Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области о признании незаконными и отмене предписаний Управления Росприроднадзора по Тверской области от 04.10.2018 г. № 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018,

установил:

Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными и отмене предписаний Управления Росприроднадзора по Тверской области об устранении выявленных нарушений от 04.10.2018 г. № 36-61-2018, 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018, признании незаконными действий Управления Росприроднадзора по Тверской области при проведении внеплановой выездной проверки Минприроды Тверской области по распоряжению от 17.08.2018 г. № 689-ВПР и акта проверки от 04.10.2018 г. № 62-165-2018.

Определением Заволжского районного суда г. Твери от 20.05.2019 г. производство по делу в части оспаривания предписания № 36-61-2018 от 04.10.2018 г. и акта проверки № 62-165-2018 от 04.10.2018 г. прекращено.

Указанное определение не обжаловано, вступило в законную силу.

Решением Заволжского районного суда г. Твери от 21.05.2019 г. административные исковые требования удовлетворены частично, признаны незаконными и отменены предписания Управления Росприроднадзора по Тверской области об устранении выявленных нарушений от 04.10.2018 г. № 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018, в удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 31.07.2019 г. решение Заволжского районного суда г. Твери от 21.05.2019 г. отменено, дело направлено в Заволжский районный суд г. Твери на новое рассмотрение.

В ходе нового рассмотрения дела административный истец отказался от административных исковых требований в части признании действий Управления Росприроднадзора по Тверской области при проведении внеплановой выездной проверки Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области по распоряжению № 689-ВПР от 17.08.2018 г. незаконными, производство по делу в указанной части прекращено.

