Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Чайковский административные иски ФИО1 об оспаривании решений Совета депутатов Фокинского сельского поселения Чайковского муниципального района Пермского края,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1, заявляя о наличии у нее статуса главы сельского поселения – главы Администрации Фокинского сельского поселения Чайковского муниципального района Пермского края (далее – Глава, административный истец), ДД.ММ.ГГГГ обратилась в Чайковский городской суд Пермского края с административным иском о признании незаконным Решения Совета депутатов Фокинского сельского поселения Чайковского муниципального района Пермского края (далее – Совет депутатов, административный ответчик) №197 от 25.04.2016 г. которым ее деятельность, как Главы за 2015 год была признана неудовлетворительной. В обоснование заявленных требований, с учетом состоявшихся в ходе рассмотрения дела уточнений оснований иска, административный истец приводит доводы о нарушении административным ответчиком процедуры подготовки к заседанию 25.04.2016 г., установленной Положением о ежегодном отчете главы сельского поселения – главы Администрации Фокинского сельского поселения, утв. Решением Совета депутатов №56 от 17.04.2014 г., а также процедуры голосования, имевшей место непосредственно на заседании Совета депутатов 25.04.2016 г. Кроме того, в обоснование заявленных требований административный истец указывает на удовлетворительные результаты своей работы, как Главы, в 2015 году, и, соответственно, на отсутствие у Совета депутатов фактических оснований для квалификации ее деятельности в качестве неудовлетворительной. В порядке судебной защиты нарушенных прав административный истец просит признать Решение Совета депутатов №197 от 25.04.2016 г. незаконным.

Она же, ФИО1, ДД.ММ.ГГГГ обратилась в Чайковский городской суд Пермского края с административным иском о признании незаконным Решения Совета депутатов Фокинского сельского поселения Чайковского муниципального района Пермского края №218 от 03.08.2016 г., указывая, что оспариваемым решением она удалена в отставку с должности Главы по тому основанию, что ее деятельность, как Главы, была дважды подряд - за 2014 и за 2015 г.г. признана неудовлетворительной. В обоснование заявленных требований, с учетом уточнений фактических оснований иска, административный истец приводит доводы о том, что при принятии Решения №218 от 03.08.2016 г. Совет депутатов руководствовался своим же Решением №197 от 25.04.2016 г., которое на тот момент оспаривалось в порядке административного судопроизводства; не учел факт отсутствия мнения губернатора Пермского края; не обеспечил доступ жителей Фокинского сельского поселения на заседание Совета; не принял мер к опубликованию особого мнения Главы по вопросу удаления в его отставку. В порядке судебной защиты нарушенных прав административный истец просит: признать Решение Совета №218 от 03.08.2016 г. незаконным; восстановить ее в должности Главы.

Определением Чайковского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ административные дела, возбужденные по указанным административным искам ФИО1 были объединены в одно производство.

В судебном заседании ФИО1, ее представитель ФИО2, на заявленных требованиях настаивали по основаниям, изложенным в административном иске и дополнительно заявленным в ходе судебного разбирательства.

Представитель административного ответчика ФИО3 полагала требования ФИО1 не подлежащими удовлетворению. В обоснование занятой позиции привела доводы о соответствии как процедур подготовки и проведения заседаний Совета депутатов 25.04.2016 г. и 03.08.2016 г., так и оспариваемых решений Совета депутатов установленным в федеральном и муниципальном законодательстве требованиям.

Участвующий в деле прокурор Лекомцев А.А. выступил с заключением о состоятельности административных исков ФИО1

Требования административного истца ФИО1 подлежат удовлетворению.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219 КАС РФ). Специальный срок установлен ч. 2 ст. 219 КАС РФ, определяющей, в частности, что административное исковое заявление об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня его принятия.

Согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ: если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В соответствии с ч. 10 ст. 226 КАС РФ в случае, если по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, федеральными законами ограничены основания для оспаривания таких решений, действий (бездействия) (в частности, в отношении некоторых решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей и экзаменационных комиссий), суд выясняет обстоятельства, указанные в пунктах 1 и 2, подпунктах "а" и "б" пункта 3 части 9 настоящей статьи. Если установленные федеральными законами основания для оспаривания действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, не вошли в число этих обстоятельств, суд проверяет эти основания.

