Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административных ответчиков Смертиной О.А., действующей на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ, представившей диплом о высшем юридическом образовании ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)» № от ДД.ММ.ГГГГ, удостоверение № от ДД.ММ.ГГГГ,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-1813/2023 по административному исковому заявлению администрации муниципального образования «Тургеневка» к Аппарату Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области о признании действия не соответствующим нормативным правовым актам, нарушающим права и законные интересы административного истца, возложении обязанности устранить нарушение,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования «Тургеневка» обратилась в Кировский районный суд г. Иркутска с административным исковым заявлением к Аппарату Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области, в котором, уточнив в порядке части 1 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предмет административного иска, просит признать действие Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в лице Управления по региональной политике по обнародованию Типового плана «дорожной карты» образования муниципального округа на территории Иркутской области, возлагающего на муниципальное образование «Тургеневка» обязанности по проведению указанных в нем мероприятий (мероприятия № 1, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 20, 21, 25, 27, 28, 29, 66, 71, 76), не соответствующим нормативным правовым актам и нарушающим права и законные интересы административного истца, незаконно возлагающим на административного истца не предусмотренные законом обязанности; обязать Аппарат Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области устранить нарушение прав и законных интересов административного истца.

Административные исковые требования мотивированы тем, что ДД.ММ.ГГГГ (письмо Управления от ДД.ММ.ГГГГ№) Управлением было совершено действие правового характера (категория, упоминаемая в пункте 5 статьи 93 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1 «О Конституционном Суде Российской Федерации») - обнародован документ, именуемый «Типовой план «дорожная карта» образования муниципального округа на территории Иркутской области», которое (действие), с учетом содержания вышеназванного документа, может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов муниципального образования (пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ»). Данный документ определяет 77 мероприятий, устанавливает сроки, а также субъектов, ответственных за выполнение соответствующих мероприятий, в том числе администрации муниципальных образований. Цель документа - преобразование существующих муниципальных образований, создание на их основе муниципальных округов в Иркутской области. Мероприятия № 1, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 20, 21, 25, 27, 28, 29, 66, 71, 76 Дорожной карты непосредственно предусматривают необходимость совершения администрациями муниципальных образований определенных действий, и к определенным срокам. Несмотря на то, что Дорожная карта непосредственно в администрацию МО «Тургеневка» не направлялась, ее направление мэру Баяндаевского района, обладающему организационными полномочиями в отношении входящих в муниципальный район муниципальных образований, с одной стороны, и установленные в самой Дорожной карте сроки проведения соответствующих мероприятий, с другой стороны, в свою очередь, влечет фактическую (происходящую в настоящее время) организацию исполнения данных мероприятий на территории муниципального района, в том числе в отношении МО «Тургеневка». Таким образом, действие по направлению Дорожной карты, содержащей конкретные сроки исполнения включенных в нее мероприятий, мэрам районов в настоящее время приводит к незаконному возложению на муниципальные образования обязанностей провести к определенным срокам соответствующие мероприятия. При этом отмечает, что незаконность оспариваемого действия, являющаяся основанием для обращения в суд, оценивается административным истцом, с учетом его фактических и потенциальных последствий, то есть шире, чем формальное соответствие правовым нормам конкретного действия по обнародованию Дорожной карты (по ее направлению мэрам муниципальных районов Иркутской области). Такой подход, на взгляд истца, допустим сообразно тому, как это определено в абзаце 3 пункта 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21. Сам вывод о несоответствии действия закону опирается на следующее. Так, часть 3.1.-1 статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Таким образом, в федеральном законодательстве, учитывая необходимость согласия населения, реализован принцип добровольности преобразований муниципальных образований. При этом установление конкретных предельных сроков реализации предусмотренных мероприятий, по мнению истца, нарушает установленный федеральным законодательством принцип добровольности преобразований муниципальных образований. Исходя из этого, установление в Дорожной карте, исходя из ее контекста, как самой обязанности преобразования, так и сроков ее исполнения, по мнению истца, нарушает общий принцип организации местного самоуправления в Российской Федерации - самостоятельность решения относящихся к его компетенции вопросов (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Определением Кировского районного суда г. Иркутска от ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация муниципального образования «Баяндаевский район» Иркутской области.