В обоснование оставшейся части административных исковых требований указано, что с целью проверки сведений, изложенных в обращениях Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов «Ассоциация Росохотрыболовсоюз» от 01.06.2018 № 1 с/38 и Военно-охотничьего общества – общероссийской спортивной общественной организации от 16.07.2018 № 164, Управлением Росприроднадзора по Тверской области издано распоряжение от 17.08.2018 № 689-ВПР о проведении внеплановой выездной проверки Минприроды Тверской области на предмет осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых территориях федерального значения, установления в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, осуществления федерального государственного охотничьего надзора на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения. По итогам внеплановой выездной проверки составлен акт проверки от 08.10.2018 № 62-165-2018, которым установлены нарушения Минприроды Тверской области требований Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», приказов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также изданы предписания об устранении выявленных нарушений от 04.10.2018, в том числе, № 36-62-2018 – 36-66-2018. Внеплановая проверка проведена в нарушение Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и отсутствие оснований для ее проведения, что отнесено к числу грубых нарушений установленных требований к организации и проведению проверки. Основанием для ее проведения может являться только мотивированное представление должностного лица Управления Росприроднадзора по Тверской области по результатам анализа результата мероприятий по контролю без взаимодействия с Министерством поступивших обращений и заявлений юридических лиц о причинении вреда или возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде. Из распоряжения от 17.08.2018 г. № 689-ВПР следует, что проверка проведена на основании обращений Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов «Ассоциация Росохотрыболовсоюз» и Военно-охотничьего общества – общероссийской спортивной общественной организации. Кроме того, в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ приведен закрытый перечень объектов, угроза причинения вреда или причинение вреда которым являются основанием для проведения внеплановой проверки. Административным ответчиком не обоснована необходимость проведения именно внеплановой выездной проверки без предварительного проведения документарной проверки, поскольку ее предметом явилась только документация Министерства. Положения Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ, согласно п. 8 ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 84-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», применяются к отношениям, возникающим при организации и осуществлению мероприятий по контролю в части, не урегулированной ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 84-ФЗ, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, не связанной с реализацией властных полномочий. С учетом предмета внеплановой выездной проверки, она не была связана с реализацией властных полномочий. Содержание предписания № 36-62-2018 не отвечает требованиям законности и исполнимости, поскольку направлено на несогласие охотпользователей с утвержденными лимитами добычи охотничьих ресурсов на основании заключения государственной экспертизы и согласования проекта лимитов с Минприроды России. В соответствии с положениями Закона об охоте, в случае несогласия с установленной квотой добычи юридическое лицо вправе обжаловать соответствующее решение в судебном порядке. Проведение государственной экологической экспертизы после утверждения лимитов добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации нормативным правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законом не предусмотрено. В Постановлении Губернатора Тверской области от 01.09.2018 № 88-пг «Об утверждении лимита добычи лося, благородного оленя, косулей, рыси на территории Тверской области на период с 1 августа 2018 г. до 1 августа 2019 г.», которое вступило в силу, указано, что лимиты охотничьих ресурсов утверждены в соответствии с заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденным приказом Министерства № 278-кв от 24.07.2018 г. Таким образом, принятию указанного постановления предшествовала установленная законом процедура, включающая, в том числе проведение экологической экспертизы и процесс согласования результатов данной экспертизы с Минприроды России. Постановление принято Губернатором Тверской области в пределах имеющихся у него полномочий по вопросу, отнесенному к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, процедуре и порядку его принятия и введению в действие. Повторное проведение государственной экологической экспертизы допускается на основании решения суда или арбитражного суда. Предписание 36-63-2018 содержит недопустимое указание на общую обязанность соблюдать требования закона при установлении квоты добычи на 2019-2020 г., соответствующая процедура установлена приказом Минприроды России от 29.06.2010 г. № 228. Требование предписания № 36-64-2018 выходит за пределы проведенной проверки и не направлено на устранение выявленных нарушений. Утверждение Правил использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, к полномочиям Министерства не отнесено. Предписание № 36-65-2018 не указывает на устранение какого-либо нарушения, а фактически является незаконным истребованием подлинников и копий документов. Изъятие оригиналов актов по результатам рейдовых осмотров является нарушением требований п. ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Обязанность предоставлять копии документов в соответствии с требованиями ст. 11 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ возлагается только при проведении документарной проверки. Кроме того, все запрашиваемые документы были представлены проверяющим 02.10.2018 г., о чем имеется расписка, а сама проверка окончена 04.10.2018 г. Предписание № 36-66-2018 нарушает принцип невмешательства надзорного органа во внутреннюю деятельность Министерства. Требование о проведении служебной проверки и привлечении к дисциплинарной ответственности работников, допустивших нарушения и предоставлении материалов служебных проверок противоречит положениям ст. 192 ТК РФ, так как применение указанных мер является правом, а не обязанностью работодателя.

Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании поддержал административные исковые требования, просил их удовлетворить.

