Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Северск административное дело по административному исковому заявлению Думы ЗАТО Северск к Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области о признании незаконным отказа в государственной регистрации муниципального правового акта, возложении обязанности зарегистрировать указанный акт,

установил:

Дума ЗАТО Северск обратилась в суд с административным иском к Управлению Министерства юстиции РФ по Томской области, в котором просит признать незаконным отказ в государственной регистрации муниципального правового акта – решения Думы ЗАТО Северск № 41/1 от 30.08.2018 «О внесении изменений в устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области», возложении обязанности зарегистрировать решение Думы ЗАТО Северск № 41/1 от 30.08.2018 «О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области».

В обоснование заявленных требований указала, что 30.08.2018 Дума ЗАТО Северск приняла решение № 41/1 «О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области». В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» 03.09.2018 Глава городского округа ЗАТО Северск - Мэр ЗАТО Северск - Председатель Думы ЗАТО Северск обратился в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области с заявлением о регистрации данного муниципального правового акта, на что 08.12.2018 получен отказ в форме заключения №262-0 от 02.10.2018. Данный отказ Управление юстиции обосновало положениями ч.7 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», п.1 ч. 6 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности, несоответствием п. 7 ч.1 решения Думы ч.3 ст. 47 Федерального закона № 131-Ф3. Считала отказ в государственной регистрации не обоснованным и незаконным. Правовые основы местного самоуправления закрепляют, что муниципальное образование разрабатывает устав муниципального образования самостоятельно и принимает представительным органом муниципального образования. Руководствуясь положениями ч.9 ст. 44 Федерального закона № 131 -ФЗ, в целях приведения устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области в соответствие с изменившимися нормами Федерального закона №131-ФЗ, с учетом принятия Федеральных законов от 30.10.2017 №299-ФЗ, от 05.12.2017 №380-Ф3, от 05.12.2017 №389-Ф3, от 05.12.2017 №392-Ф3, от 29.12.2017 №455-ФЗ, от 29.12.2017 №463-Ф3, от 05.02.2018 №15-ФЗ, от 18.04.2018 №83-ФЗ и Закона Томской области от 08.12.2017 №144-ОЗ «О ведомственном контроле за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в Томской области» было подготовлено и принято указанное решение Думы. В соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 28 и ч.4 ст. 44 Закона №131-ФЗ в связи с тем, что изменения в Устав ЗАТО Северск вносились в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) и законов Томской области в целях приведения его в соответствие с этими нормативными правовыми актами, решение Думы ЗАТО Северск рассматривалось и принималось без официального опубликования (обнародования) порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении, соответственно, без вынесения на публичные слушания. Управление юстиции обосновало отказ в государственной регистрации не соответствием п.7 ч. 1 решения Думы ч.3 ст.47 Федерального закона №131-ФЗ, однако указанные изменения в Устав ЗАТО Северск были инициированы в целях приведения ч.6 ст.31 Устава ЗАТО Северск в соответствие с точным воспроизведением положений новой редакции ч.2 указанной статьи 47 Федерального закона №131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 18.04.2018 № 83-Ф3). Таким образом, признанный Управлением юстиции не соответствующим закону и оспариваемый п.7 ч.1 решения Думы ЗАТО Северск полностью дублирует новую редакцию абзаца второго и третьего части 2 статьи 47 Федерального закона №131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.04.2018 №83-Ф3). В Уставе ЗАТО Северск вопросу реализации положений, закрепленных в ч.3 ст.47 Федерального закона №131-ФЗ и установлению порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов посвящена его статья 31 «Порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов». Указанная статья на обжалуемую государственную регистрацию не направлялась и экспертизе не подвергалась. Представлена в Управление юстиции была лишь часть 6 указанной статьи 31 Устава ЗАТО Северск, в которой по аналогии с федеральным законодательством закреплялись отдельные вопросы вступления в силу муниципальных правовых актов (абзацы второй и третий части 2 статьи 4 Федерального закона № 131-ФЗ). Полагала, что указанные в заключении требования об указании в Уставе ЗАТО Северск наименований официального печатного периодического издания и (или) официального сетевого издания не основано на законе. П. 6 ч. 1 ст. 44, ч.3 ст. 47 Федерального закона №131-Ф3 определено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. При этом, законодателем не определены критерии, позволяющие определить достаточность установления в уставе «порядка опубликования», что позволяет в данном случае Управлению юстиции интерпретировать норму произвольно. В то же время ч.3 ст.12 Федерального закона от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определено, что официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования. В рамках указанного закона в соответствии с п.7 ч.1 ст. 17 Федерального закона № 131-Ф3 в целях обеспечения опубликования муниципальных правовых актов Думы ЗАТО Северск, Мэра ЗАТО Северск решением Думы ЗАТО Северск было учреждено средство массовой информации «Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск». Этим же решением утверждено Положение о средстве массовой информации «Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск». Согласно п.2 и 3 Положения официальным опубликованием муниципального правового акта Думы ЗАТО Северск, Мэра ЗАТО Северск считается первая публикация его полного текста в Ведомостях в соответствии с заключенным с организацией муниципальным контрактом, предусматривающим официальное опубликование муниципальных правовых актов Думы ЗАТО Северск, Мэра ЗАТО Северск. Издание и распространение Ведомостей осуществляет организация в рамках выполнения муниципального заказа, определенная в результате проведения процедур в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Указанное Решение Думы ЗАТО Северск от 24.11.2016 №19/21 опубликовано (специальное приложение к газете «Диалог» «Официальный бюллетень правовых актов органов местного самоуправления городского округа ЗАТО Северск Томской области» (№14(32), 02.12.2016) и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте Думы ЗАТО Северск. В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации (постановление от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части») официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом. По вопросу указания в Уставе ЗАТО Северск наименования официального сетевого издания, отмечал, что официальный сайт Думы ЗАТО Северск не зарегистрирован в качестве средства массовой информации, не учреждался органами местного самоуправления и не может быть указан в Уставе ЗАТО Северск и использован в качестве источника для официального опубликования муниципальных правовых актов ЗАТО Северск. Принимая во внимание положения ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», абз. 2 и 3 ч.2 ст.47 Федерального закона №131-ФЗ (положения пункта 7 части 1 Решения Думы), учитывая правовую позицию, отраженную в абз. 4 п.21 вышеуказанного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48, считала, что дополнительное правовое регулирование и закрепление в ставе норм о порядке опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов в виде указания наименования издания является излишним и необоснованным. Закрепленные в ст.31 Устава ЗАТО Северск положения о порядке опубликования муниципальных актов считала достаточными. Считала, что указанные в заключении об отказе в государственной регистрации положения о закреплении в Уставе ЗАТО Северск порядка опубликования в виде указания наименования издания, в котором осуществляется (планируется осуществлять) официальное опубликование муниципальных правовых актов могут носить лишь рекомендательный характер по совершенствованию Устава ЗАТО Северск, но не могут служить основанием для отказа в государственной регистрации рассматриваемого решения Думы. Предметом экспертизы Управления юстиции являлся не Устав ЗАТО Северск, не статья 31 Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области, а лишь часть указанной статьи 31. Считала доводы Управления о том, что в целях обеспечения информированности граждан о способе доведения содержания муниципальных правовых актов в отношении каждого из вышеуказанных органов должно быть указано в уставе наименование издания учрежденного им средства массовой информации, осуществляющего официальное опубликование принятых им муниципальных правовых актов, необоснованными, такое толкование – произвольным, а включение соответствующих норм о «порядке опубликования» в устав избыточным и перегружающим устав города. Обращала внимание, что решение Думы рассматривалось и принималось без официального опубликования (обнародования) порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении, соответственно, без вынесения на публичные слушания. При том, что положения, предлагаемые Управлением юстиции к включению в Устав ЗАТО Северск, должны вноситься с соблюдением иной процедуры, определенной ч. 3 ст. 28 и ч.4 ст. 44 Федерального закона №131-Ф3. Устав ЗАТО Северск закрепляет правовые основы местного самоуправления на территории городского округа, определяет порядок формирования органов местного самоуправления, их полномочия, принципы взаимодействия и разграничения их компетенции, экономическую и финансовую основы местного самоуправления, иные вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий. Устав действует на всей территории городского округа и обязателен для исполнения органами местного самоуправления, должностными лицами и соблюдения организациями, расположенными на территории городского округа, а также всем населением. Оспариваемым решением Управления юстиции допущены препятствия к вступлению в силу Устава ЗАТО Северск, и как следствие к осуществлению местного самоуправления в ЗАТО Северск, реализации полномочий по решению вопросов местного значения, реализации прав, свобод и законных интересов муниципального образования ЗАТО Северск и граждан ЗАТО Северск, чьи интересы, представляет Глава городского округа ЗАТО Северск - Председатель Думы ЗАТО Северск, в соответствии со статьями 37, 38 Устава ЗАТО Северск. В соответствии с действующим законодательством основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования может быть противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. Считала необоснованным отказ в государственной регистрации решения Думы ЗАТО Северск, полагала, что решение Думы ЗАТО Северск от 30.08.2018 №41/1 «О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административного территориального образования Северск Томской области» соответствует действующему законодательству в полном объеме.

