Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя Правительства Чукотского автономного округа и Губернатора Чукотского автономного округа по доверенности Борисова В.И., представителя прокуратуры Чукотского автономного округа по доверенности Билыка М.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Правительства Чукотского автономному округа к прокуратуре Чукотского автономного округа и исполняющей обязанности прокурора Чукотского автономного округа Серегиной Е.В. об оспаривании представления прокурора от 21.01.2022 № Прдс-3/2022,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Чукотского автономного округа обратилось в суд с данным административным иском, в котором указало на следующие обстоятельства.

Представлением прокурора Чукотского автономного округа от 21.01.2022 № Прдс-3/2022 на Губернатора Чукотского автономного округа возложена обязанность принять нормативный правовой акт, утверждающий перечень водных объектов и (или) их участков, наиболее опасных с точки зрения негативного воздействия вод, направить его копии в территориальный орган Минюста России в 7-дневный срок после дня первого официального опубликования указанного акта, а также сведения об источниках его официального опубликования для их включения в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы.

Указанное представление прокурора истец полагал незаконным, ссылаясь на отсутствие в действующем законодательстве требований к утверждению названного выше перечня водных объектов и (или) их участков именно нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

По изложенному в иске мнению, сам по себе этот перечень не имеет признаков нормативного правового акта, не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Именно поэтому названный выше перечень был утвержден распоряжением Правительства Чукотского автономного округа от 21.07.2021 № 303-рп, не являющимся нормативно-правовым актом.

Оспариваемое представление напрямую затрагивает права и законные интересы истца как высшего исполнительного органа государственной власти Чукотского автономного округа, поскольку в нем указано на неправомерное утверждение Правительством Чукотского автономного округа упомянутого выше перечня распоряжением, а не нормативным правовым актом.

По изложенным основаниям Правительство Чукотского автономного округа просило суд признать незаконным оспариваемое представление прокурора от 21.01.2022 № Прдс-3/2022 (л.д. 1-3).

В возражениях на административных иск Правительства Чукотского автономного округа прокуратура Чукотского автономного округа просила суд отказать в его удовлетворении в полном объеме, сославшись на несостоятельность изложенных в нем доводов, на наличие у подлежащего утверждению перечня водных объектов и (или) их участков, наиболее опасных с точки зрения негативного воздействия вод, признаков нормативного правового акта, поскольку по своему характеру и целям утверждение указанного перечня направлено на установление правового режима конкретных объектов публичного права (водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных в границах населенных пунктов), на выработку и реализацию мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод, защиту прав неопределенного круга лиц на охрану окружающей среды и объектов, в том числе социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов (л.д. 25-29).

И.о. прокурора Чукотского автономного округа Серегина Е.В., привлеченная судом к участию в деле в качестве соответчика, а также Губернатор Чукотского автономного округа и Департамент природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа, привлеченные к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, какой-либо позиции по существу административного иска Правительства Чукотского автономного округа суду не представили.

В судебном заседании представитель Правительства Чукотского автономного округа и Губернатора Чукотского автономного округа по доверенности Борисов В.И. поддержал административный иск Правительства Чукотского автономного округа по изложенным в нем основаниям.

Представитель прокуратуры Чукотского автономного округа по доверенности Билык М.В. возражал против удовлетворения иска Правительства Чукотского автономного округа по основаниям, приведенным в возражениях его доверителя на этот иск.

Губернатор Чукотского автономного округа и и.о. прокурора Чукотского автономного округа Серегина Е.В. в судебное заседание не явились, о его времени и месте извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного разбирательства не ходатайствовали (л.д. 71).

Департамент природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа явку своего представителя в судебное заседание также не обеспечил, о его времени и месте извещен надлежащим образом, об отложении судебного разбирательства не ходатайствовал (л.д. 72).

Выслушав объяснения явившихся лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно положениям ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено данным Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в частности:

- были ли соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами (п. 3 ч. 9);

- соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (п. 4 ч. 9).