Представитель административного ответчика в судебное заседание не явился, письменным заявлением просил рассмотреть дело в его отсутствие. В ходе рассмотрения дела Управлением Росприроднадзора по Тверской области был представлен отзыв на административное исковое заявление, в котором указано, что проверка осуществления истцом переданных полномочий проведена в целях проверки информации, изложенной в обращениях общественных организаций о нарушениях законодательства Российской Федерации, допущенных административным истцом при осуществлении переданных полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Проверки по контролю за полнотой и качеством переданных Российской Федерацией полномочий, в частности, в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, регулируются нормами Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и не относятся к правоотношениям, регулирующим деятельность в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля по основаниям Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Требования предписания от 04.10.2018 г. № 36-62-2018 о представлении на государственную экологическую экспертизу материалов обоснования лимитов добычи охотничьих ресурсов, утвержденных постановлением губернатора Тверской области от 01.09.2018 № 88-пг, направлены на устранение выявленного в ходе проверки нарушения ст. 20 Закона о животном мире, поскольку Минприроды Тверской области не обеспечило проведение государственной экологической экспертизы лимитов добычи охотничьих ресурсов утвержденных постановлением губернатора Тверской области. В ходе проверки выявлено несоблюдение требований по установлению квот добычи охотничьих ресурсов в закрепленных охотничьих угодьях, а также требований по проведению государственной экологической экспертизы квот их добычи, что является нарушениями законодательства, прав и законных интересов охотпользователей. Учитывая, что контроль за осуществлением органами государственной власти переданных полномочий направлен на обеспечение надлежащего государственного управления в установленных сферах деятельности таких органов, в целях обеспечения безусловного исполнения закона, Управлением вынесено предписание от 04.10.2018 г. № 36-63-2018 об установлении квот добычи охотничьих ресурсов и проведения их экспертизы в соответствии с требованиями законодательства. Актом проверки Минприроды Тверской области выявлено нарушение законодательства Российской Федерации в части несоблюдения требований Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» по утверждению правил использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам. При этом, при осуществлении переданного полномочия по осуществлению федерального государственного охотничьего надзора Министерство незаконно привлекало охотпользователей за нарушение несуществующих правил. Требования предписания от 04.10.2018 г. № 36-64-2018 направлены на устранение выявленного в ходе проверки нарушения и исключения вынесения незаконных решений по делам об административных правонарушениях. Помимо права направления предписаний об устранении выявленных нарушений, Росприроднадзор наделен правом привлечения к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Принимая во внимание, что в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вопросы применения дисциплинарных взысканий к виновным должностным лицам должностных лиц региональных органов власти относятся к компетенции руководства таких органов, административный ответчик вынес предписание от 04.10.2018 г. № 36-66-2018 о проведении служебных проверок по фактам выявленных нарушений, поскольку выявленные в ходе проверки нарушения явились результатом ненадлежащего исполнения должностными лицами Минприроды Тверской области, ответственными за исполнение переданных полномочий, своих служебных обязанностей. Актом проверки Минприроды Тверской области установлено, что представленные акты по итогам проведения мероприятий не соответствуют сведениям о проведенных рейдовых мероприятиях, отраженным в отчетах Министерства. Согласно отчету об осуществлении преданных полномочий за I квартал 2018 г. проведено 930 рейдовых мероприятий, в ходе проверки представлено всего 293 акта. Учитывая, что итоги рейдовых мероприятий должны быть оформлены соответствующими актами, Управление вынесло предписание от 04.10.2018 № 36-65-2018 о представлении таких актов в соответствии с требованиями порядков оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий утвержденных приказами Минприроды России от 22.04.2015 № 188 и от 13.07.2017 № 404. Документами, подтверждающими исполнение предписания, могут являться копии актов, заверенные в установленном порядке.

Административный ответчик – старший государственный инспектор РФ в области охраны окружающей среды по Тверской области, начальник отдела экологического надзора Управления Росприроднадзора по Тверской области ФИО3 в судебное заседание не явился, о дате, месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Представитель заинтересованного лица – Губернатора Тверской области – ФИО2 в судебном заседании поддержала отзыв на административное исковое заявление, в котором указано, что постановлением Губернатора Тверской области от 01.08.2018 № 74-пг утвержден лимит добычи пятнистого оленя, бурого медведя, выдры, барсука на территории Тверской области на период с 1 августа 2018 г. до 1 августа 2019 г. Постановлением Губернатора Тверской области от 01.09.2018 № 88-пг утвержден лимит добычи лося, благородного оленя, косулей, рыси на территории Тверской области на период с 1 августа 2018 г. до 1 августа 2019 г. Принятию упомянутых постановлений со стороны Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области предшествовало соблюдение установленной законом процедуры, включающей, в том числе, проведение экологической экспертизы и процесс согласования результатов данной экспертизы с Минприроды России. Правовые акты приняты Губернатором Тверской области в пределах имеющихся у него полномочий по вопросу, отнесенному к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, процедуре и порядку принятия, а также введению его в действие. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение. В рассматриваемом же случае, предписание № 36-62-2018 необоснованно и неисполнимо. Установление квот добычи охотничьих ресурсов в 2019-2020 г. не было предметом проверки административного ответчика. На момент проверки и вынесения предписания 36-63-2018 в соответствии с Приказом Минприроды России от 29.06.2010 г. № 228 срок подготовки документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации на 2019-2020 г. еще не наступил и до 15 апреля 2019 г. осуществлялся сбор заявок на установление квоты добычи охотничьих ресурсов, в отношении которых устанавливается лимит добычи. Предписание № 36-64-2018 выходит за рамки проведенной проверки. Акт проверки не содержит вывода о наличии нарушения со стороны Министерства, которое должно быть устранено способом, указанным в предписании № 36-64-2018. Выводов о нахождении в сфере компетенции административного истца утверждения Правил использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, акт проверки не содержит, что свидетельствует о неисполнимости предписания. Предписание № 36-65-2018 по своей правовой природе является не предписанием, а запросом документов. Административный ответчик в ходе проведения проверки получил в распоряжение пакет документов, необходимых для проведения проверки. Поскольку материалами дела факт ненадлежащего исполнения Министерством переданных полномочий Российской Федерации не подтвержден, предписание № 36-66-2018 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и интересы заявителя.