В силу ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными (ч. 2 ст. 227 КАС РФ).

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий.

В порядке реализации положений указанной статьи Конституции РФ принят и действует Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – ФЗ №131), которым установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления.

Согласно ч. 1 ст. 4 ФЗ №131 правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (ч.ч. 1, 3 ст. 7 ФЗ №131).

В соответствии с ч. 1 ст. 34 ФЗ №131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно ч. 3 этой же статьи порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В силу ч. 10 ст. 35 ФЗ №131 в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений (п. 1); принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (п. 10). Кроме того, представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (ч. 11 ст. 35 ФЗ №131).

Согласно ч.ч. 5, 5.1 ст. 36 ФЗ №131 глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

В соответствии с п. 2.1 ч. 6 ст. 36 ФЗ №131 полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 настоящего Федерального закона.

Основания и порядок принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования определены в ст. 74.1 ФЗ №131, закрепляющей, в частности, что самостоятельным основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Судом установлено, что в границах Чайковского муниципального района Пермского края существует самостоятельное муниципальное образование – МО «Фокинское сельское поселение».

Согласно Устава МО «Фокинское сельское поселение», утв. Решением Совета депутатов №132 от 18.06.2015 г.:

- структуру органов местного самоуправления Фокинского сельского поселения составляют, в том числе, представительный орган муниципального образования - Совет депутатов Фокинского сельского поселения; глава сельского поселения – глава администрации Фокинского сельского поселения; исполнительно-распорядительный орган муниципального образования – администрация Фокинского сельского поселения (ст. 5).

- Совет депутатов, состоящий из 10 депутатов, избирается на муниципальных выборах сроком на 5 лет (ст. 23); глава сельского поселения – глава администрации Фокинского сельского поселения, являясь высшим должностным лицом муниципального образования и возглавляя местную администрацию, избирается Советом депутатов Фокинского сельского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса сроком на 5 лет (ст. 25). Из пояснений участников судебного разбирательства установлено, что согласно прежней редакции Устава МО «Фокинское сельское поселение» глава поселения избирался населением на муниципальных выборах сроком на 5 лет.

- в компетенции Совета депутатов сельского поселения находятся принятие решения об удалении главы Фокинского сельского поселения в отставку, заслушивание ежегодных отчетов главы Фокинского сельского поселения о результатах его деятельности, деятельности администрации Фокинского сельского поселения и иных подведомственных главе Фокинского сельского поселения органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов сельского поселения (ч.ч. 6, 7 ст. 23).

- Глава Фокинского сельского поселения подконтролен и подотчетен населению и Совету депутатов сельского поселения. Глава Фокинского сельского поселения представляет Совету депутатов сельского поселения ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, деятельности администрации Фокинского сельского поселения и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов сельского поселения (ч. 4 ст. 25).

- Полномочия главы Фокинского сельского поселения прекращаются досрочно в случае удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3 ч. 6 ст. 25).

- Совет депутатов Фокинского сельского поселения по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Фокинского сельского поселения, решение об удалении главы Фокинского сельского поселения в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Совета депутатов Фокинского сельского поселения и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом (ч. 4 ст. 31).

- Совет депутатов Фокинского сельского поселения в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вправе удалить главу Фокинского сельского поселения в отставку по инициативе депутатов Совета депутатов Фокинского сельского поселения или по инициативе губернатора Пермского края (ч. 1 ст. 54).

- Основанием для удаления главы Фокинского сельского поселения в отставку является, в том числе, неудовлетворительная оценка деятельности главы Фокинского сельского поселения Советом депутатов Фокинского сельского поселения по результатам его ежегодного отчета перед Советом депутатов Фокинского сельского поселения, данная два раза подряд (п. 3 ч. 2 ст. 54). В целом, положения ст. 54 Устава дублируют соответствующие положения, закрепленные в ст. 74.1 ФЗ №131.

Из пояснений административного истца, пояснений представителя административного ответчика установлены следующие обстоятельства развития спорных правоотношений:

Решением Территориальной избирательной комиссии Чайковского муниципального района №51/01 от 22.09.2013 г. повторное голосование по выборам главы сельского поселения - главы Администрации Фокинского сельского поселения признано состоявшимся и действительным, последним определено считать ФИО1 (л.д. 21).

