Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2А-2005/2019 по административному исковому заявлению первого заместителя Губернатора Иркутской области – Председателя Правительства Иркутской области ФИО1 к заместителю Прокурора Иркутской области Шергину Роману Юрьевичу, Прокуратуре Иркутской области о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы,

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области ФИО1 обратился в Кировский районный суд г. Иркутска с административным исковым заявлением к заместителю прокурора Иркутской области Шергину Роману Юрьевичу, в котором просит признать представление заместителя прокурора Иркутской области от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы незаконным.

В обоснование административного искового заявления указал, что заместителем прокурора Иркутской области первому заместителю Губернатора Иркутской области - Председателю Правительства Иркутской области внесено представление от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы, которое получено 18.02.2019г. Представление построено на анализе проектов нормативных правовых актов, которые были направлены для предварительной правовой оценки в прокуратуру Иркутской области в соответствии с Соглашением о порядке взаимодействия между Губернатором Иркутской области и прокурором Иркутской области в сфере нормотворчества, приведены отдельные примеры направления прокуратурой Иркутской области отрицательных заключений на проекты нормативных правовых актов. В качестве второго блока нарушений законодательства отмечены факты нарушения исполнительными органами государственной власти Иркутской области требований Указа Президента Российской Федерации от 10.08.2000г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». С учетом приведенных в представлении фактов заместитель прокурора Иркутской области требует от первого заместителя Губернатора Иркутской области принять меры к устранению нарушений закона, решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Представление рассмотрено с участием представителей прокуратуры Иркутской области, на него направлен ответ от 13.03.2019г. № 02-09(70)-1016/19. Полагает, что представление является незаконным как внесенное с нарушением Федерального закона № 2202-1. Проект нормативного правового акта не может нарушать закон, поскольку является непринятым, неподписанным документом, не имеет юридической силы и не влечет правовых последствий, появляется в процессе правотворческой деятельности и изменяется в результате прохождения процедур согласования, правовой, антикоррупционной экспертиз. На любой стадии правотворческого процесса к проекту правового акта могут высказываться замечания только о несоответствии (а не о нарушении) его отдельных положений законодательству, в связи с чем что проект нормативного правового акта не может расцениваться в качестве факта нарушения закона, поскольку в результате его разработки не осуществлено правовое регулирование, то есть правовое воздействие на общественные отношения. Заключение прокуратуры на проект нормативного правового акта носит превентивный, профилактический характер. По результатам рассмотрения таких заключений скорректировано поведение правотворческих органов и не допущено принятие нормативных правовых актов, которые нарушили бы закон. Устранение нарушения законодательства осуществлено или осуществляется в рамках рассмотрения представлений и протестов прокурора на конкретные действующие нормативные правовые акты. Внесение представления по фактам, которые уже являлись предметом рассмотрения в рамках мер прокурорского реагирования, нарушает общеконституционный принцип недопустимости повторной ответственности за одно и тоже нарушение закона. В связи с тем, что в представлении констатируется факт взаимодействия правотворческих органов Иркутской области с прокуратурой и не допущено принятие противоречащих закону нормативных правовых актов, либо прокуратурой области приняты меры прокурорского реагирования, представление не обладает признаками исполнимости, поскольку у лица, которому внесено представление, отсутствует возможность устранить нарушение закона в силу отсутствия такого нарушения на момент внесения представления. Кроме того, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» предписывает прокурорам обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора (пункт 14), в документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц (пункт 16). Внесенное представление не учитывает указанные требования, носит формальный характер и не направлено на реальное восстановление законности. Правотворческая деятельность исполнительных органов государственной власти Иркутской области не является абсолютно свободной. Исполнительные органы государственной власти Иркутской области обязаны соблюдать трехмесячный срок приведения своих правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, установленный частью 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При отсутствии комплексного и системного подхода к изменению федерального законодательства (федеральные правовые акты изменяются ежедневно), обеспечить такой подход на региональном уровне, не нарушая указанный срок, практически невозможно. Принятие правовых актов исполнительными органами государственной власти Иркутской области обусловливается также исполнением требований контрольно-надзорных органов (в том числе по актам прокурорского реагирования). Закрепленные в статье 4 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» принципы правотворческой деятельности, на несоблюдение которых указывается в представлении, в законодательстве не раскрываются, доводы, изложенные в представлении, не основаны на законе и носят субъективный характер. Требование прокурора об устранении нарушения закона в данной части не обладает признаками исполнимости, поскольку не позволяет четко определить суть действий, совершение которых требуется от лица, которому внесено представление, и определить закон, предписывающий такому лицу совершить именно указанные действия. В качестве второго блока в представлении указаны факты нарушения срока направления в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области копий нормативных правовых актов и сведений об их официальном опубликовании в целях формирования федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусмотренного Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Не оспаривая факты нарушения указанного срока, тем не менее, следует отметить, что в указанной части представление также не обладает признаками исполнимости, поскольку устранить такие нарушения закона невозможно. Так, нарушение срока является формальным и завершенным нарушением. В результате рассмотрения представления невозможно устранить нарушение закона, поскольку невозможно восстановить положение, которое