Представитель заинтересованного лица – прокуратуры Тверской области – первый заместитель прокурора Заволжского района г. Твери Ляпкин А.А. в судебном заседании административные исковые требования о признании незаконными и отмене предписаний Управления Росприроднадзора по Тверской области от 04.10.2018 г. № 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018 и 36-66-2018 полагал законными и обоснованными, не возражал против их удовлетворения.

Представитель заинтересованного лица – Министерства природных ресурсов и экологии РФ в судебное заседание не явился, о дате, месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом. В ходе рассмотрения дела Минприроды России были представлены пояснения по административному исковому заявлению, в которых указано, что положения Закона № 294-ФЗ, устанавливающие гарантии для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при организации и проведении проверки, не применяются к государственным органам при проведении соответствующей проверки надлежащего осуществления предоставленных ему полномочий. Предметом проведенной выездной внеплановой проверки Управления Росприроднадзора являлся контроль над полнотой и качеством реализацией Министерством переданных полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а не хозяйственная деятельность Министерства. Поскольку лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов на территории Тверской области на период 01.08.2018 – 01.08.2019 г. утверждены постановлением Губернатора Тверской области, проведение государственной экологической экспертизы лимитов и квот охотничьих ресурсов действующим законодательством не предусмотрена. Оспаривание нормативных правовых актов производится в порядке, установленном КАС РФ. Доводы административного истца относительно незаконности предписания № 36-64-2018 безосновательны, поскольку оно вынесено в результате проверки деятельности Министерства по исполнению требований Федерального закона № 52 от 24.04.1995 г. «О животном мире», согласно ст. 21 которого ограничения и запреты на пользование объектами животного мира на территории субъекта Российской Федерации вводятся решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции. Согласно ст. 40 Федерального закона № 52 от 24.04.1995, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти утверждаются правила охоты. Правила использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, утверждаются для каждого субъекта Российской Федерации органами государственной власти в соответствии с их полномочиями. Правила использования объектов животного мира в Тверской области до настоящего времени не утверждены. Согласно предписанию № 36-65-2018 административному истцу необходимо представить в Управление Росприродднадзора по Тверской области акты по результатам всех проведенных рейдовых осмотров, обследований охотничьих угодий за I-II кварталы 2018 г., к актам предоставить копии дел об административных правонарушениях. В тексте предписания отсутствует специальное указание на предоставление именно оригиналов документов, а согласно ГОСТ Р 51141-98 оригиналы документов могут заменить их копии, заверенные в установленном порядке.

Представители заинтересованных лиц – Военно-охотничьего общества – общероссийской спортивной общественной организации и Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов «Ассоциация Росохотрыболовсоюз» в судебное заседание не явились, о дате, месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в материалах дела имеются возражения, в которых поддержана правовая позиция Управления Росприроднадзора по Тверской области по настоящему делу.