По результатам отчета главы сельского поселения - главы Администрации Фокинского сельского поселения за 2014 г., решением Совета депутатов от 18.06.2015 г. №135 деятельность ФИО1 в 2014 году, как главы, была признана неудовлетворительной. Факт наличия решения с указанным содержанием подтвержден суду сторонами.

Решением Совета депутатов №185 от 18.02.2016 г.: определено провести заседание Совета депутатов по вопросу заслушивания отчета главы за 2015 г. 17.03.2016 г. в 14 час. 30 мин.; направлены вопросы Совета к отчету Главы; Главе рекомендовано обнародовать информацию о дате и месте заслушивания отчета не позднее чем за 7 дней.

Согласно протокола заседания Совета депутатов, состоявшегося 17.03.2016 г., Совет депутатов по инициативе Главы решил заслушивание отчета главы за 2015 г. перенести на очередное заседание 21.04.2016 г. Из пояснений административного истца ФИО1, а также допрошенных в судебном заседании в качестве свидетелей депутата Совета ФИО4 и консультанта Совета ФИО5 установлено, что причиной переноса заседания по указанному вопросу явилось мнение депутатов о несоответствии представленного Главой отчета установленным требованиям к его форме и содержанию.

Согласно протокола заседания Совета депутатов, состоявшегося 21.04.2016 г., Совет депутатов открытым голосованием решил по инициативе председателя Совета депутатов заслушивание отчета главы за 2015 г. перенести на внеочередное заседание 25.04.2016 г. Административный истец, свидетели ФИО4, ФИО5 сообщили суду, что причиной переноса заседания также явилось мнение депутатов о несоответствии представленного Главой отчета установленным требованиям к его форме и содержанию.

По итогам внеочередного заседания Совета депутатов, состоявшегося 25.04.2016 г., было принято Решение №197 «Об отчете главы сельского поселения - главы администрации Фокинского сельского поселения», в соответствии с которым, Совет депутатов решил:

Принять отчет главы сельского поселения – главы Администрации Фокинского сельского поселения за 2015 год, к сведению (приложение).

Признать деятельность главы сельского поселения – главы Администрации Фокинского сельского поселения, деятельность администрации Фокинского сельского поселения за 2015 год неудовлетворительной (приложение 1).

Настоящее решение:

Обнародовать через муниципальное казенное учреждение культуры «Центральная библиотека им. Ф.Ф. Павленкова Фокинского сельского поселения» по адресу: <...> и на официальном web-сайте администрации Фокинского сельского поселения (www.sfoki.ru).

Вступает в силу со дня его принятия.

06.05.2016 г. группа депутатов инициировала рассмотрение Советом депутатов вопроса об отставке Главы в связи с данной два раза подряд представительным органом неудовлетворительной оценкой его деятельности. О выдвинутой инициативе был уведомлен губернатор Пермского края, которым мнение по существу инициативы депутатов было направлено в Совет депутатов 16.06.2016 г.

Решением Совета депутатов № 198 от 11.05.2016 г. Глава сельского поселения – глава администрации Фокинского сельского поселения ФИО1 была удалена в отставку по основанию, установленному п. 3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ №131.

Вступившим в законную силу решением Чайковского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ решение Совета депутатов № 198 от 11.05.2016 г. «Об удалении Главы сельского поселения – главы администрации Фокинского сельского поселения ФИО1 в отставку» было признано незаконным.

04.07.2016 г. в Совет депутатов поступило обращение четырех его депутатов, содержащее инициативу в рассмотрении вопроса об удалении Главы ФИО1 в отставку. О данной инициативе, а также о дате (03.08.2016 г.) и месте ее рассмотрения Советом депутатов были уведомлены административный истец, администрация Фокинского сельского поселения и Губернатор Пермского края.

13.07.2016 г., в порядке реакции на извещение Глава ФИО1 направила в Совет депутатов возражения на обращение инициативной группы, в котором обратила внимание на недопустимость рассмотрения вопроса о ее отставке до рассмотрения судом и органами прокуратуры вопроса о законности решения Совета депутатов №197 от 25.04.2016 г. и до изложения губернатором Пермского края мнения по этому вопросу.

