Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, Министерству градостроительной политики Калининградской области о признании незаконным бездействия, обязании устранить допущенные нарушения, признании незаконными ответов,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратилась в суд с названным административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, указав, что является правообладателем земельного участка с КН:№, расположенного по адресу: < адрес > площадью 35000 кв.м, категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», с видом разрешенного использования «для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий».

Административным истцом разработан проект учреждения на земельном участке с КН:№ садоводческого некоммерческого товарищества с формированием необходимой инфраструктуры, который направлен на улучшение жилищных условий граждан, формирования и улучшения инфраструктуры Гурьевского городского округа, для чего необходимо карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки МО «Гурьевский городской округ» Калининградской области применительно к указанному земельному участку, в части перевода зоны сельскохозяйственного использования Сх-1 в зону Сх-3. При изменении указанных зон увеличится кадастровая стоимость земельного участка, а при строительстве объектов недвижимости возникнет налогооблагаемая база, что приведет к увеличению бюджетов.

Административный истец неоднократно обращалась в комиссию по подготовке проекта правил землепользования муниципальных образований Калининградской области с целью инициации процедуры проведения публичных слушаний с целью внесения изменений в карту функционального зонирования Генерального плана путем перевода зон изменение карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки МО «Гурьевский городской округ» Калининградской области в отношении земельного участка с КН:39:03:091105:138 в части перевода зоны сельскохозяйственного использования Сх-1 в зону Сх-3, однако, ей было отказано ввиду отсутствия правовых оснований.

С указанными отказами не согласна, поскольку согласно действующим Правилам землепользования и застройки МО «Гурьевский городской округ» Калининградской области земельный участок с КН:№ находится в зоне сельскохозяйственного использования Сх-1 – зона сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, при этом названный земельный участок согласно Генеральному плану Гурьевского городского округа, утвержденного Постановлением правительства Калининградской области от 18.06.2021 №361 относится к зоне сельскохозяйственного использования, выделенной для размещения объектов сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства.

Полагает, что выделение в Генеральном плане отдельной функциональной зоны «зона садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений» не создает императивной нормы, запрещающей в зоне «сельскохозяйственного использования» осуществлять садоводство, поскольку она также для этого предусмотрена.

В данном случае необходимо применять приоритет федерального законодательства в аспекте использования земельных участков в целях садоводства, так как Федеральный Закон от 29.07.2017 №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определил понятие садового земельного участка – земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей. Внесение изменений в Правила в части изменения территориального зонирования в отношении земельного участка с КН:№, будет соответствовать функциональному зонированию, установленному Генеральным Планом.

Своими действиями комиссия по подготовке проекта правил землепользования муниципальных образований Калининградской области, в лице Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области выходит за рамки установленных полномочий и злоупотребляет своими правами, давая правовую оценку предполагаемых изменений Правил землепользования и застройки, а также нарушает право административного истца на участие в решении вопросов, касающихся ее прав на землю.

Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области самостоятельно приняло решение о нецелесообразности и отсутствии правовых оснований для передачи предложения административного истца в орган местного самоуправления для проведения публичных слушаний, однако, Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области не должна была давать формальный ответ, а обязана была инициировать процедуру публичных слушаний с целью внесения изменений в карту функционального зонирования Генерального плана.

На основании изложенного, с учетом последних уточнений административного искового заявления, просила: признать незаконными действия (бездействия) Комиссии по подготовке проекта правил землепользования муниципальных образований Калининградской области в части отказа в инициировании процедуры проведения публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Гурьевский городской округ» Калининградской области, утвержденного решением Гурьевского окружного совета депутатов от 19.12.2019 №266 применительно к земельному участку с КН:№ в части перевода зоны сельскохозяйственного использования Сх-1 в зону Сх-3; обязать Комиссию по подготовке проекта правил землепользования муниципальных образований Калининградской области инициировать процедуру публичных слушаний по проекту административного истца и включить в повестку дня заседания вопрос о предложении административно по проекту внесения изменений; обязать Министерство градостроительной политики Калининградской области направить в Комиссию по подготовке проекта правил землепользования муниципальных образований Калининградской области проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Гурьевский городской округ» Калининградской области, подготовленный административным истцом; признать незаконным ответа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 22.07.2021 №5843-ААГ и соответствующее незаконное бездействие Министерства градостроительной политики Калининградской области; признать незаконным ответ от 31.08.2021 №СН-1004/11-11 и соответствующее незаконное бездействие.