существовало бы в результате соблюдения (исполнения) закона. Все нормативные правовые акты Иркутской области в соответствии с Указом № 1486 в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области представлены, соответственно достигнута цель формирования федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Императивное требование «решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности» по своему содержанию возлагает на административного истца обязанность привлечь виновное лицо к ответственности и не предполагает возможности принять решение о не привлечении лиц к дисциплинарной ответственности, что является незаконным ввиду следующего. В соответствии со статьей 57 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статьей 192 Трудового кодекса Российской Федерации применение дисциплинарного взыскания к государственному гражданскому служащего и привлечение работника к дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью соответственно представителя нанимателя и работодателя. Применению дисциплинарного взыскания и привлечению к дисциплинарной ответственности предшествует установление фактических обстоятельств совершения дисциплинарного проступка, установление вины государственного гражданского служащего или работника. Кроме того, при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей (статья 58 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Кроме того, привлечение к дисциплинарной ответственности возможно исключительно в пределах срока давности - шесть месяцев с момента совершения дисциплинарного проступка (часть 5 статьи 58 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», часть четвертая статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации). Требование, изложенное в представлении, внесено без учета указанных положений законодательства, возлагает на лицо, которому внесено представление, необусловленную законодательством обязанность и является неисполнимым. Правовой статус первого заместителя Губернатора Иркутской области - Председателя Правительства Иркутской области определен частью 4 статьи 66 Устава Иркутской области, согласно которой он: обеспечивает взаимодействие Правительства Иркутской области с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Иркутской области и других субъектов Российской Федерации, иными государственными органами, органами местного самоуправления и иными муниципальными органами муниципальных образований Иркутской области, организациями, общественными объединениями и гражданам; руководит деятельностью первого заместителя Председателя Правительства Иркутской области, заместителей Председателя Правительства Иркутской области, утверждает распределение обязанностей между ними; обеспечивает координацию деятельности членов Правительства Иркутской области; созывает заседания Правительства Иркутской области и председательствует на них; подписывает правовые акты Правительства Иркутской области; осуществляет иные полномочия по вопросам организации деятельности Правительства Иркутской области. Помимо этого, обязанности первого заместителя Губернатора Иркутской области - Председателя Правительства Иркутской области предусмотрены в распределении обязанностей между Губернатором Иркутской области, первым заместителем Губернатора Иркутской области, первым заместителем Губернатора Иркутской области - Председателем Правительства Иркутской области и заместителями Губернатора Иркутской области, утвержденным распоряжением Губернатора Иркутской области от 15.01.2016г. № 5-р, а в части организации деятельности Правительства Иркутской области закреплены в Регламенте Правительства Иркутской области, утвержденном постановлением Правительства Иркутской области от 01.06.2016го. № 334-пп. Устранение нарушений закона, а также решение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц не относятся к полномочиям первого заместителя Губернатора Иркутской области - Председателя Правительства Иркутской области, соответственно, представление внесено лицу, не уполномоченному на его исполнение, с нарушением статьи 24 Федерального закона № 2202-1. Первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области, Правительство Иркутской области и иные исполнительные органы государственной власти Иркутской области являются самостоятельными участниками правоотношений и субъектами правотворческой деятельности. Приведенные в представлении факты разработки проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Иркутской области (министерств, служб, агентств) не зависят от воли первого заместителя Губернатора Иркутской области - Председателя Правительства Иркутской области, разработка таких проектов осуществлена в рамках полномочий соответствующих органов, является их правом. Аналогичным образом органом, уполномоченным устранить нарушение закона в постановлениях Правительства Иркутской области, является само Правительство Иркутской области, а не первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области как должностное лицо, только организующее его работу. Указанное свидетельствует о внесении представления ненадлежащему лицу. Кроме того, функции представителя нанимателя в отношении государственных гражданских служащих Иркутской области осуществляет руководитель исполнительного органа государственной власти Иркутской области (пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), в отношении руководителей исполнительных органов государственной власти Иркутской области такие функции реализует Губернатор Иркутской области (пункты 8, 9 части 1 статьи 58 Устава Иркутской области). Функции работодателя для работников исполнительных органов государственной власти Иркутской области, обладающих статусом юридического лица, выполняют руководители соответствующих исполнительных органов государственной власти Иркутской области. Таким образом, первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области не осуществляет функции представителя нанимателя и работодателя в Иркутской области. Принимая во внимание то, что применение дисциплинарного взыскания и привлечение к дисциплинарной ответственности - это право представителя нанимателя или работодателя, представление внесено неуполномоченному лицу, внесено с нарушением требований федерального законодательства. Представление возлагает на административного истца не предусмотренные законодательством обязанности. При этом в связи с неисполнимостью требований прокурора ввиду отсутствия соответствующих полномочий, а также отсутствием фактов вменяемых нарушений закона, в отношении административного истца могут быть незаконно приняты меры по привлечению к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Определением Кировского районного суда г. Иркутска от 08.05.2019г. к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена Прокуратура Иркутской области.

