церковь», 1647 г. (<адрес>), согласованной письмом Инспекции от дд.мм.гггг. №

Однако, составителями документации данные листы до настоящего времени не подписаны.

Вместе с тем, п.16 Административного регламента, на который ссылается в п.10 оспариваемого предписания административный ответчик, не предусматривает обязательного подписания исполнителем каждого листа в составе проектной документации, какие именно листы не подписаны исполнителями в составе данной проектной документации, в предписании не указано.

Из объяснений представителя административного истца в судебном заседании, которые не оспорены, в свою очередь, представителем административного ответчика следует, что подписи исполнителей отсутствовали лишь на нескольких листах данной проектной документации.

При таких обстоятельствах и поскольку исполнение требований п.10 предписания в данном случае поставлено в зависимость от действий третьих лиц, за каковые в пределах возложенных на него полномочий административный истец не отвечает, предписание и в этой части законным не является.

В п.п.11-15, 17-21, 23 предписания (те же пункты ранее выданного предписания от дд.мм.гггг. №) на Государственную инспекцию по охране объектов культурного наследия Рязанской области возложена обязанность устранить нарушения п.п.4 п.6 ст.11 Федерального Закона № 73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту нарушения требований ст.36 Федерального Закона № 73-ФЗ в отношении собственников земельных участков, а именно собственника земельного участка с кадастровым номером:

- <данные изъяты> (<адрес>), осуществляющего строительство на территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место «Есенинская Русь-место, связанное с жизнью и творчеством поэта ФИО1», в зоне регулирования застройки объекта культурного наследия «Государственный музей-заповедник ФИО1» и зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Богословского монастыря XVII – XIX в.в. (акт осмотра от дд.мм.гггг., задание №) – п.11 предписания,

- <данные изъяты>, <адрес>, акт осмотра от дд.мм.гггг., <данные изъяты>, <адрес>, <данные изъяты> <адрес>, <данные изъяты>, осуществляющих строительство в 2018 году в границах зон охраны Государственного музея-заповедника ФИО1 – п.12 предписания;

- <данные изъяты>, осуществляющего строительство в зоне охраняемого природного ландшафта Государственного музея-заповедника ФИО1 (акт осмотра от дд.мм.гггг.) – п.13 предписания;

- <данные изъяты> осуществляющего строительство в зоне охраняемого ландшафта Государственного музея-заповедника ФИО1 и в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия федерального значения «Усадьба, в которой в 1985 г. родился и жил поэт ФИО1», а также в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место «Есенинская Русь-место, связанное с жизнью и творчеством поэта ФИО1», (акт осмотра от дд.мм.гггг.) – п.14 предписания;

- <данные изъяты>, осуществляющего строительство в зоне охраняемого ландшафта Государственного музея-заповедника ФИО1, а также в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место «Есенинская Русь-место, связанное с жизнью и творчеством поэта ФИО1» (акт осмотра от дд.мм.гггг.) – п.15 предписания,

- <данные изъяты>, осуществляющего строительство в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место «Есенинская Русь-место, связанное с жизнью и творчеством поэта ФИО1» (акт осмотра от дд.мм.гггг.) – п.18 предписания,

- <данные изъяты> осуществляющего строительство жилого дома в границах зоны охраняемого природного ландшафта Государственного музея-заповедника ФИО1, а также в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗР-2 объекта культурного наследия федерального значения «Усадьба, в которой в 1895 году родился и жил поэт ФИО1» и в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место «Есенинская Русь-место, связанное с жизнью и творчеством поэта ФИО1» (акт осмотра от дд.мм.гггг.) – п.19 предписания,

- <данные изъяты>, осуществляющего строительство в границах зоны охраняемого природного ландшафта Государственного музея-заповедника ФИО1 и в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место «Есенинская Русь-место, связанное с жизнью и творчеством поэта ФИО1» (акт осмотра от дд.мм.гггг.) – п.20 предписания,

- <данные изъяты>, осуществляющего строительство в границах зоны охраняемого природного ландшафта Государственного музея-заповедника ФИО1, в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место «Есенинская Русь-место, связанное с жизнью и творчеством поэта ФИО1», а также в границах зоны регулировании застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения «Усадьба, в которой в 1985 г. родился и жил поэт ФИО1», ЗР-1 (акт осмотра от дд.мм.гггг.) – п.23 предписания.