Определением суда 21.04.2022 в связи с реорганизацией Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области в Министерство градостроительной политики 30.11.2021 произведена замена ненадлежащего ответчика Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области на надлежащего административного ответчика – Министерство градостроительной политики.

В судебное заседание административный истец ФИО1 не явилась, обеспечила явку своего представителя ФИО2, который административные исковые требования в уточненной форме поддержал в полном объеме, настаивал на их удовлетворении.

Представитель административного ответчика - Министерства градостроительной политики Калининградской области – ФИО3, против доводов административного искового заявления возражала в полном объеме, поддержала ранее представленный отзыв.

Иные лица, участвующие в деле в судебное заседание не явились, заявлений и ходатайств не представили.

Выслушав явившихся лиц, исследовав письменные материалы дела, и дав им оценку в порядке ст. 84 КАС РФ суд приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Статьей 3 ГрК РФ определено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из указанного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить этому Кодексу.

Градостроительным Кодексом РФ дано определение территориальному планированию, под которым понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. 2 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее по тексу ГрК РФ).

Под функциональным планированием законодателем понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5 ст. 1 ГрК РФ).

Как определено п. 6 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В силу ч. 1 ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются в том числе генеральные планы городских округов.

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (ч. 3 ст. 23 ГрК РФ).

При этом согласно п. 2 ч. 4 ст. 23 ГрК РФ положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в том числе параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 ГрК РФ).

При этом законодатель определил различный порядок подготовки, принятия, утверждения и опубликования Генерального плана поселений (ст. 23-25 ГрК РФ и Правил землепользования и застройки (ст. 31-32 ГрК РФ).

Порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки определен положениями ст. 33 ГрК РФ, в соответствии с ч. 1 которой, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Перечень оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки определен положениями ч. 2 ст. 33 ГрК РФ, к которым в частности отнесено - поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Такие предложения направляются физическими лицами в инициативном порядке в комиссию в соответствии с положениями ч. 3 ст. 33 ГрК РФ.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 1 Закона Калининградской области от 30.11.2016 № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области» Правительство Калининградской области осуществляет полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области в области градостроительной деятельности в том числе в части утверждения правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы.

Постановлением Правительства Калининградской области от 16.02.2017 № 64 установлены требования к составу и порядку деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области (далее по тексту Требования).

Пунктом 3 Требований определено, что комиссия является постоянно действующим коллегиальным органом, обеспечивающим во взаимодействии с уполномоченным органом подготовку проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области (далее - муниципальные образования), внесения изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований в порядке, предусмотренном статьями 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Организационное, правовое, документационное и иное обеспечение деятельности комиссии осуществляется уполномоченным органом (п. 4 Требования).

Приказом Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 03.04.2017 № 50 утвержден состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области (далее по тексту Порядок).

Пунктом 4 Порядка установлено, что организационное, правовое, документационное и иное обеспечение деятельности комиссии осуществляется Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области.

Анализ указанных положений, позволяет сделать вывод о том, что Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области рассматривает по существу вопросы целесообразности внесения испрашиваемых гражданами изменений, при условии предварительного установления Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области (на момент рассматриваемых событий) правовых оснований для рассмотрения такого обращения.