В судебном заседании представитель административного истца первого заместителя Губернатора Иркутской области – Председателя Правительства Иркутской области ФИО1 – ФИО2 поддержал заявленные требования по основаниям и доводам, изложенным в административном иске, письменных пояснениях.

Представители административного ответчика прокуратуры Иркутской области ФИО3, ФИО4, ФИО5 заявленные требования полагали не подлежащими удовлетворению по основаниям и доводам, изложенным в письменном отзыве на административный иск.

Первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области ФИО1, заместитель прокурора Иркутской области Шергин Р.Ю., в судебном заседании отсутствуют, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены.

Административным ответчиком заместителем прокурора Иркутской области Шергиным Р.Ю. представлены письменные возражения на административный иск, в которых он просит отказать в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В случаях предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организации, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействия) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Судом установлено, что заместителем прокурора Иркутской области первому заместителю Губернатора Иркутской области - Председателю Правительства Иркутской области внесено представление от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы, в котором прокурор требует безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры области, о времени и месте сообщить заблаговременно; принять меры к устранению нарушений закона; решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности; о результатах принятых мер сообщить в прокуратуру области в письменной форме в установленный законодательством срок (с приложением подтверждающих документов).

Из оспариваемого представления от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 следует, что анализ практики прокурорского надзора за законностью в сфере нормотворчества показал, что органами исполнительной власти области допускаются нарушения при формировании региональной нормативной правовой базы, имеют место факты разработки НПА без учета федерального и регионального законодательства. В 2018 году в рамках заключенного Соглашения от 30.03.2017 «О порядке взаимодействия между Губернатором Иркутской области и прокурором Иркутской области в сфере нормотворчества» прокуратурой изучено 2472 проекта НПА, на 206 из них даны отрицательные заключения, т.е. практически на каждый 10 проект. Так, изучение проекта постановления Правительства области «Об утверждении Положения о предоставлении и расходовании субсидий из областного бюджета местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Иркутской области на оказание содействия по приведению в надлежащее состояние объектов электросетевого хозяйства садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан с последующей передачей электрических сетей специализированным организациям» показало, что в нарушение требований ст.139 БК РФ в проекте не предусматривалось такое ключевое условие для предоставления субсидии как наличие расходного обязательства органов местного самоуправления; не раскрывались виды мероприятий, которые предполагается финансировать за счет бюджетных средств (капитальный ремонт, реконструкция и т.п.). В проекте использовались термины, не предусмотренные Федеральным законом «Об электроэнергетике». При анализе проектов приказов службы ветеринарии области «Об утверждении нормативных затрат на обеспечение функций службы ветеринарии Иркутской области в 2019 году», «О внесении изменений в нормативные затраты на обеспечение функций службы ветеринарии Иркутской области» установлено, что предлагаемые к утверждению нормативы не соответствовали Правилам определения нормативных затрат на обеспечение функции государственных органов Иркутской области (включая территориальные органы и подведомственные казенные учреждения), утв. постановлением Правительства области от 09.03.2016 № 123-пп. В проектах были завышены нормативы на приобретение средств связи и служебного транспорта. Даны прокуратурой отрицательные заключения на проекты постановлений Правительства области «Об образовании особо охраняемых территорий рекреационного назначения регионального значения» в отношении 21 земельного участка, т.к. они были подготовлены в отсутствие в региональном законодательстве понятия «особо охраняемые территории рекреационного назначения» и научных исследований особой ценности и рекреационного значения земельных участков, в границах которых планировалось создать указанные территории. Значительное количество отрицательных заключений дано на проекты НПА, регулирующие правоотношения в сфере государственного контроля (надзора), разработанные министерством имущественных отношений области, службами государственного жилищного надзора; потребительского рынка и лицензирования области; по тарифам. Так, положения проекта приказа службы по тарифам области «Об утверждении административного регламента исполнения службой по тарифам Иркутской области государственной функции по контролю за соблюдением установленного размера платы за выдачу дубликата диагностической карты», определяющие порядок формирования ежегодного плана плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; основания для проведения внеплановых проверок, не соответствовали Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», на проверяемых субъектов возлагались не предусмотренные законом обязанности и ответственность. Проекты актов иных названных министерств, служб предусматривали незаконные основания для выдачи предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований; для исключения плановых проверок из ежегодного плана; для продления сроков их проведения; в отсутствие законных оснований дополнительно регламентировали процедуру привлечения к административной ответственности. Проекты НПА в сфере закупок не всегда формировались с учетом региональной правовой базы. К примеру, предлагаемые министерством социального развития, опеки и попечительства, министерством по регулированию контрактной системы к утверждению нормативные затраты на обеспечение функций органов власти не соответствовали Правилам их определения, утв. постановлением