В силу положений ч. 11 этой же нормы КАС РФ обязанность доказывания указанных обстоятельств возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1, прокуратура Российской Федерации –единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 21 названного Федерального закона, предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно п. 2 приведенной нормы Федерального закона, проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В соответствии с п. 2 и 3 ст. 22 этого же Федерального закона прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 данного Федерального закона, прокурор или его заместитель вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу положений п. 1 ст. 24 Закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

При рассмотрении дела судом установлено, что на основании рапорта старшего помощника прокурора решением прокурора Чукотского автономного округа от 20.01.2022 № 12 назначено проведение прокурорской проверки за соблюдением законов в сфере обеспечения единства правового пространства Российской Федерации (л.д. 31-32, 34).

По результатам указанной проверки прокурором Чукотского автономного округа Губернатору Чукотского автономного округа внесено представление от 21.01.2022 № Прдс-3/2022, которым на последнего возложена обязанность обеспечить принятие нормативного правового акта, утверждающего перечень водных объектов и (или) их участков, наиболее опасных с точки зрения негативного воздействия вод, направление его копии в территориальный орган Минюста России в 7-дневный срок после дня первого официального опубликования указанного акта, а также сведений об источниках его официального опубликования для их включения в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы (л.д. 50-53).

При оценке законности указанного представления суд исходит из следующего.

В соответствии с ч. 6 ст. 2 Водного кодекса Российской Федерации на основании и во исполнение названного Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 26 этого же Кодекса предусмотрено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также в отношении внутренних морских вод.

Исходя из положений п. 16 ст. 1 указанного Кодекса, под негативным воздействием вод понимается затопление, подтопление или разрушение берегов водных объектов.

Во исполнение ст. 26 Водного кодекса РФ приказом Минприроды России от 22.10.2020 № 845 утверждены Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также в отношении внутренних морских вод.

Согласно положениям п. 4 названных Методических указаний, для реализации переданных полномочий уполномоченным органам необходимо: а) определить водные объекты и (или) их участки, наиболее опасные с точки зрения негативного воздействия вод, которые находятся в федеральной собственности и полностью расположены на территории субъекта Российской Федерации, и сформировать перечень водных объектов, подлежащий утверждению должностным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; б) разработать перечень мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с примерным перечнем мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утверждаемым в соответствии с Правилами расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 № 629, определить сроки проведения мероприятий и необходимые объемы финансирования; в) до начала разработки проектной документации в отношении мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий его последствий обеспечить вынос, реконструкцию или ремонт линейных объектов и объектов капитального строительства, попадающих в зону производства работ и оказывающих влияние на эффективность проведения запланированных мероприятий; г) обеспечить выполнение мероприятий и достижение целевых прогнозных показателей по осуществлению полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с п. 7 Правил, п. 5.2.172 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 № 1219.

Пунктом 5 этих же Методических указаний предусмотрено, что перечень водных объектов должен быть определен с учетом: а) установленных зон затопления и подтопления; б) результатов предпаводковых и послепаводковых обследований; в) результатов наблюдений за состоянием дна и берегов водных объектов, изменениями их морфометрических особенностей; г) фактов ущерба причиненного населению и объектам хозяйственной и иной деятельности от негативного воздействия вод на этих водных объектах и (или) их участках.

Согласно п. 7 Методических рекомендаций, мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий включают в себя: а) предпаводковое и послепаводковое обследование паводкоопасных территорий и водных объектов, включая приобретение гидрометеорологической информации (за исключением информации в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнений окружающей среды общего назначения); б) ледокольные, ледорезные и иные работы по ослаблению прочности льда и ликвидации ледовых заторов; в) противопаводковые мероприятия, в том числе мероприятия по увеличению пропускной способности русел рек, их дноуглублению и спрямлению, расчистке водных объектов от завалов; г) мероприятия по предотвращению разрушения берегов, в том числе мероприятия по уполаживанию берегов водных объектов, их биогенному закреплению, укреплению песчано-гравийной и каменной наброской, террасированию склонов.

Аналогичные мероприятия в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий предусмотрены ч. 1 ст. 67.1 Водного кодекса РФ.

