Гражданский кодекс часть 1

представителя административного ответчика – Совета депутатов муниципального образования «Шарканский район» - ФИО1, действующей на основании доверенности от <дата>,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Шарканского района УР к Совету депутатов муниципального образования «Шарканский район» о признании бездействия по созданию органа внешнего муниципального финансового контроля незаконным,

у с т а н о в и л:

прокурор Шарканского района УР обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов муниципального образования «Шарканский район» (далее - Совет депутатов муниципального образования «Шарканский район», административный ответчик) о признании незаконным бездействия административного ответчика по созданию органа внешнего муниципального финансового контроля, указывая, что в нарушение требований Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 07 февраля 2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Бюджетного кодекса РФ, в муниципальном образовании «Шарканский район», несмотря на внесение прокурором Шарканского района УР соответствующего представления с требованием о создании органа внешнего муниципального финансового контроля, до настоящего времени указанный контрольно-счетный орган не создан, в результате чего надлежащий контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, не осуществляется, что создает условия для совершения коррупционных правонарушений и преступлений.

На основании изложенного, прокурор просил признать бездействие административного ответчика по созданию органа внешнего муниципального финансового контроля незаконным, обязать Совет депутатов МО «Шарканский район» создать орган внешнего муниципального финансового контроля (контрольно – счетный орган) в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании старший помощник прокурора Шарканского района УР Сундуков Ф.Э. исковые требования поддержал в полном объеме, просил их удовлетворить по изложенным в иске основаниям.

Представитель административного ответчика – Совета депутатов МО «Шарканский район» - ФИО1, исковые требования не признала, пояснив, что административным ответчиком работа по созданию контрольно-счетного органа ведется, в частности, внесены соответствующие изменения в Устав МО «Шарканский район», принято решение об образовании и осуществлении деятельности контрольно-счетного органа муниципального района, утверждено Положение об указанном органе, в то же время, подтвердила, что фактически контрольно-счетный орган на момент рассмотрения дела не создан и не функционирует.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу ст.57 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со ст.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), к бюджетным правоотношениям относятся, в том числе, отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно ст.6 БК РФ, бюджетный процесс включает в себя регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В силу ст.265 БК РФ, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Из анализа приведенных выше положений действующего законодательства следует, что государственный (муниципальный) контроль является обязательной частью бюджетного процесса и осуществляется органами финансового контроля в целях соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Пунктом 1 ст.157 БК РФ установлен исчерпывающий перечень органов государственного (муниципального) финансового контроля: Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), бюджетные полномочия которых по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены настоящим Кодексом.

Согласно ст.266.1 БК РФ, органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со ст.268.1 БК РФ, полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Согласно пункту 2 ст.157 БК РФ, контрольно-счетный орган муниципального образования также осуществляет бюджетные полномочия по: аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; экспертизе государственных (муниципальных) программ; анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; другим вопросам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Согласно ст. 9 Федерального закона от 07 февраля 2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет такие полномочия, как контроль за исполнением местного бюджета; экспертиза проектов местного бюджета; внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Контрольно-счетный орган муниципального района, помимо полномочий, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования); в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 2 ст.265 БК РФ внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью исключительно контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В силу пункта 2 ст.264.4 БК РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами.

По обращению представительного органа городского, сельского поселения (внутригородского района) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета городского, сельского поселения (внутригородского района) может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст.38 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.

В силу ст.4 Федерального закона от 07 февраля 2011 года №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", контрольно-счетный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления.

Системное толкование приведенных выше нормативных положений в их взаимосвязи со ст. ст. 3, 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ "О противодействии коррупции", обязывающими органы местного самоуправления осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий, с учетом принципа приоритета применения мер по предотвращению коррупции, позволяет суду признать правомерными доводы прокурора о том, что надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ предполагает обязательность создания контрольно-счетных органов в каждом муниципальном образовании в формах, установленных Федеральным законом от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". При этом суд отмечает, что, устанавливая императивным образом компетенцию контрольно-счетных органов муниципальных образований, действующее федеральное законодательство не предусматривает возможность передачи полномочий контрольно-счетного органа в муниципальном районе контрольно-счетному органу другого уровня.

Согласно Уставу МО «Шарканский район» (л.д.5-19), структуру органов местного самоуправления муниципального района составляют: представительный орган муниципального района – Совет депутатов муниципального образования «Шарканский район», глава муниципального образования – Глава муниципального образования «Шарканский район»; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) – Администрация муниципального образования «Шарканский район»; контрольно-счетный орган муниципального района – Контрольно-счетный орган муниципального образования «Шарканский район» (статья 20).

В соответствии с Уставом МО «Шарканский район» (статья 21) (л.д.5-19), выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц (л.д.36-41), административный ответчик – Совет депутатов МО «Шарканский район», наделен правами юридического лица, зарегистрирован в качестве такового в Едином государственном реестре юридических лиц, и как указано выше является представительным органом муниципального района.

Следовательно, в силу приведенных выше положений ст.38 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.3 Федерального закона от 07 февраля 2011 года №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", обязанность по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования «Шарканский район» лежит именно на административном ответчике.