Земельный участок с КН:№, расположенный по адресу: < адрес >, площадью 35000 кв.м, с видом разрешенного использования для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий, принадлежит на праве собственности ФИО1

Судом установлено, что ФИО1 в лице своего представителя ФИО4 обратилась в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области с предложением об инициировании публичных слушаний с целью внесения изменений в карту функционального зонирования Генерального плана путем перевода зон изменение в карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки МО «Гурьевский городской округ» Калининградской области применительно к земельному участку с КН:№, расположенному по адресу: Калининградская область, Гурьевский район, ТОО «Рощино», площадью 35000 кв.м, в части перевода зоны сельскохозяйственного использовании Сх-1 в зону Сх-3, с приложением проекта постановления Правительства Калининградской области «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Гурьевский городской округ» Калининградской области, графическим изображением фрагмента карты градостроительного зонирования, копии градостроительного плана земельного участка с КН:№.

По результатам рассмотрения указанного предложения, Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области < Дата > принято решение №-ААГ об отсутствии правовых оснований для рассмотрения вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Гурьевский городской округ» Калининградской области в части установления в отношении земельного участка с КН:№, территориальной зоны – зона для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества в состав земель сельскохозяйственного назначения (индекс Сх-3).

Ответ №5843-ААГ от 22.07.2021 направлен ФИО1 в лице ее представителя ФИО4 посредством электронной почты, указанной в обращении, а также простой почтовой связью.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что предложение административного истца на заседаниях Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области не рассматривалось, указанным коллегиальным органом решений по нему не принималось, в связи с чем суд находит требования административного иска о признании бездействия комиссии, возложении на нее обязанности включить в повестку заседания комиссии предложение административного истца и инициировать процедуры проведения публичных слушаний необоснованными, основанными на неверном толковании норм права.

Вопреки утверждениям представителя административного истца Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области при проведении правовой оценки представленного административным истцом проекта изменений, действовала в рамках предоставленных Порядком полномочий.

Согласно Генеральному плану Гурьевского городского округа, утвержденному Решением Гурьевского окружного Совета депутатов от 24.01.2019 №190 земельный участок с КН:№ отнесен к функциональной зоне – «зона сельскохозяйственного использовании», в силу п. 4.7 которого предназначена для размещения объектов сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, ведения крестьянского фермерского хозяйства, для целей аквакультуры (рыбоводства), научно-исследовательских, учебных и иных объектов, связанных с сельскохозяйственным производством, создания защитных лесных насаждений, развития объектов сельскохозяйственного назначения, а также сопутствующих объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, объектов первичной ступени культурно-бытового обслуживания.

Правилами землепользования и застройки Гурьевского городского округа, утвержденными Решением Гурьевского окружного Совета депутатов от 19.12.2019 №266 земельный участок с КН:№ расположен в границах территориальной зоны сельскохозяйственного использования - зона сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1).

При этом зона сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (Сх-1) выделена для обеспечения правовых условий формирования территорий, используемых для сельскохозяйственных угодий, занятых пашнями, сенокосами, пастбищами, залежами, многолетними насаждениями (садами, виноградниками), и ведения скотоводства.

Таким образом, территориальное зонирование земельного участка с КН:№, определенное Правилами землепользования и застройки Гурьевского городского округа соответствует функциональному зонированию, установленному Генеральным планом Гурьевского городского округа.

Предлагаемый же административным проект изменений территориальной зоны земельного участка с КН:№ с Сх-1 на Сх-3, приведет к несоответствию Правил землепользования и застройки в данной части функциональному зонированию, установленному Генеральным Планом, о чем справедливо указано Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области в оспариваемом ответе.

Однако законодательством о градостроительной деятельности установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию и долгосрочные ориентиры градостроительного развития территорий. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования его генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

Кроме того, необходимо отметить, что Генеральным Планом выделена отдельная функциональная зона – «зона садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ» предназначенная для размещения садоводческих, огороднических некоммерческих товариществ, личного подсобного хозяйства, огородничества, а также сопутствующих объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, объектов первичной ступени культурно-бытового обслуживания.