Правительства области от 09.03.2016 № 123-пп. В проектах, устанавливающих требования к закупаемым для государственных нужд отдельным видам товаров, работ и услуг, подготовленных Управлением делами Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области; министерствами финансов, лесного комплекса, строительства и дорожного хозяйства, спорта, отсутствовали обязательные характеристики закупаемых товаров, которые установлены Правилами, утв. постановлением Правительства области от 15.02.2016 №83- пп. Без учета приказа казначейства России от 12.03.2018 № 314н «Об утверждении Общих требований к осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля...» Правительством области предложен проект Порядка осуществления контроля за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» службой государственного финансового контроля Иркутской области». При разработке проекта постановления Правительства области «О внесении изменений в Порядок определения объема и предоставления из областного бюджета субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в целях реализации мероприятий, направленных на поддержку и развитие малого и среднего предпринимательства» не были учтены замечания о противоречащих нормах, указанные в представлении прокуратуры области от 19.01.2018 № 7/3-07-2018, внесенном в адрес министра экономического развития области. Практически все проекты по отрицательным заключениям прокуратуры области были доработаны, однако имели место случаи принятия НПА без учёта высказанных замечаний, что потребовало принятия мер прокурорского реагирования. В частности, в проектах приказов министерства социального развития, опеки и попечительства области о внесении изменений в 3 административных регламента предоставления государственных услуг по вопросам обеспечения граждан жильем, вопреки требованиям закона, не было предусмотрено обязательное представление гражданином ряда документов. Поскольку они были приняты без учета замечаний прокуратуры области, заместителю Председателя Правительства области 15.05.2018 внесено представление. По результатам его рассмотрения вышеуказанные нормативные правовые акты приведены в соответствие с законом. В ряде случаев проекты подготовлены без учёта всех текущих изменений законодательства. Например, при разработке проекта приказа Службы по охране объектов культурного наследия области «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги выдача задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия» не учтены изменения, внесенные в ст. 11.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и вступившие в силу с 30.03.2018. В проекте также выявлены коррупциогенные факторы. Надзорная практика свидетельствует, что в целях обеспечения единства правового пространства в органах исполнительной власти области отсутствует комплексный подход при внесении изменений в региональные нормативные правовые акты. В частности, в прокуратуру области 09.10.2018 поступил проект постановления Правительства области «О внесении изменений в Положение о предоставлении и расходовании субсидий из областного бюджета местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Иркутской области на реализацию первоочередных мероприятий по модернизации объектов теплоснабжения и подготовке к отопительному сезону объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности, утв. постановлением Правительства области от 06.04.2018 №196-пп». Через неделю, 16.10.2018 в прокуратуру области представлен проект с новыми изменениями в вышеназванный правовой акт. Министерством сельского хозяйства области 04.09.2018 в прокуратуру области направлен проект приказа «О внесении изменений в приказ министерства сельского хозяйства Иркутской области от 20 июля 2015 года № 81-мпр» в связи с принятием постановления Правительства Иркутской области от 05.07.2018 №495-пп «О внесении изменений в отдельные постановления Правительства Иркутской области», а 05.10.2018 направлен проект приказа «О внесении изменений в отдельные приказы министерства сельского хозяйства Иркутской области», которым в соответствии с Федеральным законом от 19.07.2018 № 204-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» также вносятся изменения в вышеназванный приказ. Изложенное свидетельствует о несоблюдении органами исполнительной власти области таких принципов правотворческой деятельности как прогнозирование и планирование, эффективность и правовое качество правовых актов области, закрепленных в ст. 4 Закона Иркутской области от 12.01.2010 №1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» и требует повышения ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, уполномоченных на подготовку проектов нормативных актов, усиления контроля со стороны юридических служб регионального Правительства, министерств и иных исполнительных органов государственной власти области. Несмотря на ранее принятые меры прокурорского реагирования (представления от 30.10.2017, 19.04.2018), органами государственной власти области продолжали допускаться неоднократные случаи нарушения федерального законодательства об обеспечении единого правового пространства. Вопреки требованиям Указа Президента РФ от 10.08.2000 №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 29.11.2000 №904 «О порядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» копии региональных нормативных правовых актов направляются в Управление Министерства юстиции РФ по Иркутской области для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы с превышением установленного 7-дневного срока после их принятия. В 1 полугодии 2018 г. такие нарушения допущены министерством культуры и архивов (12 актов с нарушением срока), министерством природных ресурсов и экологии (5), управлением делами Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области, агентством по обеспечению деятельности мировых судей (по 2), службой государственного жилищного надзора, министерством труда и занятости, министерством образования, министерством социального развития, опеки и Попечительства (по 1). Несоблюдение федерального законодательства органами государственной власти не способствует формированию единого правового пространства на всей территории Российской Федерации, достижению целей, поставленных Президентом РФ.