В судебном заседании представитель административного истца Титова Г.С. (доверенность № 01-18/615 от 30.11.2018, диплом о высшем юридическом образовании БВС 0599085 от 15.06.2000, регистрационный номер 17 от 23.06.2000) административные исковые требования поддержала. Дополнительно объяснила, что перечень оснований для отказа в государственной регистрации является исчерпывающим (ч.7 ст. 4 Федерального закона №97-ФЗ, ч. 6 ст. 44 Федерального закона №131-Ф3). Оспариваемым заключением отказано в государственной регистрации решения Думы ЗАТО Северск №41/1 по мотиву его противоречия действующему законодательству, а именно в связи с несоответствием п. 7 ч. 1 решения ч.3 ст.47 Федерального закона №131-ФЗ. Как следует из текста заключения, такое противоречие закону заключается в том, что в решении Думы ЗАТО Северск №41/1 не установлен «порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов». Данный порядок, по мнению административного ответчика, заключается в необходимости указания в решении «наименования официального печатного периодического издания и (или) наименования официального сетевого издания, в которых осуществляется (планируется осуществлять) официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов и соглашений». Иных правовых оснований для отказа в Заключении не содержится. Считала отказ в государственной регистрации решения Думы ЗАТО Северск административно-территориального образования Северск Томской области незаконным и необоснованным. Действующим федеральном законодательством каких-либо критериев и понятия вышеуказанного порядка официального опубликования муниципальных правовых актов законодатель не установил, указав лишь, что порядок должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами, что не оспаривалось административным ответчиком в ходе судебного заседания. Оказала на отсутствие в заключении об отказе в регистрации решения Думы ЗАТО Северск ссылок на нормы федерального законодательства, которые бы указывали на необходимость и обоснованность указания в решении Думы ЗАТО Северск «наименований изданий», в ходе судебного заседания административный ответчик также не привел правового обоснования такого требования. Полагала, что ссылки административного ответчика на разъяснения Минюста России в письме № 08-63470/18 от 15.05.2018, необходимость системного толкования статьи 47 Федерального закона №131-Ф3 и правоприменительную практику не могут быть приняты и не подтверждают обоснованность отказа в государственной регистрации устава, поскольку содержащиеся в письме Минюста России разъяснения не обладают признаками нормативности, поскольку Минюст России и как следствие его территориальные органы не вправе разъяснять законодательство Российской Федерации и практику его применения. Указанные ссылки административного ответчика не могут служить обоснованием правомочности отказа в государственной регистрации решения Думы ЗАТО Северск, так как в силу ч. 1 ст. 15 КАС РФ суды разрешают административные дела на основании норм законодательства. Считала недопустимым регулирование законодательных норм при помощи толкований, рекомендаций, писем органов исполнительной власти в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий. Тем более, незаконным является совершение регистрационных действий не на основании норм закона, а на основании указанных аргументов. Обратное означало бы придание указанным мнениям, разъяснениям, письмам, толкованию силы закона, что недопустимо. Согласно закону регулирование вопросов местного значения и закрепление их в уставе отнесено к исключительной компетенции населения и представительного органа муниципального образования. Считала недопустимым в отсутствие норм законодательства по установлению критериев необходимости и достаточности установления