Как установлено в суде, несмотря на то, что указанные нормы действуют с 2011 года, до настоящего времени контрольно-счетный орган муниципального образования административным ответчиком не создан.

Данные обстоятельства подтверждены материалами дела: копией представления прокурора Шарканского района, внесенного в адрес административного ответчика <дата> с требованием об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции в бюджетной сфере (л.д.20-21); сообщением Председателя Совета депутатов МО «Шарканский район» от <дата>, из которого следует, что по результатам рассмотрения вышеуказанного представления прокурора представительным органом принято решение рассмотреть вопрос об образовании контрольно-счетного органа муниципального района на сессии Совета депутатов (л.д.22); приложенной к данному сообщению выпиской из указанного решения Совета депутатов от <дата> (л.д.22 на обороте); выпиской из протокола двадцать пятой очередной сессии Совета депутатов МО «Шарканский район» от <дата>, из которой следует, что решение о создании контрольно-счетного органа муниципального района на указанной сессии принято не было (л.д.23-24); письменными обращениями Главы МО «Шарканский район» в Государственный контрольный комитет УР о проведении внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета МО «Шарканский район» за 2013, 2014 и 2015 годы (л.д.55, 56, 57).

Внесение в Устав МО «Шарканский район» изменений, которыми структура органов местного самоуправления муниципального района дополнена контрольно-счетным органом муниципального образования «Шарканский район», принятие в период производства по настоящему делу решения Советом депутатов МО «Шарканский район» <дата> об образовании контрольно-счетного органа МО «Шарканский район» (л.д.43), утверждение Советом депутатов МО «Шарканский район» <дата> Положения о контрольно-счетном органе МО «Шарканский район» (л.д.43, 44-52), само по себе не свидетельствует о том, что указанный орган в муниципальном образовании создан. В названном выше решении сроки, в который должен быть образован контрольно-счетный орган, не установлены.

В соответствии со ст.5 Федерального закона от <дата> №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Структура контрольно-счетного органа определяется в порядке, установленном соответственно законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования (статья 6 названного закона).

Как следует из материалов дела, объяснений прокурора, и подтверждено представителем ответчика, на момент рассмотрения дела председатель контрольно-счетного органа административным ответчиком не назначен, структура контрольно-счетного органа не утверждена, что свидетельствует о том, что указанный орган не просто не функционирует, а фактически не создан.

Отсутствие органа внешнего муниципального финансового контроля (контрольно-счетного органа) приводит к не осуществлению контроля за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, к не проведению экспертизы проектов местного бюджета, к отсутствию информации о ходе исполнения местного бюджета и о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также к не проведению в пределах предоставленных органам местного самоуправления полномочий мероприятий, направленных на противодействие коррупции, порождает возможность для совершения коррупционных правонарушений и преступлений.

Так, из материалов дела – сообщений Глав муниципальных образований «Заречно-Вишурское», «Бородулинское», «Сосновское» от 29, <дата> (л.д.25, 27, 28), сообщения председателя Совета депутатов МО «Шарканский район» (л.д.26), следует, что обращения представительных органов поселений, расположенных на территории муниципального района, о проведении внешней проверки их годовых отчетов об исполнении бюджетов за 2015 год, представительным органом муниципального района не были удовлетворены ввиду невозможности проведения проверок вследствие отсутствия контрольно-счетного органа, представительным органам поселений рекомендовано обратиться в контрольно-счетные органы субъекта РФ, однако последним в проведении проверок также было отказано ввиду значительного объема работы. Таким образом, внешняя проверка бюджетов поселений муниципального района не была проведена.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о незаконности бездействия административного ответчика, выражающегося в неисполнении действующего законодательства в части обеспечения внешнего муниципального финансового контроля на территории района, необходимости возложения на ответчика обязанности устранить нарушение закона путем создания контрольно-счетного органа муниципального образования.

С учетом изложенного, требования прокурора являются законными, обоснованными и подлежат удовлетворению.

Срок устранения допущенного нарушения, который прокурор просит предоставить административному ответчику - один месяц со дня вступления решения суда в законную силу, по мнению, суда является разумным и достаточным для устранения нарушения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 227 КАС РФ, суд

р е ш и л:

административный иск прокурора Шарканского района УР к Совету депутатов муниципального образования «Шарканский район» о признании незаконным бездействия Совета депутатов муниципального образования «Шарканский район» по созданию органа внешнего муниципального финансового контроля (контрольно-счетного органа), удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Совета депутатов муниципального образования «Шарканский район» по созданию органа внешнего муниципального финансового контроля (контрольно-счетного органа).

Обязать Совет депутатов муниципального образования «Шарканский район» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу создать орган внешнего муниципального финансового контроля (контрольно – счетный орган).

Обязать Совет депутатов муниципального образования «Шарканский район» в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу сообщить об исполнении настоящего решения в суд, принявший решение, и прокурору Шарканского района УР.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Удмуртской Республики через Воткинский районный суд УР в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья: Т.П.Макарова

Решение в окончательной форме принято <дата>.