Анализ приведенных положений водного законодательства приводит к очевидному выводу о том, что характер, цели и предусмотренные законом последствия утверждения перечня водных объектов и (или) их участков, наиболее опасных с точки зрения негативного воздействия вод, свидетельствуют об установлении уполномоченным органом тем самым правового режима в отношении конкретных объектов публичного права: водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также в отношении внутренних морских вод.

Указанный правовой режим заключается в установлении определенных ограничений в использовании неопределенным кругом лиц водных объектов и (или) их участков, наиболее опасных с точки зрения негативного воздействия вод, а также в возложении на уполномоченные органы обязанности по проведению предусмотренных законом мероприятий, направленных на предотвращение негативного воздействия вод, защиту прав неопределенного круга лиц на охрану окружающей среды и объектов, в том числе социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов.

Утверждение перечня упомянутых выше объектов рассчитано на его неоднократное применение и направлено на урегулирование общественных отношений в сфере водопользования.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» от 25.12.2018 № 50, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Обобщая изложенное и принимая во внимание приведенные разъяснения Верховного Суда РФ, суд соглашается с содержащимися в оспариваемом представлении прокурора выводами о том, что акт об утверждении перечня водных объектов и (или) их участков, наиболее опасных с точки зрения негативного воздействия вод, по своему характеру, содержанию, целям и последствиям является нормативным правовым актом.

Следовательно, как правильно указано прокурором, названный перечень подлежит утверждению нормативным правовым актом должностного лица высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Доводы административного истца и его представителя в судебном заседании об обратном основаны на неверном толковании закона.

Суд отклоняет как неубедительные ссылки административного истца на подп. «а» п. 4 названных выше Методических рекомендаций, утвержденных приказом Минприроды России от 22.10.2020 № 845, согласно которому упомянутый выше перечень водных объектов подлежит утверждению должностным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Приведенный пункт не опровергает изложенные выше выводы о том, что данный перечень должен быть утвержден именно нормативным правовым актом должностного лица высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24.02.2009 № 25-ОЗ Губернатор автономного округа, Правительство автономного округа в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты исключительно в форме постановлений.

Как следует из материалов дела, вопреки приведенным выше требованиям действующего законодательства перечень водных объектов и (или) их участков, наиболее опасных с точки зрения негативного воздействия вод, которые находятся в федеральной собственности и полностью расположены на территории Чукотского автономного округа, а так же морских внутренних вод утвержден распоряжением Правительства Чукотского автономного округа от 21.07.2021 № 303-рп, то есть ненормативным актом неуполномоченного на то лица.

Согласно рапорту старшего помощника прокурора от 20.01.2022, копия указанного распоряжения Правительства Чукотского автономного округа в Минюст России не направлена, в официальном источнике опубликования оно не публиковалось, правовая экспертиза по нему не проводилась.

Указанное обстоятельство подтверждено Правительством Чукотского автономного округа в иске и его представителем в судебном заседании.

Между тем, пунктом 2 Указа Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10.08.2000 № 1486 высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано обеспечивать направление в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после дня первого официального опубликования названных актов, а также сведений об источниках их официального опубликования для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы.

По изложенным мотивам оспариваемое административным истцом представление прокурора от 21.01.2022 № Прдс-3/2022 суд признает законным.

Указанное представление внесено истцу прокурором Чукотского автономного округа в пределах предоставленных ему полномочий и в полном соответствии с требованиями ст. 21, 22 и 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

отказать в полном объеме в удовлетворении административных исковых требований Правительства Чукотского автономному округа к прокуратуре Чукотского автономного округа и исполняющей обязанности прокурора Чукотского автономного округа Серегиной Е.В. о признании незаконным представления прокурора от 21.01.2022 № Прдс-3/2022.

Решение суда может быть обжаловано путем подачи на него апелляционной жалобы в суд Чукотского автономного округа через Анадырский городской суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья А.В. Кодес

В окончательной форме мотивированное решение суда составлено 30 июня 2022 года.