в Уставе порядка опубликования актов самостоятельное регулирование, толкование положений законодательства административным ответчиком, а также установление им избыточных, необоснованных требований к содержанию положений уставов муниципальных образований. Указанная практика является нарушением принципов организации местного самоуправления, вторжением в полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Указала, что п.7 ч. 1 решения Думы ЗАТО Северск №41/1 полностью цитирует положения абз.2 и 3 ч. 2 ст. 47 Федерального закона №131-ФЗ, при этом, указанный пункт признан Управлением юстиции не соответствующим части 3 данной статьи, что явилось основанием для отказа в государственной регистрации решения Думы. В письменном заключении об отказе в регистрации Устава ЗАТО Северск и в ходе судебного заседания административным ответчиком не было приведено законодательной аргументации правомочности отказа и конкретных норм закона, нарушенных положениями решения Думы ЗАТО Северск №41/1; ответчиком не предоставлено мотивированных возражений в части запрета на цитирование в решении Думы положений федерального законодательства. Полагала, что закрепление в муниципальном акте норм федерального закона не является нарушением закона и не может быть основанием для отказа в государственной регистрации муниципального акта. Требование, изложенное в заключении об отказе в регистрации о необходимости указания наименования сайта, его доменного имени, номера, даты, также не основано на законе. Право на использование сетевого издания, предусмотренное ч.2 ст.47 Федерального закона №131-ФЗ было транслировано в подп.7 решения №41/1 в целях закрепления в уставе законодательной возможности, права органов местного самоуправления на реализацию нового полномочия. Закрепление в решении Думы ЗАТО Северск диспозитивной нормы в виде права органов местного самоуправления на использование сетевого издания не является нарушением законодательства. Закон не содержит запрета на воспроизведение в муниципальных актах норм федерального законодательства, в том числе диспозитивных. Дословное цитирование норм федерального законодательства в решении Думы ЗАТО Северск №41/1 нельзя трактовать как нарушение закона. Обращала внимание, что действующий в ЗАТО Северск порядок опубликования полностью соответствует критериям общедоступности и положениям закона №131-ФЗ, закона №8-ФЗ, ч.3 ст.15, ч.2 ст. 24 Конституции Российской Федерации и положениям п.21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и надлежащим образом обеспечивает возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами Думы ЗАТО Северск, Мэра ЗАТО Северск и Администрации ЗАТО Северск. В целях уточнения редакции ч. 6 ст.31 Устава ЗАТО Северск, закрепления в Уставе новых положений абз. 2 и 3 ч.2 ст.47 Федерального закона №131-ФЗ в решение Думы ЗАТО Северск №41/1 были заложены нормы по уточнению порядка официального опубликования муниципальных актов. Было определено, что официальным опубликованием считается первая публикация полного текста акта в периодическом печатном издании. Данная норма отражает сложившийся установленный способ ознакомления граждан ЗАТО Северск с муниципальными актами и закрепляет законно избранный на территории ЗАТО Северск способ доведения содержания муниципальных актов до всеобщего сведения жителей города в виде опубликования актов, а не их обнародования. Положениями решения Думы №41/1 в соответствии с нормами с ч. 6 ст. 44 и ч. 2 и 3 ст. 47 Федерального закона 131-ФЗ уточнен установленный в Уставе и иных муниципальных актах порядок официального опубликования муниципальных актов в дополнение к существующим в Уставе ЗАТО Северск нормам, также относящимся к порядку опубликования (действующая редакция ч.6, ч. 4 ст. 31 Устава ЗАТО Северск).