03.08.2016 г. состоялось заседание Совета депутатов, по итогам которого, с учетом мнения губернатора Пермского края, изложенном в письме от 16.06.2016 г., на основании п. 3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ №131 было принято решение №218 «Об удалении главы сельского поселения – главы администрации Фокинского сельского поселения ФИО1 в отставку».

Анализируя имеющиеся в деле и подтверждающие изложенную совокупность обстоятельств доказательства, суд приходит к выводам о том, что административный истец ФИО1 исполнила возложенные на нее ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанности, а именно подтвердила, что:

- оспариваемыми решениями Совета депутатов нарушены ее права и законные интересы, как главы муниципального образования. Данное обстоятельство с необходимой очевидностью вытекает из анализа последствий, наступивших для административного истца в результате принятия каждого из оспариваемых решений;

- обращение за судебной защитой нарушенных прав осуществлено в установленные ст. 219 КАС РФ сроки (трехмесячный - для Решения Совета депутатов №197 от 25.04.2016 г., десятидневный – для Решения Совета депутатов №218 от 03.08.2016 г.).

Определяя объем процессуальных обязанностей административного ответчика в процессе доказывания обстоятельств, указанных в п.п. 3, 4 ч. 9, ч. 10 ст. 226 КАС РФ, суд констатирует, что особый публично-правовой статус сторон, положения, закрепленные ст. 12 Конституции РФ, ст.ст. 35, 36 ФЗ №131 предопределяют отсутствие у суда полномочий к проверке обоснованности и состоятельности данной Советом депутатов в решении №197 от 25.04.2016 г. оценки по существу деятельности Главы по итогам его работы за 2015 год. Такая оценка отнесена к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, а потому соответствующие доводы административного истца суд расценивает в качестве не имеющих правового значения для разрешения заявленных требований.

Вместе с тем, исходя из системного толкования положений, закрепленных ч.ч. 9, 10 ст. 226 КАС РФ, фактических и правовых оснований оспариваемых решений Совета депутатов, суд соглашается с заявленными стороной административного истца доводами, что в предмет судебной оценки по настоящему административному делу входят обстоятельства, связанные с соблюдением административным ответчиком требований нормативных правовых актов, определяющих полномочия на принятие оспариваемых решений; устанавливающих порядок принятия оспариваемых решений; а для решения Совета депутатов №218 от 03.08.2016 г. проверке подлежит также наличие установленных законом оснований к его принятию. Как уже ранее указано, бремя доказывания соответствующих обстоятельств процессуальным законом возложено на административного ответчика.

Исходя из положений, закрепленных в ч. 10 ст. 35, ч.ч. 5, 5.1 ст. 36, ст. 74.1 ФЗ №131, ч. 4 ст. 25, ч. 4 ст. 31, ч. 1 ст. 54 Устава Фокинского сельского поселения, административный ответчик – Совета депутатов Фокинского сельского поселения Чайковского МР Пермского края, обладает исключительными полномочиями на ежегодную дачу оценки деятельности главы Фокинского сельского поселения, а равно на принятие решения о его удалении в отставку.

Суд соглашается с доводами стороны административного истца, что оценка соблюдения административным ответчиком требований нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемых решений, должна осуществляться на предмет соответствия не только приведенным в решении положениям федерального законодательства, но и положениям, закрепленным в муниципальных нормативных правовых актах, действующих в границах МО «Фокинское сельское поселение», а именно – в Положении о ежегодном отчете главы сельского поселения – главы администрации Фокинского сельского поселения, утв. Решением Совета депутатов №56 от 17.04.2014 г. (далее - Положение), и в Регламенте Совета депутатов Фокинского сельского поселения, утв. Решением Совета депутатов №25 от 28.12.2005 г. (далее - Регламент) В силу прямого указания ч. 3 ст. 7 ФЗ №131 данные муниципальные нормативные правовые акты подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования «Фокинское сельское поселение».