Как следует из ответа и.о. первого заместителя Губернатора Иркутской области Председателя Правительства Иркутской области ФИО6 от 13.03.2019г. на представление заместителя прокурора Иркутской области от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019, представление от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы (далее - представление) рассмотрено 05.03.2019г. под председательством первого заместителя Губернатора Иркутской области - Председателя Правительства Иркутской области ФИО1 с участием представителей прокуратуры Иркутской области - начальника управления по надзору за исполнением федерального законодательства Касьяненко Л.А., старшего помощника прокурора Иркутской области по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления ФИО7 По результатам рассмотрения информируют о следующем. В представлении уделено внимание организации правотворческой деятельности в исполнительных органах государственной власти Иркутской области, указаны отдельные примеры, которые, по мнению прокуратуры Иркутской области, свидетельствуют о нарушении законодательства в данной деятельности. Вместе с тем полагает важным отметить, что само по себе нарушение законодательства должно выражаться в юридически значимых решениях, действиях (бездействии) государственных органов и должностных лиц. Представление построено на анализе проектов нормативных правовых актов, которые были направлены для предварительной правовой оценки в прокуратуру Иркутской области в соответствии с Соглашением о порядке взаимодействия между Губернатором Иркутской области и прокурором Иркутской области в сфере нормотворчества (далее - Соглашение). Следует учитывать, что проект нормативного правового акта не может нарушать закон, поскольку является непринятым, неподписанным документом, не имеет юридической силы и не влечет правовых последствий, появляется в процессе правотворческой деятельности и изменяется в результате прохождения процедур согласования, правовой, антикоррупционной экспертиз. На любой стадии правотворческого процесса к проекту правового акта могут высказываться замечания только о несоответствии (а не о нарушении) его отдельных положений законодательству. В связи с этим полагаю возможным отметить, что в данной части внесенное представление по своему содержанию не соответствует статье 24 Федерального закона от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Отраженные в представлении проблемы, а также проблемы правотворческой деятельности, озвученные представителями прокуратуры Иркутской области на проведенном в рамках рассмотрения представления совещании, не носят однозначного характера, свидетельствующего о ненадлежащей организации работы с проектами нормативных правовых актов в исполнительных органах государственной власти Иркутской области. В частности, необходимо учесть следующее. В представлении указывается, что из 2472 нормативных правовых актов Иркутской области прокуратурой было подготовлено 206 отрицательных заключений. При этом не представляется возможным установить, какие именно заключения были расценены прокуратурой Иркутской области в качестве отрицательных. Несмотря на то, что на совещании по вопросу рассмотрения представления представителем прокуратуры Иркутской области Касьяненко Л.А. было указано, что представление не имеет цели «оценить взаимодействие Правительства Иркутской области и прокуратуры в нормотворческой сфере в целом», а направлено на оценку конкретных приведенных в представлении фактов, необходимо признать, что из содержания представления установить конкретные факты нарушения законодательства в правотворческой деятельности не представляется возможным, а обозначенные проблемы требуют всестороннего анализа, в том числе, как указано в представлении, в целях установления причин и условий, которые явились основанием для внесения представления. Многолетняя практика взаимодействия с прокуратурой Иркутской области показывает следующее: 1) в отдельных заключениях прокуратуры Иркутской области высказываются замечания и предложения не правового характера, а с точки зрения оценки целесообразности управленческого решения, многие заключения не содержат указания на конкретные положения законодательства, несоответствие которым выявлено. Примером может служить заключение на проекты постановлений Правительства Иркутской области «Об образовании особо охраняемых территорий рекреационного назначения регионального значения» (исходящий от - марта 2018 года № 7/1-37ю-2018), ссылка на которое содержится в предоставлении. В данном заключении высказано замечание о подготовке проектов постановлений в условиях недостаточного нормативно-правового регулирования, высказаны спорные суждения о совместимости статуса особо охраняемых территорий с назначением земельных участков. При этом конкретные правовые замечания к содержанию соответствующих проектов не высказаны. Среди других подобных примеров можно привести заключение на проект постановления Правительства Иркутской области «О внесении изменений в постановление Правительства Иркутской области от 13.08.2015г. № 395-пп» (исходящий от 17.08.2018г. № 7/2-136-2018), в котором при отсутствии замечаний правового характера указывается на необходимость соблюдения установленной процедуры принятия правового акта, а также заключение на проект постановления Правительства Иркутской области «О внесении изменений в Порядок организации работы но формированию, ведению и актуализации списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда Иркутской области» (исходящий от 15.03.2018г. № 7/2-136-2018), в котором, несмотря на отсутствие прямых противоречий федеральному и региональному законодательству, проект признается «недостаточным для достижения заявленной цели правового регулирования», а изложенные далее замечания, по сути вторгаются в исключительную компетенцию Правительства Иркутской области как правотворческого органа и фактически приводят к подмене управленческих решений, которые основаны на действующем законодательстве; 2) отдельные заключения прокуратуры содержат необоснованные правовые замечания, в связи с чем в адрес прокуратуры в соответствии с Соглашением направляются возражения. Примерами могут служить заключение на проект указа Губернатора Иркутской области «О внесении изменений в указ Губернатора Иркутской области от 13.10.2015г. № 254-уг» (исходящий от 19.02.2019г. № 86-17-18), на которое направлены возражения от 28.02.2019г. № 02-24-123/18, заключение на проект указа Губернатора Иркутской области «Об организации работы с обращениями граждан в системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области» (исходящий от 15.08.2018г. № 7/2-136-2018), на которое направлены возражения от 20.08.2018г. № 02-24-498/18, и другие. Нужно учесть, что нередко при том, что правовые замечания прокуратуры явно носят спорный характер и не всегда соответствуют законодательству, с учетом авторитета органов прокуратуры и наличия самого факта, что предлагаемый проект правового акта вызывает какие-либо споры, разработчиками проекта принимаются решения о переработке проектов правовых актов, что, однако, нельзя расценивать как признание замечаний прокуратуры обоснованными. Представляется, что сам по себе характер правового регулирования как особого вида государственной деятельности, носящего априори спорный характер (о чем свидетельствует отсутствие в Российской Федерации единообразной практики правоприменения, наличие противоположных по смыслу судебных решений по одному вопросу, регулярное принятие Конституционным Судом Российской Федерации постановлений о признании федеральных правовых актов несоответствующими Конституции Российской Федерации), не может расцениваться в качестве нарушения закона на всех стадиях правотворческого процесса, а юридические споры между правовыми службами исполнительных органов государственной власти Иркутской области и сотрудниками прокуратуры являются нормальным рабочим процессом, и наличие различных правовых точек зрения до момента признания судом правового акта несоответствующим законодательству не должно ставиться прокуратурой в укор исполнительным органам государственной власти. Более того, встречаются факты внесения актов прокурорского реагирования на правовые акты, получившие положительное