Представитель административного истца Яценко А.А. (доверенность № ** от 22.05.2018, диплом о высшем юридическом образовании ** от 19.10.1999, регистрационный номер ** от 01.11.1999) в судебном заседании поддержал доводы, изложенные представителем административного истца Титовой Г.С.

Административный ответчик, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание после перерыва не явился.

Как следует из телефонограммы от 14.12.2018, представитель административного ответчика Ермолаева Е.В. сообщила суду о невозможности явки в судебное заседание в назначенное время по причине загруженности дорог, однако ходатайства об отложении судебного разбирательства административный ответчик не представил, доказательств уважительности причины неявки суду не представил. Явка административного ответчика не признана судом обязательной.

На основании ст. 150, ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд окончил рассмотрение дела в отсутствие административного ответчика.

Ранее в судебном заседании 12.12.2018 представитель административного ответчика Ермолаева Е.В. (доверенность № 12 от 06.12.2018, диплом о высшем юридическом образовании ВСГ 5222798 от 24.06.2010, регистрационный номер 8467 от 30.06.2010) просила отказать в удовлетворении административного искового заявления. Считала отказ в регистрации Устава ЗАТО Северск соответствующим закону. Поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях, в которых указано на следующее. В соответствии с п.20 приказа Министерства юстиции РФ от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации субъектам Российской Федерации» Управление осуществляет в установленном порядке государственную регистрацию уставов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы. Согласно ч. 3,4 ст.1 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Регистрирующий орган проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации на дату государственной регистрации данного устава муниципального образования; проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; проводит антикоррупционную экспертизу устава муниципального образования; присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. В соответствии с ч.4 ст.3 Федерального закона № 97-ФЗ 03.09.2018 в Управление поступило заявление от Главы городского округа ЗАТО Северск - Мэра ЗАТО Северск - Председателя Думы ЗАТО Северск о государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования. В результате проверки документов, поступивших на государственную регистрацию, Управлением подготовлено заключение об отказе в государственной регистрации муниципального правового акта от 02.10.2018 № 262-О на основании противоречия п. 7 ч. 1 решения ч.3 ст. 47 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указала, что спариваемое решение принято на основании следующих норм федерального законодательства. В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться вилы, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Вступление в силу муниципальных правовых актов закреплено в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ. Согласно абз.2 и 3 ч. 2 ст.47 Федерального закона № 131-ФЗ официальным опубликованием муниципального правового акта или оглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться. Согласно ч.3 ст.47 Федерального закона № 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ предусмотрел два способа доведения содержания муниципальных правовых актов до всеобщего сведения, которые определяются уставом муниципального образования: официальное опубликование (обязательно печатное средство массовой информации); обнародование (необязательно печатное средство массовой информации). Вышеназванные способы ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами определяются уставом муниципального образования. В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации (постановление от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части») официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом. В целях обеспечения гарантий информированности граждан о способе доведения содержания муниципальных правовых актов до всеобщего сведения в случае, если учредителем средства массовой информации выступают органы местного самоуправления или подведомственные им организации, наименование официального печатного периодического издания и (или) наименование официального сетевого издания, в которых осуществляется (планируется осуществлять) официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов и соглашений, подлежит указанию в уставе муниципального образования. Для реализации вышеуказанного права законодатель закрепил за органами местного самоуправления право на учреждение печатного средства массовой информации (п.7 ч.1 ст.17 Федерального закона № 131-Ф3). Из представленных в суд документов следует, что данное право истцом реализовано, что подтверждается решением Думы ЗАТО Северск от 24.11.2016 № 19/21 «Об учреждении средства массовой информации «Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск». В соответствии с ч.2 ст.47 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 83-ФЗ) для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. Согласно ст. 2 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» под сетевым изданием понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - сеть «Интернет»), зарегистрированный