Согласно Регламента:

- деятельность Совета депутатов строится на основе законности, гласности, коллективного, свободного, делового обсуждения и принятия решений по вопросам, отнесенным к его компетенции (ч. 2 ст. 1);

- представители населения, делегированные собраниями граждан или органами территориального общественного самоуправления, могут присутствовать на заседаниях Совета депутатов, в том числе, при рассмотрении вопросов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, а также другие общественно значимые интересы населения муниципального образования. На открытых заседаниях Совета имеют право присутствовать представители СМИ. О желании присутствовать на заседании Совета заинтересованные органы и лица направляют письменную заявку Председателю Совета депутатов не позднее, чем за 3 дня до начала заседания (ч.ч. 2, 3, 4 ст. 13);

- коллективное принятие решений Советом депутатов обеспечивается использованием процедур открытого (ст. 21), тайного (ст. 22) и поименного (ст. 23) голосования;

- процедура тайного голосования предполагает: избрание счетной комиссии, утверждение решений счетной комиссии Советом депутатов путем голосования (ч. 1 ст. 22); установление счетной комиссией времени, места и порядка проведения голосования (ч. 2 ст. 22); использование для голосования бюллетеней, заполнение которых депутатами осуществляется во время специально объявленного в заседании перерыва (ч. 5 ст. 22);

- заседание Совета депутатов предполагает изготовление по его результатам службой аппарата Совета протокола, подписываемого председательствующим в течение 5 дней после заседания.

Согласно Положения:

- структура ежегодного отчета Главы должна соответствовать установленной разделом 2 Положения;

- дата, время и место проведения заседания Совета депутатов по вопросу заслушивания ежегодного отчета Главы определяются решением Совета депутатов (п. 3.4);

- по результатам рассмотрения ежегодного отчета Главы Совет депутатов принимает соответствующее решение, в котором дает оценку деятельности Главы «Удовлетворительно» или «Неудовлетворительно» (п. 3.5);

- решение об оценке деятельности Главы за истекший период по результатам ежегодного отчета принимается на заседании Света депутатов открытым голосованием (п. 3.6);

- Глава уведомляется о дате, времени и месте заседания Совета депутатов по вопросу заслушивания ежегодного отчета не менее чем за 30 календарных дней до дня его проведения (п. 3.8);

- за 7 дней до даты проведения заседания Совета депутатов по вопросу заслушивания ежегодного отчета Главы в обязательном порядке публикуется администрацией Фокинского сельского поселения информация о дате, месте и времени его проведения через муниципальное казенное учреждение культуры «Центральная библиотека им. Ф.Ф. Павленкова Фокинского сельского поселения» по адресу: <...> и на официальном web-сайте администрации Фокинского сельского поселения (www.sfoki.ru), а также в общественных местах в каждом населенном пункте Фокинского сельского поселения.

Оценка соблюдения административным ответчиком установленных требований к порядку принятия Решения №197 от 25.04.2016 г. должна производиться с учетом следующих обстоятельств:

Как уже ранее указано, Решением Совета депутатов №185 от 18.02.2016 г. было определено провести заседание Совета депутатов по вопросу заслушивания отчета главы за 2015 г. - 17.03.2016 г. в 14 час. 30 мин.; направлены вопросы Совета к отчету Главы; этим же решением Главе рекомендовано обнародовать информацию о дате и месте заслушивания отчета не позднее чем за 7 дней. В результате исследования протокола заседания от 17.03.2016 г. установлено, что Совет депутатов открытым голосованием в присутствии Главы решил назначить новую дату проведения заседания по вопросу заслушивания отчета Главы за 2015 г. - 21.04.2016 г. Изучением протокола заседания Совета депутатов от 21.04.2016 г. установлено, что, аналогично, в присутствии Главы, Совет депутатов открытым голосованием решил назначить новую дату проведения заседания по вопросу заслушивания отчета Главы за 2015 г. - 25.04.2016 г. Из протокола заседания Совета депутатов от 25.04.2016 г. следует, что на нем присутствовали: Глава, 8 депутатов, включая председателя Совета депутатов, секретарь.