Для чего в составе Правил землепользования и застройки Гурьевского городского округа установлены соответствующие территориальные зоны: Сх3 - зона для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества в составе земель сельскохозяйственного назначения и Сх4 - зона сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, которые в свою очередь предназначены для занятия земельными участками и объектами для ведения огородничества и садоводства организованных садовых товариществ и личных подсобных хозяйств, и обеспечения правовых условий строительства, реконструкции объектов капитального строительства и использования земельных участков на территории зон сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий) из земель населенных пунктов, соответственно.

Таким образом, суд приходит к выводу, что административный ответчик, действуя в рамках своей компетенции, рассмотрев в установленном порядке и срок обращение ФИО1 и дав ему правовую оценку в силу предоставленных полномочий, вынес законное и обоснованное решение, которое прав административного истца не нарушает, в связи с чем правовых оснований для признания его незаконным, как и бездействия административного ответчика в данной части не имеется.

Установив, несоответствие предлагаемых ФИО1 изменений в Правила землепользования и застройки Генеральному плану, Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области указанное обращение правомерно не передано в Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области для включения в повестку дня заседаний.

Кроме того, как законно указано в оспариваемом ответе Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области рассмотрение вопроса о целесообразности внесения изменений в Генеральный план возможно только в рамках подготовки проекта изменений в Генеральный план, поскольку законом для принятия таких изменений установлен иной порядок.

Ссылка представителя административного истца на необходимость применения приоритета федерального законодательства, а именно Федерального Закона от 29.07.2017 №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» основан на неверном толковании норм права, поскольку законодатель, определяя понятие садового земельного участка, как земельного участка, предназначенного для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей, установил лишь его правовое значение, однако, не определил режим и пределы использования таких земельных участков, в том числе возможность их размещения в той или иной функциональной зоне.

Кроме того, суд полагает заслуживающим внимания довод административного ответчика, о пропуске ФИО1 срока обращения в суд.

Так, в силу ч. 1 ст. 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Согласно пояснениям представителя административного истца оспариваемый ответ от < Дата >№-ААГ получен ФИО1 < Дата >, тогда как с настоящим административным исковым заявлением она обратилась лишь < Дата >, при этом обязанность доказывания соблюдения срока обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

В связи с чем, суд приходит к выводу, что административным истцом пропущен установленный законом трехмесячный срок для оспаривания ответа №-ААГ от < Дата > и обстоятельств, при которых допускается восстановление пропущенного срока, не усматривается. Более того, административный истец о восстановлении пропущенного срока не просила.

Оценивая доводы несогласия административного истца с ответом от < Дата > №СН-1004/11-11, суд приходит к следующим выводам.

Действительно, < Дата > заместителем председателя Правительства Калининградской области ФИО5 в ответ на предложение ФИО1 дан ответ №СН-1004/11-11об отсутствии правовых оснований для рассмотрения вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части установления в отношении земельного участка с КН:№ территориальной зоны – зоны для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества в составе земель сельскохозяйственного назначения (Сх-3).

Вместе с тем, данное обращение подано административным истцом через Интернет-приемную Губернатору Калининградской области, и передано для исполнения заместителю председателя Правительства Калининградской области ФИО5, в связи с чем обосновано рассмотрено в порядке Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а не в порядке, предусмотренном ст.ст. 31-33 ГрК РФ.

Изложенные же в нем выводы, аналогичные ответу Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области №5843-ААГ от 22.07.2021, являются законными и обоснованными, в связи с чем правовых оснований для признания его незаконным, как и бездействия административного ответчика, судом не усматривается.

Иные доводы административного искового заявления, в том числе об экономический целесообразности предлагаемых изменений и предполагаемое увеличение налоговой базы, выводов суда не опровергают, более того, не могут быть первичными в вопросах изменения градостроительного зонирования.

Сам факт несогласия ФИО1 с результатами рассмотрения ее обращений, не свидетельствуют о незаконности оспариваемых ответов и бездействии административного ответчика, а также о нарушении прав и свобод административного истца.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что административное исковое заявления удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1 - отказать.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Калининградский областной суд через Центральный районный суд г. Калининграда в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда изготовлено 15 июля 2022 года.

Судья М.В. Самойленко