в качестве средства массовой информации. В свою очередь порядок использования официальных сетевых изданий определяется уставом муниципального образования в зависимости от формы доведения содержания муниципальных правовых актов до всеобщего сведения (опубликование или обнародование). На основании абз.2 ч.2 ст. 47 Федерального закона № 131-Ф3 (в редакции Федерального закона № 83-ФЗ) под объемными графическими и табличными приложениями к муниципальному правовому акту имеются в виду приложения к муниципальным программам, картографический материал в составе документов территориального планирования, табличные приложения к решению о местном бюджете и другие подобные документы. Таким образом, для муниципальных образований, в уставах которых предусмотрено опубликование муниципальных правовых актов, теперь отсутствует необходимость публиковать в печатном периодическом издании объемные графические и табличные приложения к муниципальному правовому акту в случае одновременного или более раннего опубликования (размещения) полного текста этих муниципальных правовых актов в официальном сетевом издании. При этом вне зависимости от того, когда был опубликован полный текст муниципального правового акта в сетевом издании, датой его официального опубликования будет считаться день выхода первой публикации полного текста муниципального правового акта или непосредственно муниципального правового акта (то есть без указанных приложений) в периодическом печатном издании. В части сетевого издания, помимо его наименования, во всех случаях в уставе муниципального образования следует также указывать доменное имя соответствующего сайта в сети «Интернет», регистрационный номер и дату регистрации средства массовой информации, указанные в свидетельстве о регистрации средства массовой информации (до 01.01.2018) или в выписке из реестра зарегистрированных средств массовой информации (с 01.01.2018). Использование в абз.3 ч.2 ст.47 Федерального закона № 131-Ф3 (в редакции Федерального закона № 83-ФЗ) слов «использовать сетевое издание» и «официальное сетевое издание» предполагает, что органы местного самоуправления вправе как учредить собственное сетевое издание, так и воспользоваться сетевыми изданиями, учрежденными иными органами публичной власти, а также подведомственными им организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед указанными органами. С целью единообразного понимания и применения положений Федерального закона № 83-Ф3, Минюстом России даны соответствующие разъяснения, которые были направлены в Территориальные органы Минюста России и рекомендованы для всех субъектов Российской Федерации. Данное письмо было доведено до сведения Председателя Совета муниципальных образований Томской области, Прокуратуры Томской области, а также Департамента муниципального развития Томской области. Кроме того, данная практика поддержана рядом муниципальных образований Томской области и Прокуратурами районов Томской области. По смыслу регулируемых отношений данная статья (ст.47 Федерального закона № 131-ФЗ) должна трактоваться системно, а в данном случае имеет место исключительное (выборочное) использование Думой ЗАТО Северск частей названной статьи, что на практике вступает в противоречие с ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ. Так как только системное толкование законодательства обеспечивает полное понимание и представление для правоприменителя существа регулируемых общественных отношений. Таким образом, игнорируя ч.3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, которая определяет суть использования нормы в целом, а именно обязанность установления порядка опубликования муниципальных правовых актов с целью обеспечения ознакомления с ними граждан, и изложение нормы в той редакции, что предлагает административный истец, влечет нарушение прав граждан, установленных статьей 24 Конституции Российской Федерации, где закреплено право граждан на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы, и означает обязательность опубликования муниципальных правовых актов, носящих нормативный характер. Кроме того, указание административным истцом в иске на то, что предметом экспертизы Управления является не устав в целом, не отдельная статья устава, а лишь ее часть считала необоснованным, так как, при поступлении на государственную регистрацию муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования проводится правовая экспертиза на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации изменяемых норм устава в целом, а не только отдельно принятого решения. Несогласие истца с выводами Управления о незаконности и необоснованности принятого Управлением решения об отказе в государственной регистрации, а также требование возложить на Управление обязанность зарегистрировать решение Думы ЗАТО Северск от 30.08.2018 № 41/1 «О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области» не являются основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку вопрос о государственной регистрации уставов муниципальных образований относится к исключительной компетенции Управления.

Заслушав объяснения сторон, изучив письменные доказательства, суд приходит к следующему.

Как установлено в судебном заседании Думой ЗАТО Северск 30.08.2018 принято решение № 41/1 «О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области».