Анализируя изложенные обстоятельства, суд соглашается с заявленными административным истцом доводами, что при подготовке к проведению заседания по вопросу заслушивания отчета Главы 25.04.2016, было допущено нарушение п. 3.10 Положения. Очевидно, что, принимая 21.04.2016 г. решение о назначении даты проведения внеочередного судебного заседания на 25.04.2016 г., административный ответчик создал условия для неисполнения администрацией Фокинского сельского поселения установленной в п. 3.10 Положения обязанности не позднее чем за 7 дней довести до сведения населения информацию о дате, времени и месте проведения заседания по вопросу заслушивания отчета Главы. С учетом того обстоятельства, что 23 и 24 апреля 2016 г. были нерабочими днями, суд приходит к выводам и о создании административным ответчиком предпосылок к невозможности реализации заинтересованными лицами, включая представителей средств массовой информации, установленного ст. 13 Регламента права личного участия в заседании 25.04.2016 г., на котором решался вопрос, затрагивающий общественно значимые интересы населения муниципального образования. Рассмотрение избранными населением депутатами вопроса об удовлетворительном, либо неудовлетворительном характере деятельности избранного также непосредственно населением Главы, безусловно, должно происходить в условиях открытости для населения, которому законодательством о местном самоуправлении делегированы, в том числе, обширные полномочия в вопросах привлечения к ответственности депутатов, выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Соответственно, население имеет право быть информированным о деятельности своих конкретных избранников и принимаемых ими решениях. Несоблюдение данных требований прямо свидетельствует о нарушении административным ответчиком основного принципа, в соответствии с которым осуществляется деятельность органов местного самоуправления – принципа гласности. Представленная стороной административного ответчика информация директора МКУК «Центральная библиотека имени Ф.Ф. Павленкова Фокинского СП» иной оценки анализируемых обстоятельств не влечет, поскольку не содержит указания на конкретную дату обнародования в читальном зале библиотеки протокола заседания Совета депутатов от 21.04.2016 г.

В то же время, оценивая соответствующие доводы административного истца, суд не усматривает оснований для выводов о несоблюдении административным ответчиком требований, закрепленных в п. 3.8 Положения. Суд полагает, что закрепленное в указанном пункте правило об обязательном уведомлении Главы не позднее, чем за 30 дней имеет своей целью создать Главе условия для полной и всесторонней подготовки к соответствующему заседанию, оформления отчета в соответствии с установленными требованиями, подготовки ответов по дополнительно поступившим вопросам. Период времени между датой назначения первичного заседания – 18.02.2016 г. и датой его проведения – 25.04.2016 г. составляет более 30 дней. Как установлено из пояснений Главы, дополнительные вопросы, помимо изложенных в Решении Совета депутатов от 18.02.2016 г., ей не поступали. Состоявшиеся факты переноса заседаний с 17.03.2016 г. на 21.04.2016 г. и с 21.04.2016 г. на 25.04.2016 г. иной оценки установленных обстоятельств не влекут, поскольку процессу подготовки Главы к выступлению с отчетом они не препятствовали. Доводы представителя административного истца о том, что каждое решение Совета депутатов о назначении даты, времени и места проведения заседания по вопросу заслушивания отчета Главы должно быть оформлено в виде отдельного документа - Решения, обладающего всеми необходимыми реквизитами и в последующем обнародовано, суд отвергает, поскольку ни федеральным, ни муниципальным законодательством таких требований не установлено.

Наряду с доводами административного истца о несоблюдении административным ответчиком в своей деятельности принципа гласности, заслуживают также внимания его доводы о существенных нарушениях, допущенных Советом депутатов в ходе голосования при принятии Решения №197 от 25.04.2016 г.

В частности, из содержания протокола заседания Совета депутатов от 25.04.2016 г., следует, что в нарушение прямого указания п. 3.6 Положения решение об оценке деятельности Главы принималось не открытым, а тайным голосованием. Из этого же протокола следует, что фактически способ голосования был определен председателем Совета депутатов в одностороннем порядке. Сведений об участии иных депутатов в обсуждении этого вопроса, о состоявшемся голосовании по вопросу изменения установленного муниципальным нормативным правовым актом порядка принятия решения, представленный суду протокол не содержит. К показаниям допрошенных в судебном заседании свидетелей ФИО4 и ФИО5, пояснивших суду, что такое голосование имело место быть, суд относится критически. ФИО4, будучи депутатом, инициировавшим в последующем вопрос об отставке Главы, и сотрудник аппарата Совета депутатов ФИО5, являются лицами, заинтересованными в исходе данного дела, а потому их показания могут быть приняты во внимание при условии их подтверждения иными доказательствами по делу. Однако из показаний этого же свидетеля ФИО5, ответственной за ведение протоколов заседаний Совета депутатов, установлено, что протокол от 25.04.2016 г. достоверно и полно отражает ход заседания. Глава ФИО1 отрицала в судебном заседании, что вопрос о способе голосования вообще являлся предметом какого бы то ни было обсуждения на заседании.