заключение прокуратуры, при том, что с момента получения заключения и внесения акта прокурорского реагирования законодательство в соответствующей сфере общественных отношений не изменилось. В этой связи поднятая в представлении проблема выявления на стадии разработки проекта правового акта его несоответствия законодательству вызвана не только фактами отдельных ошибок в исполнительных органах государственной власти, но и ошибками сотрудников прокуратуры. Фиксируются также факты несоблюдения прокуратурой Иркутской области установленного Соглашением 10-дневного срока направления заключений но результатам правовой оценки проектов нормативных правовых актов. Таким примером может служить вышеуказанное заключение на проекты постановлений Правительства Иркутской области «Об образовании особо охраняемых территорий рекреационного назначения регионального значения», которое было направлено в главное правовое управление Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области 02.03.2018г., в то время как на заключение данные проекты были направлены 11.01.2018г. Необходимо учитывать, что федеральное законодательство, являющееся основой для правотворчества на региональном уровне, меняется ежедневно, в связи с чем, фиксируются случаи, что обоснованные правовые замечания высказываются прокуратурой лишь потому, что за время проведения прокуратурой правовой оценки изменилось федеральное законодательство. Данные причины справедливы и для указанного в представлении замечания об отсутствии комплексного подхода к внесению изменений в региональные нормативные правовые акты. Правотворческая деятельность исполнительных органов государственной власти Иркутской области не является абсолютно свободной. Исполнительные органы государственной власти Иркутской области обязаны соблюдать трехмесячный срок приведения своих правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, установленный Федеральным законом от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При отсутствии комплексного и системного подхода к изменению федерального законодательства обеспечить такой подход на региональном уровне, не нарушая указанный срок, практически невозможно. Принятие правовых актов исполнительными органами государственной власти Иркутской области обусловливается также исполнением требований контрольно-надзорных органов (в том числе по актам прокурорского реагирования). Предсказать одновременное появление всех составляющих, являющихся основанием для изменения правового акта, в целях обеспечения «комплексного» подхода и исключения практики многократного изменения одних и тех же актов объективно невозможно. Объективно невозможно учесть некоторые точечные и не концептуальные изменения федерального законодательства при изменении региональных актов в целях оперативного решения практических проблем, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина в случае чрезвычайных ситуаций, противоправных действий. В то же время необходимость обеспечения комплексного подхода в тех случаях, когда разработка проекта правового акта не ограничена предусмотренными законом сроками и не преследует конкретной практической цели, будет учтена в правотворческой деятельности. Также хотелось бы отметить, что по результатам изучения фактических обстоятельств, изложенных в представлении, установлено следующее. В представлении указано, что без учета приказа казначейства России от 12.03.2018г. № 314тт Правительством Иркутской области предложен проект Порядка осуществления контроля за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» службой государственного финансового контроля Иркутской области. Вместе с тем, отрицательные заключения на соответствующий проект в соответствии с Соглашением не поступали, а письмом от 18.07.2018г. № 7/3-41-2018 было направлено положительное заключение на данный проект правового акта. В службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области в 2018 году не велась разработка указанного в представлении проекта приказа «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги выдача задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия», соответственно не получались заключения на проект правового акта с указанным наименованием. Подводя итог изложенному, полагает необходимым отметить, что повышение качества правотворческой деятельности возможно только в рамках конструктивного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Иркутской области и прокуратуры Иркутской области в соответствии с Соглашением, заключенным па условиях равенства сторон. До момента издания правового акта, несоответствующего законодательству, установление факта нарушения закона в деятельности исполнительных органов государственной власти Иркутской области является преждевременным и не соответствует федеральному законодательству. Имеющиеся разногласия, а также предложения прокуратуры Иркутской области по совершенствованию правотворческой деятельности предлагается решать путем взаимных переговоров. В связи с этим, а также учитывая, что в соответствии со статьей 58 Федерального закона от 27.07.2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, основания для применения дисциплинарного взыскания к государственным гражданским служащим исполнительных органов государственной власти Иркутской области отсутствуют. Вопрос о повышении профессиональных навыков государственных служащих, обеспечивающих подготовку и согласование проектов правовых актов Иркутской области, решается в соответствии с законодательством путем реализации мероприятий по профессиональному развитию, включающему в том числе дополнительное образование. В Иркутской области постоянно обеспечивается обязательное прохождение всеми государственными гражданскими служащими мероприятий по профессиональному развитию, в строгом соответствии с законодательством проводится аттестация гражданских служащих, только по результатам которой, может быть принято решение о несоответствии служащего занимаемой должности. Относительно доводов о нарушении исполнительными органами государственной власти Иркутской области Указа Президента Российской Федерации от 10.08.2000г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (далее - Указ № 1486) отмечено. Вопрос соблюдения срока направления копий нормативных правовых актов в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области неоднократно являлся предметом рассмотрения в Правительстве Иркутской области, в том числе по актам прокурорского реагирования. С сентября 2017 года данный вопрос находится на постоянном контроле, обеспечено оперативное взаимодействие Правительства Иркутской области с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области. По всем фактам нарушения Указа № 1486 незамедлительно проводятся служебные проверки, решается вопрос о привлечении виновных лиц к ответственности. В частности, по фактам, отраженным в представлении, дисциплинарные взыскания были применены к сотрудникам министерства образования Иркутской области, министерства культуры и архивов Иркутской области, министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, агентства по обеспечению деятельности мировых судей Иркутской области, управления делами Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области. В министерстве труда и занятости Иркутской области, министерстве социального развития, опеки и попечительства Иркутской области, службе государственного жилищного надзора Иркутской области представителем нанимателя было принято решение о неприменении дисциплинарного взыскания с учетом тяжести совершенного проступка и предшествующих результатов исполнения виновными сотрудниками своих должностных обязанностей. В службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области дисциплинарное взыскание не применялось в связи с увольнением виновного лица до проведения служебной проверки. В результате указанных действий значительное сокращение количества копий нормативных правовых актов, направленных с нарушением срока, установленного Указом № 1486, отмечено Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области (письмо в адрес Губернатора Иркутской области от 15.02.2019г. № 38102-1219). Контроль неукоснительного соблюдения Указа № 1486 будет продолжен в Правительстве Иркутской области.