Указанное решение в установленном Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ порядке 03.09.2018 направлено в регистрирующий орган - Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области.

По результатам проверки соответствия решения о внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также наличия в нем коррупциогенных факторов, регистрирующим органом 02.10.2018 принято оспариваемое административным истцом мотивированное заключение №262-0 об отказе в государственной регистрации.

Дума ЗАТО Северск, не согласившись с таким отказом, обратилась в суд с настоящим административным иском.

В соответствии с ч. 1, 2 ст.46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В соответствии с ч.9 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а также в судебном порядке.

В силу ч.9 ст.226 КАС РФ если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п.1 и 2 ч.9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ст. 219 КАС РФ).

Из содержания п.1 ч.2 ст.227 КАС РФ следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

Таким образом, для признания незаконным решения административного ответчика необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение таким решением прав и законных интересов административных истцов.

В случае доказанности указанной совокупности суд удовлетворяет требования.

Проверяя соблюдение административным истцом сроков обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением, суд приходит к выводу о своевременности такого обращения, поскольку административное исковое заявление подано в суд (23.11.2018) в течение трех месяцев с момента получения административным истцом заключения об отказе в регистрации нормативно-правового акта (08.10.2018).

При проверке факта нарушения прав и законных интересов административного истца и законности оспариваемого заключения регистрирующего органа суд приходит к следующим выводам.

В силу ч. 1 ст. 15 КАС РФ суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (далее - Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований") государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Регистрирующий орган проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации на дату государственной регистрации данного устава муниципального образования; проводит антикоррупционную экспертизу устава муниципального образования (п. п. 1, 2 и пп. 2.1 ч. 4 ст. 1 указанного Закона).

Частью 2 статьи 4 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" установлено, что решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, а также на основании результата антикоррупционной экспертизы устава муниципального образования.

Из положений части 7 данной статьи следует, что в случае, если в результате проверки, указанной в части 2 настоящей статьи, сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования и (или) о наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Перечень оснований для отказа в государственной регистрации, указанный в части 7 статьи 4 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" и в части 6 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, является исчерпывающим.

Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, к полномочиям которого в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований отнесены организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы, а также проведение в установленном порядке антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации (пп. 19 и пп. 19.1 п. 7 Положения).

В целях реализации Федерального закона о "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31 мая 2012 года N 88 утверждены Методические рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных (далее - Методические рекомендации).

Как следует из материалов дела, оспариваемым заключением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской отказано в регистрации решения Думы ЗАТО Северск № 41/1 от 30.08.2018 «О внесении изменений в устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области», в качестве единственного основания указано на несоответствие пункта 7 части 1 Устава ЗАТО Северск части 3 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Иных оснований отказа в оспариваемом заключении регистрирующего органа не приведено.

Федеральным законом от 18 апреля 2018 года № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления" (вступил в силу 29.04.2018) внесен ряд изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе касающихся вопросов опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должен определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Федеральным законом N 83-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право учреждать и использовать официальное сетевое издание для опубликования муниципальных правовых актов и соглашений, заключаемых органами местного самоуправления.

При этом согласно статье 47 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона N 83-ФЗ) муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться (часть 2). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (часть 3).

Из приведенных норм в их совокупности следует, что законодатель возложил на органы местного самоуправления обязанность устанавливать в уставе муниципального образования виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых и предоставил право использовать для этого сетевое издание.

Как следует из содержания Устава ЗАТО Северск, в редакции, действующей в настоящее время (без учета изменений, принятых решением Думы ЗАТО Северск, в регистрации регистрирующим органом было отказано), его часть 6 приведена следующим образом: «официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в соответствии с порядком, установленным актом органа местного самоуправления, принявшего муниципальный правовой акт, подлежащий официальному опубликованию».

С целью приведения его в соответствии федеральному законодательству решением Думы ЗАТО Северск (пункт 7 части 1) часть 6 статьи 31 Устава ЗАТО изложена в новой редакции которая буквально повторяет содержание абзаца второго и третьего части 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ.