По мнению суда, допущенное нарушение Регламента и Положения является существенным. Способ голосования имеет значение для депутатов, являющихся непосредственными участниками политического процесса в конкретном публичном образовании, влияет на содержание волеизъявления отдельного депутата, как носителя публичной власти и несущего ответственность перед своими избирателями. Сам по себе факт отсутствия зафиксированных в протоколе возражений по предложенному способу голосования иной оценки анализируемых обстоятельств не влечет, поскольку Регламент не предусматривает способа принятия решения путем молчаливого согласия со стороны депутатов либо, когда на предложение председательствующего не поступило возражений.

Кроме того, изучением представленных суду стороной административного ответчика письменных документов установлено, что при проведении Советом депутатов процедуры тайного голосования были допущены иные существенные нарушения требований, установленных ст. 22 Регламента.

Так, из протокола заседания Совета депутатов от 25.04.2016 г. следует, что в заседании принимало участие 8 депутатов. Однако, согласно протокола №2 заседания счетной комиссии от 25.04.2016 г., депутатам было выдано 10 бюллетеней, из которых по итогам голосования все были признаны действительными, недействительных бюллетеней выявлено не было. В этом же протоколе содержится информация о том, что еще два бюллетеня не выдавались и погашены. При подсчете результатов голосования счетной комиссией учтены 8 голосов депутатов. С учетом положений, закрепленных в ст. 22 Регламента: во-первых, число выданных бюллетеней должно соответствовать числу депутатов, присутствовавших на заседании, во-вторых, все действительные бюллетени должны быть учтены при подсчете голосов. Соответственно, изложенные в анализируемом протоколе сведения не позволяют придти к однозначному суждению о достоверности итоговых выводов счетной комиссии.

Наряду с изложенным, в качестве существенного нарушения установленного порядка принятия оспариваемого решения № 197 от 25.04.2016 г. суд расценивает достоверно установленный факт его несоответствия по своему содержанию тому решению, которое фактически предлагалось к принятию на заседании Совета депутатов 25.04.2016 г. Как уже ранее указано, подписанное председателем Совета депутатов и в последующем обнародованное Решение Совета депутатов №197 от 25.04.2016 г. состоит из двух основных частей:

Однако как из протокола заседания Совета депутатов от 25.04.2016 г., так и из протокола №2 заседания счетной комиссии от 25.04.2016 г. следует, что депутатами не осуществлялось голосование по п. 1 оспариваемого решения, а именно по вопросу о принятии отчета Главы за 2015 год к сведению. Факт несоответствия обнародованного решения тому, которое фактически выступало предметом голосования, по мнению суда, является достаточным для выводов о его незаконности в целом. Кроме того, исходя из системного толкования положений, закрепленных в ч. 10 ст. 35, ч.ч. 5, 5.1 ст. 36, п. 3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ №131, юридически значимой оценкой деятельности главы муниципального образования является только та оценка, которая дана с учетом содержания представленного им ежегодного отчета, то есть с учетом его мнения по вопросу о характере своей деятельности за отчетный период. Об этом свидетельствует также и позиция Конституционного суда РФ, констатировавшего в Определениях от 25 января 2012 года N 114-О-О и от 16 июля 2013 года N 1241-О, что глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа… Решения представительного органа муниципального образования, связанные с удалением главы муниципального образования в отставку, не должны носить произвольный характер, а процедура их принятия подлежит судебной проверке (Определение от 16 июля 2013 года N 1241-О).

Анализ развития взаимоотношений сторон в период 17.03.2016 г. – 25.04.2016 г. свидетельствует о том, что Совет депутатов неоднократно отказывался принимать к рассмотрению по существу отчет Главы за 2015 год по причинам его несоответствия установленным требованиям. Аналогичное мнение (о несоответствии отчета Главы требованиям раздела 2 Положения) было изложено, исходя из содержания протокола, на заседании Совета депутатов 25.04.2016 г. депутатом ФИО7 Таким образом, поскольку 25.04.2016 г. голосование по вопросу о принятии к сведению отчета Главы фактически не проводилось, не представляется возможным определить – дана ли депутатами оценка деятельности Главы за 2015 год с учетом содержания представленного им отчета, либо без учета изложенной в нем информации.