Представитель административного истца администрации муниципального образования «Тургеневка» в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

Представитель административных ответчиков Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области Смертина О.А. в судебном заседании против удовлетворения заявленных административных исковых требований возражала по доводам и основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление.

Представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования «Баяндаевский район» Иркутской области в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, представил заявление о рассмотрении административного дела в отсутствие представителя администрации.

Руководствуясь положениями статьи 150, части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту – КАС РФ), суд с согласия представителя административных ответчиков рассмотрел административное дело в отсутствие не явившихся участников процесса.

Выслушав пояснения представителя административных ответчиков, исследовав материалы административного дела, представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В силу требований части 1 статьи 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Следовательно, право на обращение за судебной защитой не является абсолютным, судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

Как следует из положений статьи 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Судом установлено и следует из материалов административного дела, что Управлением Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области по региональной политике (далее по тексту - Управление) в адрес мэров муниципальных районов Иркутской области было направлено письмо от ДД.ММ.ГГГГ№, в котором сообщено, что Управлением Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области по региональной политике совместно с исполнительными органами государственной власти Иркутской области, депутатами Законодательного Собрания Иркутской области, Институтом муниципальной правовой информации имени М.М. Сперанского, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области, Управлением Росреестра по Иркутской области, Управлением Федерального казначейства по Иркутской области, Управлением ФНС России по Иркутской области разработан проект Типового плана «дорожной карты» образования муниципальных округов на территории Иркутской области. В целях оказания методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области направляется Дорожная карта.

К данному письму приложен Типовой план «дорожная карта» образования муниципального округа на территории Иркутской области.

ДД.ММ.ГГГГ администрацией муниципального образования «Тургеневка» в адрес Управления направлено письмо № с просьбой сообщить сведения об органе, принявшем Типовой план, его исходящие данные, номер и дату принятия и вступления в силу.

Управлением подготовлено и направлено письмо от ДД.ММ.ГГГГ№, в котором администрации муниципального образования «Тургеневка» сообщено о том, кем был разработан Типовой план, а также о том, что он носит исключительно рекомендательный характер и разработан в целях оказания методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области при выдвижении инициативы муниципальными районами о преобразовании муниципальных образований, расположенных в их границах, путем их объединения в муниципальные округа.

Не согласившись с оспариваемым действием, полагая его нарушающим права и законные интересы, административный истец обратился в суд.

Разрешая административные исковые требования, суд учитывает следующее.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

В статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ определены основные понятия, в частности «городской округ» и «муниципальный округ».

Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, которые предусматривают внесение изменений определение понятия «городской округ» и образование еще одного вида муниципального образования - «муниципальный округ».

Согласно части 2 статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

В соответствии с частью 3.1-1 статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.

Анализируя приведенные положения закона, суд приходит к выводу о том, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации и носит инициативный характер. Инициатива может исходить как от населения, так и от органа местного самоуправления. Преобразование муниципальных образований допускается только в случае принятия органами местного самоуправления такого решения.

Согласно пункту 1 Положения об Управлении Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области по региональной политике, утвержденного приказом аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области от 27 февраля 2010 года № 45-пра (далее по тексту - Положение), Управление Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области по региональной политике является самостоятельным структурным подразделением аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области, осуществляющим обеспечение деятельности Губернатора Иркутской области, Правительства Иркутской области, аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области по вопросам реализации реформы местного самоуправления в Иркутской области и взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, иными органами, осуществляющими деятельность на территории Иркутской области.

В абзаце 16 пункта 5 Положения предусмотрено, что Управлением осуществляется изучение, обобщение и анализ практики организации деятельности органов местного самоуправления, в том числе с выездом в муниципальные образования Иркутской области, оказание им методической, консультативной помощи по вопросам содействия развитию местного самоуправления, совершенствования форм деятельности органов местного самоуправления.

Установлено, что разработка и направление Типового плана осуществлялись с целью оказания информационно-методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области в случае принятия ими решения об образовании муниципального округа, а именно наглядно показать органам местного самоуправления из каких этапов складывается процесс преобразования муниципального района и входящих в него поселений в муниципальный округ, а также какие вопросы должны быть решены на каждом этапе преобразовательного процесса.

Типовой план носит исключительно рекомендательный характер и не возлагает на органы местного самоуправления каких-либо обязанностей по образованию муниципальных округов.