Представитель заинтересованного лица – Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральный центр развития охотничьего хозяйства» (Федерального государственного бюджетного учреждения «Контрольный информационно-аналитический центр охотничьих животных и среды их обитания») в судебное заседание не явился, о дате, месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом, письменным заявлением просил рассмотреть дело в его отсутствие. Направил в адрес суда возражения на административное исковое заявление, в которых указано, что административным истцом не представлено сведений, какие права и законные интересы органа государственной власти нарушены действиями Управления Росприроднадзора по Тверской области принятием оспариваемых предписаний и в чем это выразилось, доказательств нарушения прав и законных интересов. Административный ответчик обладал полномочиями по изданию распоряжения о проведении проверки и последующему ее проведению, что было согласовано прокуратурой Тверской области. Выданные по итогам проверки предписания относятся к ненормативным правовым актам, обжалование которых не относится к предмету рассмотрения судами в порядке, предусмотренном КАС РФ в связи с чем производство по делу подлежит прекращению.

Представители заинтересованных лиц – ООО «Торжокское районное общество охотников и рыболовов» и Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу в судебное заседание не явились, о дате, месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Представитель заинтересованного лица – ООО «Елисей» в судебное заседание не явился, о дате, месте и времени рассмотрения дела извещался надлежащим образом заказной корреспонденцией, которая возвращена в адрес суда с отметкой «истек срок хранения».

Определением суда, занесенным в протокол судебного заседания от 05.09.2019 г., к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены государственный инспектор Управления Росприроднадзора по Тверской области ФИО4 и государственные инспекторы РФ в области охраны окружающей среды по Центральному федеральному округу, главные специалисты-эксперты отдела надзора в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу ФИО5 и ФИО6, которые, будучи надлежащим образом уведомленными, в судебное заседание не явились.

Согласно ч. 6 ст. 226 КАС РФ неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Судом явка сторон обязательной не признавалась, в связи с чем определено рассмотреть дело в отсутствие не явившихся участников процесса.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд находит исковые требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В силу ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

К обжалуемым в порядке главы 22 КАС РФ решениям, относятся акты перечисленных выше лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций; к действиям их властное волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению; к бездействию неисполнение перечисленными лицами обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В соответствии с ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п. 1 и 2 ч. 9 данной статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в п. 3 и 4 ч. 9 и в ч. 10 статьи, – на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, в период с 11.09.2018 г. по 04.10.2018 г. на основании обращений Общероссийской организации общественных объединений охотников и рыболовов «Ассоциация Росохотрыболовсоюз» и Военно-охотничьего общества – общероссийской спортивной организации Управлением Росприроднадзора по Тверской области была проведена внеплановая выездная проверка в отношении Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области по осуществлению переданных полномочий по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов; установлению в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи; осуществлению федерального государственного охотничьего надзора (т. 1 л.д. 189-204), по итогам которой Министерству был выдан ряд предписаний.

При этом, особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер. Следовательно, вынесение предписания влечет возникновение обязанности у лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия.

Предписание следует считать законным, если оно является конкретным, вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для лица однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения, то есть исполнимым. В ином случае предписание возлагало бы на лицо, которому оно адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности. Предписание, кроме того, обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности, административной ответственностью за нарушение сроков его исполнения, предусмотренной ст. 19.5 КоАП РФ.

С учетом изложенного и вопреки доводам ФБГОУ «ФЦРОХ», выданные предписания затрагивают права и законные интересы административного истца, а заявленные требования подлежат разрешению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Так, предписанием № 36-62-2018 от 04.10.2018 г. Министерству на основании положений ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» предписано представить на государственную экологическую экспертизу материалы обоснования лимита добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи в охотничьих угодьях Тверской области, утв. постановлением Губернатора Тверской области от 01.09.2018 г. № 88-пг (т. 1 л.д. 213-214).

Как следует из ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания. Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов. Порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз устанавливается Правительством Российской Федерации. Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 7 ст. 14 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям ст. 18 настоящего Федерального закона.

В соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 8 ст. 14 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

Как следует из материалов дела, 24.07.2018 г. экспертной комиссией было подготовлено заключение государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих объемы изъятия (лимитов и квот добычи) копытных животных (лося, косули европейской, оленя благородного, оленя пятнистого), бурого медведя, рыси, выдры и барсука на территории Тверской области на период с 01.08.2018 г. по 31.07.2019 г. (т. 1 л.д. 107-117), которое было утверждено приказом Министра природных ресурсов и экологии Тверской области № 278-кв от 24.07.2018 г. (т. 1 л.д. 236).

Проект лимита добычи охотничьих ресурсов на территории Тверской области в сезон охоты 2018-2019 г., с учетом заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Тверской области от 24.07.2018 г., был согласован Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и направлен Губернатору Тверской области ФИО7 (т. 1 л.д. 105-106).

Постановлением Губернатора Тверской области № 88-пг от 01.09.2018 г. утверждены лимиты добычи лося, благородного оленя, косулей, рыси на территории Тверской области на период с 01.08.2018 г. по 01.08.2019 г. (т. 1 л.д. 78-104).

Таким образом, принятию постановления Губернатора Тверской области № 88-пг от 01.09.2018 г. предшествовала установленная законом процедура, включающая, в том числе, проведение государственной экологической экспертизы и согласование ее результатов с Минприроды России.

Сведений об отмене названного постановления или наличия решения суда или арбитражного суда о повторном проведении государственной экологической экспертизы на момент издания предписания, в материалах дела не имеется.

С учетом приведенного, суд приходит к выводу, что предписанием Управления Росприроднадзора по Тверской области № 36-62-2018 от 04.10.2018 г. на Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области незаконно возложена обязанность по представлению на государственную экологическую экспертизу материалов обоснования лимита добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи в охотничьих угодьях Тверской области, утвержденных постановлением Губернатора Тверской области от 01.09.2018 г. № 88-пг, в связи с чем указанное предписание не может быть признано законным и подлежит отмене.

Предписанием № 36-63-2018 от 04.10.2018 г. Министерству на основании положений ст. 24, п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» предписано установить квоты добычи охотничьих ресурсов в закрепленных охотничьих угодьях Тверской области в 2019-2020 г. на основании заявок охотпользователей; при проведении государственной экологической экспертизы лимита добычи охотничьих ресурсов в Тверской области в 2019-2020 г. обеспечить, в том числе, экспертизу квот добычи охотничьих ресурсов (т. 1 л.д. 211-212).

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление, в том числе, такого полномочия в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, как установление в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Как следует из ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается для каждого субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок не позднее 1 августа текущего года на период до 1 августа следующего года.

Согласно ч. 9-11 ст. 24 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ квота добычи охотничьих ресурсов в отношении каждого закрепленного охотничьего угодья определяется в соответствии с заявками, представленными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения в соответствии с настоящим Федеральным законом. В случае, если квота добычи охотничьих ресурсов в отношении закрепленного охотничьего угодья устанавливается в меньшем объеме, чем объем, определенный предусмотренной частью 9 настоящей статьи заявкой, обосновываются причины такого несоответствия. В случае несогласия юридического лица или индивидуального предпринимателя, заключивших охотхозяйственное соглашение, с установленной квотой добычи охотничьих ресурсов они вправе обжаловать соответствующее решение в судебном порядке.

Как следует из п. 9.5-9.6 Порядка принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, внесения в него изменений и требований к его содержанию, утв. Приказом Минприроды России от 29.06.2010 N 228 для подготовки документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации уполномоченный орган субъекта Российской Федерации: определяет лимит добычи каждого вида охотничьих ресурсов по субъекту Российской Федерации с указанием, при необходимости, их пола и возраста, на период с 1 августа текущего года до 1 августа следующего года, как сумму квот добычи охотничьих ресурсов в закрепленных охотничьих угодьях, квот добычи охотничьих ресурсов в общедоступных охотничьих угодьях и объемов добычи на территориях, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов, но не являющихся охотничьими угодьями; до 1 мая направляет материалы, обосновывающие лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный проводить государственную экологическую экспертизу.

Таким образом, предписание № 36-63-2018 от 04.10.2018 г., с учетом того, как оно сформулировано, содержит в себе указание на общую обязанность соблюдать приведенные выше положения закона, не отвечает признаку конкретности, не содержит указания на устранение какого-либо индивидуально определенного нарушения, а потому не может быть признано законным и подлежит отмене.

Предписанием № 36-64-2018 от 04.10.2018 г. Министерству на основании положений ст. 40 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» предписано разработать и в установленном порядке утвердить Правила использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам (т. 1 л.д. 209-210).

В силу ч. 4 ст. 40 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» Правила использования объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, утверждаются для каждого субъекта Российской Федерации органами государственной власти в соответствии с их полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом.

Согласно ст. 6.1 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира относится, в том числе, принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также контроль за их исполнением.

Как следует из ст. 21 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ в целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных территориях и акваториях либо на определенные сроки решением федерального органа исполнительной власти или высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным ст. 5 и 6 настоящего Федерального закона.

В соответствии с п.п. «д» п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Тверской области, утв. Постановлением Правительства Тверской области от 18.10.2011 N 90-пп, Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области является уполномоченным областным исполнительным органом государственной власти Тверской области в сфере охраны, надзора и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, за исключением полномочий (функций) по организации и проведению аукционов на право заключения охотхозяйственного соглашения.

Согласно п.п. «д» п. 12 указанного Положения в сфере охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов Министерство вносит в <адрес>, в том числе, предложения (представления) по ограничению, приостановлению и запрещению пользования отдельными объектами животного мира на определенных территориях, акваториях <адрес> на определенные сроки в целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания, за исключением объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Таким образом, поскольку к полномочиям административного истца отнесено лишь внесение предложения (представления) по ограничению, приостановлению и запрещению пользования отдельными объектами животного мира на определенных территориях, акваториях Тверской области на определенные сроки, предписание № 36-64-2018 от 04.10.2018 г. не может быть признано законным и подлежит отмене.

Предписанием № 36-65-2018 от 04.10.2018 г. Министерству на основании положений ч. 11 ст. 40 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Порядка оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований охотничьих угодий, а также порядка оформления результатов таких осмотров, обследований, утв. Приказом Минприроды России от 13.07.2017 N 404 предписано представить в Управление Росприроднадзора по Тверской области акты по результатам всех проведенных рейдовых (плановых) осмотров, обследований охотничьих угодий за I-II кварталы 2018 г.; к актам, в которых отражены выявленные нарушения законодательства, предписано представить копии дел об административных правонарушениях (т. 1 л.д. 205-206).

Согласно ч. 11 ст. 40 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» мероприятия по контролю за соблюдением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территориях охотничьих угодий проводятся должностными лицами органов государственного надзора на основании плановых (рейдовых) заданий в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора. Порядок оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий на проведение мероприятий по контролю за соблюдением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территориях охотничьих угодий устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Процедура оформления плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований охотничьих угодий, содержание таких заданий, а также процедура оформления результатов указанных осмотров, обследований установлены Порядком оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований охотничьих угодий, а также порядка оформления результатов таких осмотров, обследований, утв. Приказом Минприроды России от 13.07.2017 N 404.

Между тем, из текста предписания № 36-65-2018 от 04.10.2018 г. усматривается, что оно фактически является запросом документов, выполнение которого не направлено на устранение индивидуально определенных нарушений, связано с предоставлением дополнительной информации и не отвечает критерию конкретности, в связи с чем является незаконным и подлежит отмене. При этом суд полагает необходимым отметить, что порядок проверки законности постановлений и определений по делам об административных правонарушениях установлен КоАП РФ, иного способа проверки их законности не предусмотрено.