Изложенная совокупность допущенных административным ответчиком существенных нарушений установленного порядка принятия оспариваемого решения – Решения №197 от 25.04.2016 г. «Об отчете главы сельского поселения - главы администрации Фокинского сельского поселения» подтверждает доводы административного истца о незаконности последнего. С учетом характера допущенных нарушений, правовой природы оспариваемого решения, послужившего, в частности, основанием для последующего принятия Советом депутатов решения об удалении Главы в отставку, суд усматривает основания к восстановлению нарушенного права административного истца на дачу оценки его деятельности, как органа местного самоуправления в установленном порядке, предложенным в административном иске способом – посредством подтверждения силой судебного решения факта несоответствия Решения №197 от 25.04.2016 г. закону.

Решение органа местного самоуправления, признанное судом незаконным, не может влечь каких-либо юридически значимых последствий, в частности, фактом его принятия не могут быть обоснованы иные решения и действия органов местного самоуправления. Данное обстоятельство предопределяет выводы суда и о несоответствии закону, а именно – п. 3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ №131 второго оспариваемого административным истцом решения – Решения Совета депутатов №218 от 03.08.2016 г. «Об удалении главы сельского поселения – главы администрации Фокинского сельского поселения ФИО1 в отставку». Представитель административного ответчика суду подтвердила, что какие-либо иные решения, связанные с дачей оценки деятельности Главы по итогам заслушивания его отчета о проделанной работе за 2015 г., ее доверителем не принимались.

Отсутствие необходимой совокупности прямо предусмотренных законом оснований для принятия Советом депутатов решения об отставки Главы самостоятельно свидетельствует о незаконности такого решения, вне зависимости от соблюдения установленного порядка его принятия. Вместе с тем, в порядке разрешения соответствующих доводов административного истца, суд приходит к выводам о соблюдении административным ответчиком установленной в ст. 74.1 ФЗ №131 и ст. 54 Устава МО Фокинского сельского поселения процедуры принятия Решения №218 от 03.08.2016 г. В частности, административным ответчиком исполнена обязанность по информированию как населения, так и Губернатора Пермского края о факте выдвижения соответствующей инициативы группой депутатов. Отсутствие мнения высшего должностного лица субъекта по конкретной инициативе депутатов от 04.07.2016 г. не препятствовало ее рассмотрению по существу. Исходя из заявленных инициативной группой оснований для отставки Главы, мнение Губернатора Пермского края для Совета депутатов носило рекомендательный, а не определяющий характер. По этой же причине факт принятия Советом депутатов во внимание мнения Губернатора Пермского края, изложенного в письме от 16.06.2016 г. также не свидетельствует о каком-либо нарушении установленного порядка. Доводы административного истца о нарушении его права на обнародование особого мнения по вопросу отставки суд отвергает. Исходя из системного толкования положений, закрепленных ст. 74.1 ФЗ №131, право на изложение именно особого мнения, возникает у Главы после принятия конкретного решения о его отставке. До принятия такого решения Глава обладает правом дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. Установлено, что до принятия оспариваемого решения Глава представляла в Совет депутатов 13.07.2016 г. свои возражения по выдвинутой инициативе. После принятия решения какого-либо особого мнения Глава в Совет депутатов не представляла.

Одновременно с признанием силой судебного решения факта несоответствия закону спариваемых решений, суд полагает необходимым, в соответствии с требованиями административного истца, и, исходя из совокупности установленных обстоятельств, восстановить ФИО1 в должности Главы. Удовлетворение соответствующих требований административного истца, по мнению суда, исключит неоднозначность в вопросах толкования правовых последствий принятия настоящего судебного постановления.

Руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ,

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным Решение Совета депутатов Фокинского сельского поселения Чайковского муниципального района Пермского края №197 от 25.04.2016 г. «Об отчете главы сельского поселения – главы администрации Фокинского сельского поселения».

Признать незаконным Решение Совета депутатов Фокинского сельского поселения Чайковского муниципального района Пермского края №218 от 03.08.2016 г. «Об удалении Главы сельского поселения – главы администрации Фокинского сельского поселения ФИО1 в отставку».

Восстановить ФИО1 в должности Главы сельского поселения – главы администрации Фокинского сельского поселения Чайковского муниципального района Пермского края.

Решение может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Чайковский городской суд в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья: