Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО3 к Администрации Новоуральского городского округа о признании незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

Административный истец ФИО3 обратилась в Железнодорожный районный суд г. Екатеринбурга с вышеназванным административным исковым заявлением. В обоснование требований указано, что согласно генеральному плану г. Новоуральск в кадастровом квартале *** в районе ул. Ясная напротив участков с кадастровыми номерами: ***, ***, ***, ***, ***, ***, *** располагается зона Ж1 – зона, предназначенная для застройки жилыми домами усадебного типа. Как указано в иске, в настоящее время зона занята древесно-кустарниковой растительностью. Соответственно, граждане вправе обращаться в Администрацию г. Новоуральска с заявлениями о предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства в указанной зоне в порядке ст. 39.18 ЗК РФ. Однако, Постановлением Администрации г. Новоуральска от 11.09.2020 № 1850-а в кадастровом квартале *** была утверждена схема расположения земельных участков для комплексного освоения территории в целях жилищного строительства. Административный истец полагает, что данным Постановление нарушает права неопределенного круга лиц, в том числе истца. Комплексному освоению территории по инициативе органа местного самоуправления посвящена ст. 46.10 Градостроительного кодекса РФ (действовавшая на момент вынесения спорного Постановления, в настоящее время исключена). Комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления включает в себя подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах данной территории, размещение на земельных участках в границах данной территории объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, а также необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в соответствии с документацией по планировке территории (п. 5 ст. 46.10 Гр.К РФ). Комплексное освоение территории вправе осуществлять либо юридическое лицо – победитель аукциона на право заключения договора о комплексном развитии территории, либо орган местного самоуправления самостоятельно. Граждане не являются субъектом указанных правоотношений. После принятия органом местного самоуправления решения о комплексном освоении территории граждане уже не могут претендовать на получение земельных участков для ИЖС в порядке ст. 39.18 ЗК РФ. Соответствующие земельные участки либо передаются юридическим лицам - победителям аукциона на право заключения договора о комплексном развитии территории, которые (юридические лица) в дальнейшем после выполнения мероприятий по комплексному развитию территории будут осуществлять продажу сформированных земельных участков с уже построенными домами (как это происходит, например, с коттеджными поселками), либо аналогичным образом после выполнения мероприятий по комплексному развитию территории местного самоуправления самостоятельно будут проданы с аукциона уже застроенными. Таким образом, как полагает истец, решение комплексном освоении территории меняется правовой статус соответствующей территории, тем самым создается норма, обязательная для неоднократного применения неопределенным кругом лиц. При этом, решение о комплексном освоении территории не опубликовано. Административный истец желает обратиться с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельных участков в данном кадастровом квартале, однако оспариваемое Постановление препятствует истцу это сделать, поскольку наличие ранее утверждённой схемы расположения земельного участка влечет отказ в согласовании схемы расположения земельного участка истца. На основании изложенного, с учетом принятых судом дополнений, административный истец просила: признать незаконным Постановление Администрации Новоуральского городского округа от 11.09.2020 № 1850-а.

Решением Железнодорожного районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 27.05.2021 административное исковое заявление было оставлено без удовлетворения (т.1, л. д. 150-156).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 14.09.2021 решение было оставлено без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения (т.1, л. д. 206-211).

Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06.04.2022 решение Железнодорожного районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 27.05.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 14.09.2021 было отменено, дело направлено в суд первой инстанции ( т.2 л. д. 8-11).

Административный истец в судебное заседание не явилась, извещена была надлежащим образом и в срок, просила о рассмотрении дела в сое отсутствие, доверив ведение дела своему представителю.

Представитель истца ФИО1 доводы административного искового заявления поддержал в полном объеме, настаивал на их удовлетворении.

Представитель административного истца ФИО2 доводы искового заявления не признала, просила в иске отказать в связи с необоснованностью.

Представитель заинтересованного лица Комитета по управлению муниципальным имуществом НГО в судебное заседание не явился, направил письменное ходатайство о рассмотрении дела в свое отсутствие, ранее направлял письменный отзыв на иск, в котором просил в удовлетворении заявленных исковых требований отказать.

Поскольку в материалах дела имеются доказательства надлежащего извещения участвующих в деле лиц, суд полагает возможным рассмотреть дело при данной явке. Предусмотренных законом оснований для отложения дела не имеется.

Исследовав материалы настоящего административного дела, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, суд приходит к следующему.

В ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации закреплено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Возможность оспаривания действий (бездействия) должностных лиц органов государственной власти предусмотрена также ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При этом, для признания действий должностного лица не соответствующими закону, административный истец в силу п. п. 1, 2 ч. 9, ч. 11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязан доказать факт нарушения прав, свобод и законных интересов непосредственно его или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление, а также срока обращения за судебной защитой.

На административном ответчике, в свою очередь, лежит обязанность доказывания соблюдения им требований нормативных правовых актов в части наличия у него полномочия на принятие оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия); соблюдения порядка принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; наличия основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами (п. п. 3 и 4 ч. 9, ч. 11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Суд полагает, что применительно к вышеприведённым нормам Закона, стороной истца в ходе судебного следствия была представлена вся совокупность обстоятельств, свидетельствующих об обоснованности заявленных требований.

Судом установлено, подтверждается имеющимися в материалах дела письменными доказательствами и никем не оспаривалось, что 11.09.2020 Постановлением Администрации Новоуральского городского округа № 1850-а была утверждена схема расположения земельных участков в кадастровом квартале ***.

При этом, из данного Постановления следует, что рассмотрев заявление (вх. от 04.09.2020 № 1166/06-44) Комитета по управлению муниципальным имуществом, схему расположения земельного участка или земельных участков на кадастром плане территории, руководствуясь ст. ст. 11.3, 11.10 ЗК РФ, Приказом Минэконоразвития России от 27.11.2014 № 762 «Об утверждении требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастром плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе», классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утверждённых Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540, Правилами землепользования и застройки Новоуральского городского округа, утверждёнными решением Думы Новоуральского городского округа от 25.02.2015 № 20, Положением о порядке присвоения, изменения, аннулирования адресов объектов адресации на территории НГО, утвержденных Постановлением Администрации НГО от 07.12.2015 № 2569-а, Уставом Новоуральского городского округа.

Данным Постановлением была утверждена схема расположения земельных участков, категория земель – земли населенных пунктов, образуемых из земель, находящихся в государственной собственности в кадастровом квартале ***: ЗУ1 проектной площадью 13907 кв.м.; ЗУ2 проектной площадью 20458 кв. м (схема прилагается). Земельные участки расположены в территориальной зоне застройки жилыми домами усадебного типа Ж-1, разрешенное использование - комплексное освоение территории в целях жилищного строительства. Земельным участкам, указанным в п. 1 Постановления, установлено местоположение: РФ, Свердловская область, Новоуральский городской округ, г. Новоуральск, МКР-21. Комитету по управлению муниципальным имуществом НГО предоставляется право обращаться без доверенности с заявлениями об осуществлении государственного кадастрового учета данных земельных участков, обеспечить выполнение кадастровых работ в отношении земельных участков. Также в Постановлении указано, что оно действует в течение двух лет с даты его принятия.

Настаивая на обоснованности своих требований, истец указывала, что Администрацией НГО было принято решение о комплексном освоении территории, которое в нарушение ранее действовавших положений ст. 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ, не было опубликовано, при этом, было фактически реализовано органом местного самоуправления.

При этом, ответчик указывал, что к ним имело место обращение КУМИ НГО для утверждения схемы расположения земельных участков.

В соответствии с пунктом 1 статьи 25 Устава Новоуральского городского округа Свердловской области, принятым Решениями городской Думы города Новоуральска от 21.06.2005 N 61, от 29.06.2005 N 62, от 27.09.2005 N 87, от 16.11.2005 N 112, структуру органов местного самоуправления городского округа составляют Дума Новоуральского городского округа, Глава Новоуральского городского округа, администрация Новоуральского городского округа, Контрольно-счетная комиссия Новоуральского городского округа.

В соответствии Положением о Комитете по управлению муниципальным имуществом Новоуральского городского округа, утвержденным решением Думы Новоуральского от 30.03.2016 № 32 Комитет по управлению муниципальным имуществом Новоуральского городского округа является функциональным органом Администрации Новоуральского городского округа, наделен правами юридического лица.

Полномочия собственника имущества по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, в том числе земельными ресурсами, приобретению и осуществлению имущественных прав и обязанностей от имени Новоуральского городского округа осуществляет Администрация Новоуральского городского округа в лице КУМИ.

В силу 3 части 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 ЗК РФ.

В соответствии с п.5 ст. 11.10 ЗК РФ подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом.

Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом (п. 13 статьи 11.10 ЗК РФ).

В соответствии с подпунктом 4 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если в отношении земельного участка отсутствуют сведения о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, за исключением случаев, если в соответствии с разрешенным использованием земельного участка не предусматривается возможность строительства зданий, сооружений.

Как указывал ответчик и было установлено в холе судебного следствия, КУМИ НГО в рамках предусмотренных полномочий обратился в Администрацию НГО с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, которая оспариваемым Постановлением и была утверждена.

Таким образом, ответчик полагал, что принятое Постановление Администрации НГО от 11.09.2020 № 1850-а было принято в соответствии со ст. ст. 11.3, 11.10 ЗК РФ и подготовлено с целью утверждения схемы расположения земельных участков, а не является решением о комплексном освоении территории.

Разрешая спор в данной части, суд исходит из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 ГрК РФ) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Органы местного самоуправления уполномочены утверждать документацию по планировке территории в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (статья 8).

Из содержания статьи 8, частей 1 и 2 статьи 46 ГрК РФ следует, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа и подлежит опубликованию в установленном порядке.

В статье 2 ГрК РФ закреплено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в частности, на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Градостроительный кодекс Российской Федерации называет несколько форм комплексного и устойчивого развития территории. Так, согласно пункту 1.1 статьи 45, статьям 46.9 и 46.10 ГрК РФ названная деятельность осуществляется как по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, так и на основании решения органа местного самоуправления. Обе эти модели регулируются различными специальными правовыми нормами и предусматривают различную последовательность действий.

В силу положений ст. 46.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Закона, действующей на момент возникновения спорных правоотношений), комплексное освоение территории включает в себя подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах данной территории, строительство на земельных участках в границах данной территории объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории. Договор комплексного освоения территории заключается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставляющими земельный участок для комплексного освоения территории, и юридическим лицом, признанным победителем аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, или юридическим лицом, подавшим единственную заявку на участие в этом аукционе, или заявителем, признанным единственным участником такого аукциона, или единственным принявшим участие в аукционе его участником.

При рассмотрении настоящего административного дела, сторона ответчика не дала четкой правовой позиции о том, в какой форме осуществляется комплексное устойчивое развитие территории. Сторона ответчика лишь указывала, что принятое Постановление не является комплексным устойчивым развитием территории.

Более того, в ходе судебного следствия, сторона ответчика признавала, что данных о том, что какие-либо работы были произведены, за исключением утверждения самой схемы, у нее не имеется.

Из материалов дела усматривается, что 11.05.2021 ФИО3 в соответствии со ст. 39.15 Земельного кодекса РФ просила предварительно согласовать предоставление земельного участка расположенного по адресу: ***, напротив участка с кадастровым номером ***. Основание предоставления земельного участка: индивидуальное жилищное строительство (л. д. 136).

Также сторонами по делу не оспаривалось, что в согласовании границ земельного участка административному истцу было отказано в связи с наличием оспариваемого Постановления.

В силу п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

Применительно спорной правовой ситуации, органом местного самоуправления было издано оспариваемое Постановление, которое, в нарушение ранее действующей процедуры, установленной Главой 5.1 Градостроительного кодекса РФ, опубликовано не было, фактически были затронуты права и свободы неопределенного круга лиц, в том числе, истца ФИО3, которая в результате издания такого Акта не смогла получить предварительное согласование спорного земельного участка.

Принцип недопустимости злоупотребления правом, закрепленный в ст. 10 ГК РФ, является общим принципам права, что нашло свое отражение, в то числе, в п. 7 ст. 45 КАС РФ, а также п. 78 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".

Из оспариваемого Постановления от 11.09.2020 № 1850-а, следует, что земельные участки расположены в территориальной зоне застройки жилыми домами усадебного типа Ж-1, разрешенное использование – комплексное освоение территории в целях жилищного строительства. Пунктом 3 данного Постановления на Комитет по управлению муниципальным имуществом возложена обязанность обеспечить выполнение кадастровых работ в отношении земельных участков в течение 4-х месяцев с момента получения данного Постановления (т.1, л. д. 125-126).

Как было указано выше, каких-либо реальных действий, направленных на обеспечение инфраструктуры, кадастровых работ, несмотря на издание оспариваемого Постановления еще 11.09.2020 произведено не было.

Ответчиком, несмотря на установление 4-х месячного срока, никакие работы произведены не были.

Аналогичная правовая позиция содержится и в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12.09.2018 N 4-АПГ18-13.

Кроме того, суд также полагает необходимым отметить следующее.

В силу положений части 3 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Закона, действующей на момент вынесения оспариваемого Постановления), решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления может быть принято, если не менее 50 процентов от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, занимают земельные участки:

1) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу;

2) на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления;

3) виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки;

4) на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.

Таким образом, в отношении спорной территории, решение о комплексном освоении территории органом местного самоуправления принято быть не могло.

Что же касается доводов о том, что с соответствующим предложением вышло КУМИ НГО, суд отмечает, что данный органом является органом самой Администрации Новоуральского городского округа.

Учитывая изложенное, принимая во внимание что обстоятельство, что органом местного самоуправления был вынесен акт, в результате вынесения которого неограниченному кругу лиц был перекрыт доступ к возможности реализации процедуры, в том числе, предусмотренной 39.15 Земельного кодекса РФ, в том числе и истцу ФИО3, обратившейся в установленном законом порядке за предварительным согласованием, суд заявленные требования находит законными и обоснованными.

При этом, как было указано выше, органом местного самоуправления было принято решение, фактически ограничивающее доступ в реализации соответствующих прав в отсутствие установленной законом процедуры (ст. ст. 46.9, 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации), без официального опубликования и в отношении участков, по которым такое решение о комплексном освоении территории не могло быть в принципе принято.

Учитывая, что фактически, как было указано выше, Постановление реализовано не было, были нарушены сроки, в том числе проведения кадастровых работ, не были подведены инженерные коммуникации, не обеспечена транспортная, инженерная, и иная инфраструктура, суд полагает, что вынесение указанного Постановления имело своей целью, в том числе, ограничить возможный доступ к реализации процедуры, в том числе, предварительного согласования границ земельного участка у неограниченного круга лиц, в том числе, и ФИО3.

С учётом изложенного, оспариваемое Постановление не может быть признано законным.

Руководствуясь ст. 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление удовлетворить.

Признать незаконным Постановление Администрации г. Новоуральска от 11.09.2020 № 1850-а.

Обязать административного ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Свердловский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Железнодорожный районный суд г. Екатеринбурга.

Председательствующий: Шардакова М. А.