Действительно, согласно вышеуказанным актам осмотра территорий, были выявлены факты строительства зданий на земельных участках, подготовки к строительству или самовольно возведенных зданий, кроме земельных участков с кадастровыми номерами: <данные изъяты>, на которые никаких ссылок в указанном в п.12 предписании акте осмотра территории от дд.мм.гггг. не имеется.

В соответствии с п.1 ст.36 Федерального Закона № 73-ФЗ проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований настоящей статьи.

Изыскательские, проектные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 настоящего Федерального закона работы по использованию лесов и иные работы в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, проводятся при условии соблюдения установленных статьей 5.1 настоящего Федерального закона требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, и при условии реализации согласованных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 2 статьи 45 настоящего Федерального закона, обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия (п.2).

Строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия (п.3).

Изыскательские, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 настоящего Федерального закона работы по использованию лесов и иные работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия (в том числе объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, расположенных за пределами земельного участка (земельных участков), в границах которого (которых) проводятся указанные работы), нарушить их целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком указанных работ, техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, лицом, проводящим указанные работы, после получения предписания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия о приостановлении указанных работ.

Соответствующий орган охраны объектов культурного наследия определяет меры по обеспечению сохранности указанных в настоящем пункте объектов, включающие в себя разработку проекта обеспечения сохранности объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ (п.7).

Пунктом 6 статьи 11 Федерального Закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ определен перечень правомочий должностных лиц органов охраны объектов культурного наследия в рамках осуществления государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, как-то:

- запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц информацию и документы по вопросам охраны объектов культурного наследия (п.п.1);

- беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки либо задания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия посещать и обследовать используемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, производственные, хозяйственные и иные нежилые помещения, строения, сооружения, являющиеся объектами культурного наследия либо находящиеся в зонах охраны таких объектов, земельные участки, на которых такие объекты расположены либо которые находятся в зонах охраны таких объектов, а с согласия собственников жилые помещения, являющиеся объектами культурного наследия, и проводить исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю. Дата и время посещения и обследования должностным лицом органа охраны объектов культурного наследия жилого помещения, занимаемого физическим лицом, должны быть предварительно согласованы с указанным физическим лицом (п.п.2);

- выдавать предписания, в том числе: об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия; об устранении нарушений особого режима использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; об устранении нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; о приостановлении работ, указанных в статье 36 настоящего Федерального закона (п.п.3);

- привлекать к административной ответственности и принимать меры по предотвращению правонарушений (п.п.4);

- направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений (п.п.5);

- предъявлять в суд: иски о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре, об изъятии из собственности лиц объекта культурного наследия либо земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, о безвозмездном изъятии у указанных лиц земельного участка в границах территории объекта культурного наследия, являющегося неотъемлемой частью объекта культурного наследия, либо земельного участка, в границах которого располагался объект археологического наследия (п.п.6).

Таким образом, выбор конкретных мероприятий, проведение которых необходимо для выявления и фиксации тех или иных нарушений в каждом отдельном случае в зависимости от вида и характера нарушения, наступивших последствий, определяется государственным органом, в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий самостоятельно и по своему усмотрению и является правом, а не обязанностью государственного органа, а потому не может быть предметом судебного контроля.

В этой связи в п.п.7 п.124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) (далее по тексту - Типовой Административный регламент), утвержденного приказом Министерством культуры РФ от дд.мм.гггг. №, сказано, что в случае выявления в результате проведенных мероприятий по систематическому наблюдению нарушений обязательных требований достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, должностное лицо регионального органа охраны объектов культурного наследия, ответственное за выполнение административной процедуры, принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Соответственно, такое правовое регулирование не предполагает безусловного составления в отношении собственника земельного участка, на котором начато, возобновлено или осуществляется строительство в определенной территориальной зоне, протокола об административном правонарушении, поскольку составление протокола возможно лишь при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения.

В любом случае, оценку достаточности таковых данных для определения в действиях того или иного лица признаков состава административного правонарушения (субъект, объект, субъективная сторона, объективная сторона) производит должностное лицо, уполномоченное на составление протокола, подменять компетенцию которого в этом аспекте ни суд, ни федеральный орган исполнительной власти не вправе.