Согласно ч. 1 ст. 29.2 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст.21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В силу ч.2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

В силу положений ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В соответствии с абз. 4 п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона № 2202-1, вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу положений п. 1 ст. 24 Федерального закона № 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, оспариваемое представление вынесено уполномоченным должностным лицом.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, лица, замещающие государственные и муниципальные должности, обладают особым - публично-правовым - статусом, имеющим конституционную природу, на них возлагаются обусловленные спецификой государственной и муниципальной власти обязанности по решению вопросов государственного и муниципального значения, их статус обусловлен целями, задачами, функциями и компетенцией органов государственной и муниципальной власти (постановления от 5 апреля 2013 года № 7-П и от 27 июня 2013 года № 15-П).

Правовой статус лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в том числе основания и порядок прекращения их полномочий, определяется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общими принципами организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, конституцией (уставом) и законодательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 10 Закона Иркутской области от 18.11.2009 № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области», Первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области возглавляет Правительство Иркутской области и организует его работу.

Первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области:

1) представляет Правительство Иркутской области, в том числе за пределами Иркутской области;

2) обеспечивает взаимодействие Правительства Иркутской области с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Иркутской области и других субъектов Российской Федерации, иными государственными органами, органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, общественными объединениями, организациями и гражданами;

3) созывает заседания Правительства Иркутской области и председательствует на них;

4) вносит вопросы в повестку дня заседаний и утверждает повестку дня заседаний Правительства Иркутской области, обеспечивает подготовку вопросов, выносимых на заседание Правительства Иркутской области;

5) вносит на рассмотрение Правительства Иркутской области проекты правовых актов Правительства Иркутской области;

6) подписывает правовые акты Правительства Иркутской области, договоры и соглашения, заключаемые от имени Правительства Иркутской области;

7) утверждает распределение обязанностей между первым заместителем Председателя Правительства Иркутской области, заместителями Председателя Правительства Иркутской области, а также определяет их полномочия;

8) образует Президиум Правительства Иркутской области;

9) дает поручения и указания членам Правительства Иркутской области, руководителям иных исполнительных органов государственной власти Иркутской области, контролирует их исполнение;

10) осуществляет иные полномочия по вопросам организации деятельности Правительства Иркутской области.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 63 Устава Иркутской области высшим исполнительным органом государственной власти Иркутской области является Правительство Иркутской области.

Согласно ч. 2 названной статьи Правительство Иркутской области:

возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Иркутской области;

обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, Устава Иркутской области, законов Иркутской области, иных правовых актов Иркутской области на всей территории Иркутской области;

осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина;

разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Иркутской области; участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и в иных сферах государственного управления;

- осуществляет противодействие коррупции в пределах своих полномочий в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Иркутской области.

В соответствии с распоряжением Губернатора Иркутской области от 15 января 2016 года №5-р «О распределении обязанностей между Губернатором Иркутской области, первым заместителем Губернатора Иркутской области, первым заместителем Губернатора Иркутской области - Председателем Правительства Иркутской области и заместителями Губернатора Иркутской области» первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области ФИО1 возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Иркутской области, являясь по должности Председателем Правительства Иркутской области, и организует оперативную деятельность Правительства Иркутской области; дает поручения и указания членам Правительства Иркутской области, руководителям иных исполнительных органов государственной власти Иркутской области, контролирует их исполнение; осуществляет иные полномочия по вопросам организации деятельности Правительства Иркутской области.

Статьей 66 Устава Иркутской области, статьями 11, 17 Закона области от 18.11.2009 № 82/48-03 «О Правительстве Иркутской области» предусмотрено право Правительства Иркутской области, первого заместителя Губернатора Иркутской области - Председателя Правительства Иркутской области и членов Правительства Иркутской области давать указания и поручения министерствам Иркутской области и иным исполнительным органам государственной власти Иркутской области, контролировать их исполнение.

Так, первый заместитель Губернатора Иркутской области - Председатель Правительства Иркутской области дает указания и поручения первому заместителю Председателя Правительства Иркутской области, заместителям Председателя Правительства Иркутской области, министрам Иркутской области, руководителям иных исполнительных органов государственной власти Иркутской области. Первый заместитель Председателя Правительства Иркутской области, заместители Председателя Правительства Иркутской области в пределах своих полномочий дают указания и поручения министрам Иркутской области и руководителям иных исполнительных органов государственной власти Иркутской области, деятельность которых они координируют и контролируют в соответствии с распределением обязанностей, утвержденным первым заместителем Губернатора Иркутской области - Председателем Правительства Иркутской области. Указания и поручения Правительства Иркутской области, первого заместителя Губернатора Иркутской области - Председателя Правительства Иркутской области и членов Правительства Иркутской области оформляются в порядке, установленном Регламентом Правительства Иркутской области.

Анализ вышеперечисленных норм свидетельствует о том, что действующим законодательством предусмотрена подчиненность областных исполнительных органов государственной власти Правительству области и, соответственно, его Председателю.

Выявленные прокуратурой области нарушения при осуществлении правотворческой деятельности касаются органов исполнительной власти Иркутской области, в частности министерств и служб, подконтрольных Правительству Иркутской области и, в силу вышеуказанных норм права, Председатель Правительства области вправе дать руководителям упомянутых в представлении прокуратуры органов исполнительной власти области обязательные для исполнения поручения и указания, направленные на устранение указанных в представлении нарушений, поручить организовать проведение служебных проверок в отношении подчиненных должностных лиц, в связи с чем, доводы административного истца о том, что представление внесено лицу, не уполномоченному на его исполнение, суд полагает несостоятельными.

В силу ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

В соответствии с абзацем 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.

Согласно ст. 3.1 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В ст. 4 Закона Иркутской области от 12.01.2010 № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» определены принципы правотворческой деятельности, в том числе прогнозирование и планирование, эффективность и правовое качество правовых актов области.