Таким образом, из содержания пункта 7 части 1 Устава ЗАТО Северск в редакции указанного решения Думы ЗАТО следует, что официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

При этом, как видно из дела решением Думы ЗАТО Северск от 24.11.2016 № 19/21 учреждено средство массовой информации «Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск и Положение о средстве массовой информации «Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск». Согласно пункту 2 и 3 Положения официальным опубликованием муниципального правового акта Думы ЗАТО Северск, Мэра ЗАТО Северск считается первая публикация его полного текста в Ведомостях в соответствии с заключенным с организацией муниципальным контрактом, предусматривающим официальное опубликование муниципальных правовых актов Думы ЗАТО Северск, Мэра ЗАТО Северск. Издание и распространение Ведомостей осуществляет организация в рамках выполнения муниципального заказа, определенная в результате проведения процедур в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Закон не определяет понятия «порядок официального опубликования муниципального правового акта» вовсе, как не определяет его в толковании, которое дает ему регистрирующий орган, закон также не устанавливает обязанности указания в уставе муниципального образования наименования официального печатного периодического издания и (или) наименование официального сетевого издания, в которых осуществляется (планируется осуществлять) официальное опубликование муниципальных правовых актов. В связи с чем не имеется правовых оснований полагать, что в данном случае изложение Устава ЗАТО в такой формулировке не определяет порядка официального опубликования муниципального правового акта или противоречит закону.

Отказывая в регистрации Устава ЗАТО Северск, регистрирующий орган в заключении не привел нормы Конституции Российской Федерации, федерального закона, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закон субъекта Российской Федерации, кроме части 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ, которым противоречит его пункт 7 части 1. Выводы Управления о том, что изложение части 6 статьи 31 Устава ЗАТО в точном воспроизведении абзацев первого и второго части 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ означает несоответствие Устава ЗАТО в данной части федеральному закону, а именно ч.3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ, ошибочны и не основаны на законе.

Довод административного ответчика о том, что изложенная в решении Думы ЗАТО Северск редакция пункта 7 части 1 Устава не устанавливает порядок официального опубликования муниципальных правовых актов со ссылкой на письмо Минюста России, в котором изложена позиция Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России по указанному вопросу, и на сложившуюся правоприменительную практику не могут приняты во внимание, поскольку Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" связывает возможность отказа в регистрации только при несоответствии устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации. В основу вывода регистрирующего органа о наличии либо отсутствии оснований для регистрации устава не могут быть положены рекомендации органа исполнительно власти и толкование им федерального закона.

При таких обстоятельствах, руководствуясь вышеприведенными нормами закона и учитывая установленные по делу обстоятельства, суд приходит к выводу, что правовых оснований для отказа в государственной регистрации решения Думы ЗАТО Северск у регистрирующего органа не имелось. Факт нарушения прав и законных интересов административного истца нашел подтверждение при рассмотрении настоящего дела. В связи с чем административное исковое заявление подлежит удовлетворению, а отказ Управления Министерства юстиции РФ по Томской области в государственной регистрации муниципального правового акта – решения Думы ЗАТО Северск № 41/1 от 30.08.2018 «О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области» - признанию незаконным с возложением в соответствии с ч.9 ст. 227 КАС РФ на Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области обязанность зарегистрировать решение Думы ЗАТО Северск № 41/1 от 30.08.2018 «О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области».

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Думы ЗАТО Северск удовлетворить.

Признать незаконным отказ Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области в государственной регистрации муниципального правового акта – решения Думы ЗАТО Северск № 41/1 от 30.08.2018 «О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области».

Возложить на Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области обязанность зарегистрировать решение Думы ЗАТО Северск № 41/1 от 30.08.2018 «О внесении изменений в Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области».

Об исполнении настоящего решения по административному делу сообщить в Северский городской суд Томской области и административному истцу в течении одного месяца со дня вступления в законную силу решения по настоящему административному делу.

Решение может быть обжаловано в Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Северский городской суд Томской области.

Председательствующий Е.Н. Попова