При таких обстоятельствах, одни лишь акты осмотра вышеуказанных земельных участков, составленные Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Рязанской области, в которых зафиксированы факты строительства, с бесспорностью свидетельствовать о наличии безусловных оснований к обязательному возбуждению дела об административном правонарушении в отношении собственников земельных участков, не могут.

Таким образом, требования о фактическом понуждении Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области к составлению протоколов об административных правонарушениях, о чем прямо указано в оспариваемых пунктах предписания со ссылкой на п.п.4 п.6 ст.11 Федерального Закона № 73-ФЗ как обязательной меры реагирования на нарушения ст.36 данного Закона, являются незаконными.

Кроме того, при вынесении предписания в указанной части административным ответчиком не учтено, что в соответствии с пунктом 6 части 1 ст.24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности, которые в рассматриваемом случае составляют один год со дня совершения (обнаружения) административного правонарушения (ст.4.5 КоАП РФ); акты осмотра земельных участков, зафиксировавшие указанные нарушения, составлены в 2017-2019 г.г.

Вместе с тем, в судебном заседании установлено и материалами дела подтверждено, что по указанным фактам строительства на земельных участках с кадастровыми номерами <данные изъяты> Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Рязанской области принимались предусмотренные Законом об объектах культурного наследия меры реагирования.

Так, собственнику земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> было направлено предостережение от дд.мм.гггг. №, предписание об устранении выявленных нарушений от дд.мм.гггг. №, а также принимались меры по составлению протокола об административном правонарушении, в связи с чем собственник земельного участка неоднократно уведомлялся Государственной инспекцией, в отношении собственника земельного участка с кадастровым номером 62:13:0590101:192 принимались меры в виде направления предостережения от дд.мм.гггг. №, предписания о приостановлении земляных строительных работ от дд.мм.гггг. №, в отношении собственника земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> - меры в виде направления предостережения от дд.мм.гггг. №, предписания о приостановлении земляных, строительных работ от дд.мм.гггг. №, а также меры по составлению протокола об административном правонарушении, который был возвращен судом, после чего собственник земельного участка вновь вызывался в Государственную инспекцию для составления протокола, в отношении собственника земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> – меры в виде предписания о приостановлении земляных, строительных работ от дд.мм.гггг. №, а также меры по составлению протокола об административном правонарушении, для чего собственник земельного участка неоднократно вызвался в Государственную инспекцию для дачи объяснений, одновременно Инспекцией был инициирован иск в суд к собственнику данного земельного участка (ФИО23) о понуждении к приведению фактического использования земельного участка в соответствии с требованиями по режиму использования земель, данное дело в настоящее время находится в производстве Рыбновского районного суда Рязанской области; в отношении собственника земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> – меры в виде предписания об устранении выявленных нарушений от дд.мм.гггг. №, в отношении собственника земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> в виде предписания о приостановлении земляных, строительных работ от дд.мм.гггг. №, от дд.мм.гггг. № и принимались меры по составлению протокола об административном правонарушении, для чего собственник земельного участка вызывался в Инспекцию, где представил разрешение на строительство на данном земельном участке от дд.мм.гггг., выданное администрацией муниципального образования - Рыбновского муниципального района, в отношении собственника земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> принимались меры в виде выдачи предписания о приостановлении земляных, строительных работ от дд.мм.гггг. №, от дд.мм.гггг. № и составления протокола об административном правонарушении, предусмотренного ч.1 ст.7.13 КоАП РФ от дд.мм.гггг. №, который определением Рыбновского районного суда Рязанской области от дд.мм.гггг. был возвращен для устранения недостатков; в отношении собственника земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> – меры в виде направления предписания о приостановлении земляных, строительных работ от дд.мм.гггг. №, вызова для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренного ч.1 ст.7.13 КоАП РФ, собственником земельного участка было представлено разрешение на строительство на данном земельном участке от дд.мм.гггг., выданное администрацией муниципального образования - Рыбновского муниципального района во исполнение решения Рыбновского районного суда Рязанской области от дд.мм.гггг. о признании решения, вынесенного данной администрацией, об отказе в выдаче разрешения на строительство, незаконным.