Порядок принятия и опубликования такого рода рекомендаций законодательно не установлен, в связи с чем, Типовой план никем не утверждался и не опубликовывался, а был направлен исключительно мэрам муниципальных районов Иркутской области.

Об отсутствии каких-либо обязанностей, возлагаемых Типовым планом на глав муниципальных образований свидетельствует и тот факт, что какого-либо контроля за исполнением Типового плана не установлено, равно как и каких-либо санкций за его неисполнение.

Об обязательном характере не свидетельствуют и сроки, указанные в Типовом плане. С учетом норм бюджетного законодательства Российской Федерации процесс создания муниципального округа целесообразно завершить до начала очередного финансового года. Без указания сроков совершения конкретных мероприятий Типовой план не в полном объеме отражал бы процесс образования муниципального округа и не достигалось бы понимание органами местного самоуправления о необходимых темпах работы.

При таких обстоятельствах Типовой план разработан в рамках предоставленных Управлению полномочий, действия Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в лице Управления по региональной политике по обнародованию Типового плана «дорожной карты» образования муниципального округа на территории Иркутской области соответствуют нормам действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, имеющего большую юридическую силу. Разработка и направление Типового плана осуществлялись с целью оказания информационно-методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области в случае принятия ими решения об образовании муниципального округа, а сроки проведения соответствующих этапов преобразования муниципальных образований указаны в Типовом плане с целью полного описания процесса создания муниципального округа. Типовой план носит исключительно рекомендательный характер и не возлагает на муниципальные образования никаких обязанностей.

Несогласие административного истца с содержанием Типового плана, с действием по его обнародованию само по себе не свидетельствует о незаконности действий Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в лице Управления по региональной политике.

Иные доводы административного истца, изложенные в административном исковом заявлении, не принимаются судом во внимание, поскольку основаны на неверном, субъективном толковании положений норм материального права.

В силу требований части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, срока обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд.

Нарушений прав и законных интересов административного истца, а также препятствий к их осуществлению судом не установлено. Доказательств обратному в материалы административного дела не представлено.

Вопреки доводам административного истца, Типовым планом на муниципальные образования, в том числе на муниципальное образование «Тургеневка», не возлагаются какие-либо обязанности, поскольку Типовой план разработан в целях оказания информационно-методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области в случае принятия ими решения об образовании муниципального округа и носит исключительно рекомендательный характер.

Мероприятия и сроки проведения мероприятий, указанных в Типовом плане, лишь наглядно показывают органам местного самоуправления из каких этапов складывается процесс преобразования муниципального района и поселений, входящих в него, в муниципальный округ, какие вопросы должны быть решены на каждом этапе преобразовательного процесса, а также обращают внимание на необходимость завершения всех мероприятий до начала очередного финансового года.

Проанализировав положения приведенного выше законодательства, учитывая установленные по делу обстоятельства, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных администрацией муниципального образования «Тургеневка» требований.

В силу требований части 1 статьи 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов.

Разрешая вопрос о соблюдении административным истцом срока обращения в суд с настоящими требованиями, суд учитывает, что административный истец оспаривает действия Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в лице Управления по региональной политике по обнародованию Типового плана «дорожной карты» образования муниципального округа на территории Иркутской области, совершенные ДД.ММ.ГГГГ. Поскольку в суд с настоящим административным исковым заявлением истец обратился ДД.ММ.ГГГГ посредством его направления почтовой связью, что подтверждается штампом почтового отделения на конверте, срок обращения в суд, предусмотренный статьей 219 КАС РФ, им соблюден.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административные исковые требования администрации муниципального образования «Тургеневка» к Аппарату Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области о признании действия Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в лице Управления по региональной политике по обнародованию Типового плана «дорожной карты» образования муниципального округа на территории Иркутской области, возлагающего на муниципальное образование «Тургеневка» обязанности по проведению указанных в нем мероприятий (мероприятия № 1, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 20, 21, 25, 27, 28, 29, 66, 71, 76), не соответствующим нормативным правовым актам и нарушающим права и законные интересы административного истца, незаконно возлагающим на административного истца не предусмотренные законом обязанности; обязании Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области устранить нарушение прав и законных интересов административного истца – оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в Иркутский областной суд через Кировский районный суд г. Иркутска в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий А.А. Сучилина

Решение в окончательной форме принято 26.07.2023.