Предписанием № 36-66-2018 от 04.10.2018 г. Министерству на основании положений п. 1 ч. 4 ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ст. 59 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предписано по фактам выявленных в ходе проверки нарушений провести служебные проверки в отношении должностных лиц, ответственных за осуществление переданных полномочий, допустивших нарушения; по результатам проверок виновных должностных лиц привлечь к установленной законом ответственности; материалы служебных проверок представить в Управление Росприроднадзора по Тверской области (т. 1 л.д. 207-208).

Согласно п. 1 ч. 4 ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных в соответствии с ч. 1 настоящей статьи полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

В соответствии с ч. 1, 10 ст. 59 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

Как следует из п. 7 Порядка осуществления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, экологической экспертизы, утв. Приказом Минприроды России от 22.10.2018 N 530 проведение проверок деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами (Росприроднадзор).

Согласно п. 11.5 Порядка должностные лица Росприроднадзора при осуществлении контроля за переданными полномочиями имеют право, в том числе, направлять в орган исполнительной власти предписания о привлечении должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, в установленном порядке к дисциплинарной ответственности, в том числе освобождению от замещаемой должности (при осуществлении контроля за переданными полномочиями в области водных отношений).

В соответствии с п. 4.5 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Тверской области, утв. Приказом Росприроднадзора от 24.08.2016 N 509 Управление осуществляет контроль за выполнением уполномоченными органами исполнительной власти Тверской области переданных им полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенным к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, проведения государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, а также за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти Тверской области переданных им указанных полномочий Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

С учетом приведенного выше, а также положений ст. 59 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающих основания для проведения служебной проверки, суд приходит к выводу о том, что по результатам проведенных проверок должностные лица Росприроднадзора вправе направлять предписания о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, однако в указанных предписаниях должно содержаться указание на индивидуально определенное должностное лицо, допустившее нарушения, выявленные в ходе проверки.

Предписание № 36-66-2018 от 04.10.2018 г. указанным требованиям, а значит и критерию конкретности, не отвечает, в связи с чем является незаконным и подлежит отмене.

С учетом изложенного, как указано выше, административные исковые требования являются законными и обоснованными и подлежат удовлетворению.

С доводами административного истца о проведении внеплановой проверки в нарушение Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» суд согласиться не может, поскольку из материалов дела усматривается, что предметом проведенной выездной внеплановой проверки являлся контроль над полнотой и качеством реализацией Министерством переданных полномочий по осуществлению государственного мониторинга охотничьих ресурсов; установлению в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи и осуществлению федерального государственного охотничьего надзора (т. 1 л.д. 217-221), а не хозяйственная деятельность Министерства, а сама проверка была связана с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора) за деятельностью Министерства, связанной с реализацией властных, переданных Российской Федерацией, полномочий.

При решении вопроса о своевременности обращения с административным исковым заявлением, суд приходит к выводу, что административным истцом срок на обращение в суд, предусмотренный положениями ст. 219 КАС РФ, не пропущен.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175, 180, 227 КАС РФ, суд

р е ш и л :

Административные исковые требования Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области удовлетворить.

Признать незаконными и отменить предписания Управления Росприроднадзора по Тверской области от 04.10.2018 г. № 36-62-2018, 36-63-2018, 36-64-2018, 36-65-2018, 36-66-2018.

Меры предварительной защиты, принятые определениями Заволжского районного суда г. Твери от 21.11.2018 г. и 25.03.2019 г., сохраняют своё действие до исполнения решения суда.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Тверской областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме, путем подачи жалобы в Заволжский районный суд г. Твери.

Председательствующий Д.А. Иванов

В окончательной форме решение принято 09.10.2019 г.

Судья Д.А. Иванов