При этом, в последующих актах осмотра земельных участков, на территории которых были выявлены нарушения, было зафиксировано то, что строительство на ряде участков не ведется (земельные участки с кадастровыми номерами: <данные изъяты>, акты осмотра от дд.мм.гггг., от дд.мм.гггг., от дд.мм.гггг. и другие).

Указанные обстоятельства подтверждены материалами дела, в том числе вступившим в законную силу постановлением Советского районного суда г.Рязани от дд.мм.гггг., вынесенным по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.13 КоАП РФ, возбужденном на основании протокола об административном правонарушении №-АД 2020 от дд.мм.гггг., составленного должностным лицом Управления Министерства культуры России по ЦФО дд.мм.гггг., в отношении начальника Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области ФИО24 и не оспорены участниками процесса.

О принятых Инспекцией мерах административный ответчик был проинформирован письмами от дд.мм.гггг. № и ранее письмом от дд.мм.гггг. №, однако вновь выдал предписание об устранении нарушений.

В п.16 оспариваемого предписания (п.16 предписания от дд.мм.гггг. №) указано на необходимость устранения нарушения п.п.9 п.6 ст.11, ст.33 Федерального Закона № 73-ФЗ в части отсутствия мер реагирования по факту выдачи администрацией муниципального образования – Рыбновский муниципальный район Рязанской области разрешения на строительство объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером №, расположенного в границах зоны охраняемого природного ландшафта Государственного музея – заповедника С..А. ФИО27, а также в границах зоны регулирования и застройки и хозяйственной деятельности ЗР-3 объекта культурного наследия федерального значения «Усадьба, в которой в 1985 г. родился и жил поэт ФИО1» (акт осмотра от дд.мм.гггг.).

Однако, в содержании п.6 ст.11 Федерального Закона № 73-ФЗ отсутствует п.п.9, нарушение которого вменяется Инспекции, а ст.33 того же Федерального Закона предопределяет общие цели и задачи государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, проведение историко-культурной экспертизы, организацию исследований, необходимых для исполнения полномочий федерального органа охраны объектов культурного наследия, регионального органа охраны объектов культурного наследия, муниципального органа охраны объектов культурного наследия, установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с настоящим Федеральным законом, установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, незаконное перемещение объекта культурного наследия, причинение вреда объекту культурного наследия и осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны данного объекта культурного наследия, разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима, установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места; установление особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, согласование проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, осуществление в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в ходе проведения изыскательских, проектных, строительных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ, установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта, установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений, выдачу в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, утверждение отчетной документации о проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, обследование и фотофиксацию один раз в пять лет состояния объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности, иные мероприятия государственной охраны объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, проведение которых отнесено настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.

Таким образом, в п.16 предписания отсутствует как ссылка на нормативно-правовой акт, нарушение которого допущено административным истцом, так и сведения о том, какие именно действия необходимо произвести Государственной инспекции в целях устранения нарушения, что свидетельствует о незаконности и неисполнимости оспариваемого предписания в указанной части.

Между тем, как пояснила в судебном заседании представитель административного истца, согласно акту осмотра от дд.мм.гггг., составленному должностным лицом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области, на земельном участке с кадастровым номером №, расположенным в <адрес> в зоне охраняемого природного ландшафта Государственного музея – заповедника ФИО1, были выявлены работы по строительству жилого дома, в связи с чем дд.мм.гггг. Инспекцией было выдано предписание о немедленном прекращении работ и дд.мм.гггг. составлен об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.13 КоАП РФ и направлен в суд <адрес>, которым дд.мм.гггг. производство по данному делу было прекращено из-за отсутствия в действиях собственника земельного участка ФИО25 состава административного правонарушения в связи с выдачей администрацией <адрес> разрешения на строительство жилого дома, от дд.мм.гггг. на основании решения Рыбновского районного суда Рязанской области от дд.мм.гггг..

Указанные сведения административным ответчиком не оспорены, сведения о вынесенных судом решениях размещены на официальном сайте Рыбновского районного суда Рязанской области.