Ссылка заместителя прокурора Иркутской области в оспариваемом представлении на отсутствие комплексного подхода при внесении изменений в региональные нормативные правовые акты, как о нарушении одного из принципов правотворческой деятельности, установленных ст.4 Закона Иркутской области от 12.01.2010 № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», а именно о прогнозировании и планировании правотворческой деятельности, подтверждается представленными административным ответчиком документами, свидетельствующими о несоблюдении принципа прогнозирования и планирования правотворческой деятельности при организации правотворческой деятельности.

При этом доводы представителя о том, что не все проекты правовых актов прокурору имеют замечания, а также, что некоторые правовые акты принимаются несмотря на наличие замечаний прокурора правового значения не имеют, поскольку не влекут незаконность оспариваемого представления.

Административным истцом не отрицается факт наличия проектов нормативных правовых актов, не соответствующих нормам федерального законодательства, поскольку, как следует из ответа о рассмотрении оспариваемого представления, приняты меры к их приведению в соответствие с замечаниями прокуратуры Иркутской области, в связи с чем, доводы административного истца о том, что представление не обладает признаками исполнимости, суд полагает необоснованными.

Доводы административного истца о том, что проект нормативного правового акта не может нарушать закон, поскольку является непринятым, неподписанным документом, не имеет юридической силы и не влечет правовых последствий, появляется в процессе правотворческой деятельности и изменяется в результате прохождения процедур согласования, правовой, антикоррупционной экспертиз, судом отклоняются, поскольку по смыслу оспариваемого представления, прокурор указывает на нарушение закона не самими проектами, а на нарушение норм права при подготовке проектов правовых актов должностными лицами министерств и служб Правительства области.

Также подлежат отклонению доводы административного истца о том, что внесение представления по фактам, которые уже являлись предметом рассмотрения в рамках мер прокурорского реагирования, нарушает общеконституционный принцип недопустимости повторной ответственности за одно и тоже нарушение закона, поскольку представление не является документом привлечения к какой - либо ответственности.

Доводы административного истца о том, что требование прокурора об устранении нарушения закона в данной части не обладает признаками исполнимости, поскольку не позволяет четко определить суть действий, совершение которых требуется от лица, которому внесено представление, и определить закон, предписывающий такому лицу совершить именно указанные действия основаны на неверном толковании норм права, поскольку требований об обязательном указании в представлении конкретных мероприятий, которые должно осуществить должностное лицо, которому оно внесено, законодательство не содержат.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

Таким образом, законодательство предоставляет лицу, которому внесено представление, самостоятельно избрать меры устранения нарушений закона.

Довод административного истца об императивности требования «решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности» не состоятелен, поскольку вопрос о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности решается в соответствии с нормами трудового законодательства и законодательства о государственной гражданской службе представителем нанимателя.

Оспариваемое административным истцом представление не является актом о привлечении к какому-либо виду ответственности.

Другие доводы оспариваемого представления о фактах несоблюдения сроков направления в Управление Министерства юстиции РФ по Иркутской области копий нормативных правовых актов и сведений об их опубликовании для формирования федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486, направлены на устранение нарушений сроков направления в Управление Министерства юстиции РФ по Иркутской области копий нормативных правовых актов в будущем, а вменённые административному истцу нарушения законодательства, исходя из представленных сторонами документов, устраняются.

Поскольку в ответе заместителя Губернатора Иркутской области – Председателя Правительства Иркутской области ФИО1 по результатам рассмотрения представления от 13.03.2019г. указано, что вопрос соблюдения срока направления копий нормативных правовых актов в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области, неоднократно являлся предметом рассмотрения в Правительстве Иркутской области, в том числе по актам прокурорского реагирования и данный вопрос находится на постоянном контроле, обеспечено оперативное взаимодействие Правительства Иркутской области с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области. По всем фактам нарушения Указа № 1486 незамедлительно проводятся служебные проверки, решается вопрос о привлечении виновных лиц к ответственности, суд приходит к выводу, что административным истцом принимаются меры для устранения нарушений законодательства, изложенных в представлении прокурора, что свидетельствует об исполнимости оспариваемого представления.

Принимая во внимание, что представление прокурора Иркутской области от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 основано на нормах права, вынесено в рамках предоставленных данному государственному органу полномочий, соблюден порядок его принятия, суд приходит к выводу, что совокупности обстоятельств, для признания оспариваемого представления незаконным нет.

По смыслу ст.4 и ст.218 КАС РФ судебной защите подлежат нарушенные права и законные интересы. В порядке административного судопроизводства могут быть обжалованы решения и действие (бездействие) органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо ответственность или он незаконно привлечен к ответственности.

Доказательств того, что оспариваемым решением нарушены права и законные интересы административного истца, на него незаконно возложены обязанности либо он привлечен к ответственности, суду не представлено.

При указанных обстоятельствах правовых оснований, для удовлетворения административного иска нет.

Учитывая, что оспариваемое представление внесено прокурором 13.02.2019г., административный истец обратился в суд с настоящим административным иском 12.04.2019г., суд полагает, что административным истцом предусмотренный ст.219 КАС РФ срок для обращения в суд, не пропущен.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Требования первого заместителя Губернатора Иркутской области – Председателя Правительства Иркутской области ФИО1 к заместителю Прокурора Иркутской области Шергину Роману Юрьевичу, Прокуратуре Иркутской области о признании представления заместителя прокурора Иркутской области от 13.02.2019г. № 7/2-05-2019 об устранении нарушений законодательства при формировании региональной нормативной правовой базы незаконным - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Иркутский областной суд через Кировский районный суд города Иркутска в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Председательствующий Н.Н. Исакова

Мотивированный текст решения суда изготовлен 11.06.2019г. Н.Н. Исакова