О данных обстоятельствах Управление Минкультуры России по ЦФО было проинформировано письмами Инспекции от дд.мм.гггг. и от дд.мм.гггг., в которых, в частности, также было отмечено на невозможность обжалования вынесенного решения суда в связи с истечением процессуального срока на обжалование, а также на то, что в ходе последующих осмотров данного земельного участка дд.мм.гггг. и дд.мм.гггг. факт строительства не установлен.

Однако, данная информация не была принята административным ответчиком к сведению, что повлекло вынесение неисполнимого в этой части предписания.

В п.22 предписания (п.22 предписания от дд.мм.гггг. №) на Государственную инспекцию по охране объектов культурного наследия Рязанской области возложена обязанность устранить нарушения ст.11 Федерального Закона № 73-ФЗ в части непроведения мероприятия по систематическому наблюдению в отношении земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в границах зоны охраняемого природного ландшафта Государственного музея-заповедника ФИО1.

В соответствии с п.1 ст.11 Федерального Закона систематическое наблюдение является формой государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.

Установлено и материалами дела подтверждено, что административным истцом проводился мониторинг данного земельного участка в рамках систематического наблюдения, согласно актам осмотра данного земельного участка в 2019, 2020 г.г. строительство на указанном земельном участке не ведется.

Таким образом, вынесенное предписание в указанной части является необоснованным.

В п.24 предписания (п.24 предписания от 27.03.2020 года № 28-П) говорится о принятии мер реагирования, предусмотренных п.9 ст.11 Федерального Закона № 73-Ф в части направления в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, на котором размещен объект капитального строительства, нарушающий требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия или требования градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия и установленных для этих территорий особых режимов использования земель, требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, уведомления о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих данный факт (земельные участки с кадастровыми номерами: <данные изъяты>).

В сооветствии с п.9 ст.11 Федерального Закона № 73-ФЗ в случае, если по результатам проведенной проверки в рамках осуществления государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия должностным лицом органа охраны объектов культурного наследия выявлен факт размещения объекта капитального строительства с нарушением требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, требований градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, в границах территории исторического поселения и установленных для этих территорий особых режимов использования земель, требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, указанное лицо в срок не позднее пяти рабочих дней со дня окончания проверки направляет в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения земельного участка, на котором размещен такой объект капитального строительства, или в случае нахождения указанного земельного участка на межселенной территории в орган местного самоуправления муниципального района уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих указанный факт. Форма уведомления о выявлении самовольной постройки, а также перечень документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, устанавливается в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Результаты указанной проверки могут быть обжалованы в судебном порядке.

Таким образом, из буквального толкования указанной нормы следует, что направление таковых уведомлений возможно только по результатам проведенной проверки, не позднее пяти рабочих дней со дня окончания проверки, результаты которой могут быть обжалованы в суд.

Пунктом 10 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденном Постановление Правительства РФ от 23.07.2015 года № 740, предусмотрено, что федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, а также систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

При этом проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются должностными лицами государственных органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Не отрицая факт наличия на вышеуказанных земельных участках строений, Государственная инспекция в письме от дд.мм.гггг. № в адрес Управления Минкультуры России по ЦФО указала, что должностными лицам Инспекции все контрольные мероприятия в отношении вышеуказанных земельных участков в форме проверок не проводились, мониторинг земельных участков осуществлялся в форме систематического наблюдения.

Административным ответчиком, в свою очередь, приведенные обстоятельства не оспорены, акты смотра о результатах мониторинга на основании заданий Инспекции на проведение мероприятий по контролю за состоянием и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия имеются в материалах дела. Сведений о проведении в установленном порядке Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Рязанской области проверок в отношении собственников данных земельных участков в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах оснований для направления уведомлений в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения земельных участков, на которых размещены такие объекты капитального строительства, не имелось.

Поэтому предписание в оспариваемой части также является незаконным.

Таким образом, административные исковые требования подлежат частичному удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу о признании предписания незаконным – удовлетворить частично.

Признать предписание <данные изъяты> от дд.мм.гггг., вынесенное Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу в адрес Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области об устранении нарушений в части пунктов со второго по двадцать четвертый незаконным.

В удовлетворении остальной части административных исковых требований Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу – отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию Рязанского областного суда по административным делам через Советский районный суд г.Рязани в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья - Н.В.Никишина