Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя истца – Новокузнецкого транспортного прокурора – помощника Новокузнецкого транспортного прокурора Западно-Сибирской транспортной прокуратуры – Маркодеевой Н.О., представителя административного ответчика – администрации Междуреченского городского округа – Владимировой Н.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Междуреченске

2 февраля 2021 года

административное дело по административному исковому заявлению Новокузнецкого транспортного прокурора в защиту прав, свобод неопределенного круга лиц к администрации Междуреченского городского округа о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер административного регламента по предоставлению муниципальной услуги,

установил:

Новокузнецкий транспортный прокурор в защиту прав, свобод неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Междуреченского городского округа о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, просит признать незаконным бездействие администрации Междуреченского городского округа, выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 138 от 11 марта 2010 года; возложить на администрацию Междуреченского городского округа обязанность в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 138 от 11 марта 2010 года, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

Требования мотивированы тем, что Новокузнецкой транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения воздушного законодательства при предоставлении муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения на использование воздушного пространства над Междуреченским городским округом, в ходе которой установлено, что отсутствует административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на использование воздушного пространства.

16 октября 2020 года Новокузнецкой транспортной прокуратурой главе администрации Междуреченского городского округа внесено представление по данному факту.

Согласно поступившему 9 ноября 2020 года в прокуратуру ответу администрации Междуреченского городского округа, указанные нарушения не устранены, правовой акт не разработан.

В соответствии со статьей 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации.

Согласно статье 11 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.

Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

Статьей 32 Воздушного кодекса Российской Федерации даны определения воздушного судна и его виды.

Воздушное судно - летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды.

В зависимости от типа пилотирования воздушные суда подразделяются на пилотируемые – управляемое в полете пилотом, находящимся на его борту, и беспилотные – управляемое, контролируемое в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот).

В соответствии с разделом 6 «Общие правила выполнения авиационных работ» Федеральных авиационных правил «подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31 июля 2009 года № 128, проведение воздушных съемок с борта воздушного судна, в том числе и беспилотных воздушных средств, относится к авиационным работам.

В силу статьи 14 Воздушного кодекса Российской Федерации организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Приказом Минтранса России от 16 января 2012 года № 6 утверждены Федеральные авиационные правила «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации».

Постановление Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 236 «О федеральном государственном транспортном надзоре» принято Положение о федеральном государственном транспортном надзоре.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 года № 901 «О Единой системе организации воздушного движения Российской Федерации» утверждено «Положение о единой системе организации воздушного движения Российской Федерации».

Таким образом, порядок использования воздушного пространства Российской Федерации, в том числе, и пилотируемых, и беспилотных воздушных судов, определяется указанными Федеральными правилами.

Для выполнения полетов судов Федеральными правилами установлен разрешительный порядок использования воздушного пространства, независимо от класса воздушного пространства, в котором выполняется полет.

Разрешительный порядок использования воздушного пространства предусматривает направление в оперативные органы (центры) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее – ЕС ОрВД) представленного плана полета воздушного судна, а также получение разрешения центра ЕС ОрВД на использование воздушного пространства.

Использование воздушного пространства воздушными судами осуществляется посредством установления временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений в интересах пользователей воздушного пространства, организующих полеты воздушных судов.

Согласно п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг), подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Представление на установление временного и местного режимов подаются пользователями воздушного пространства в соответствии с Инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденных приказом Минтранса России от 27 июня 2011 года № 171.

Планирование и кординирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с фдеральными авиационными правилами «организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 16 января 2012 года № 6.

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации» разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства от 11 марта 2010 года № 138 необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления.

В случае отсутствия в зональном/региональном центре Единой системы вышеуказанного разрешения в виде копии документа пользователю воздушного пространства будет отказано в предоставлении государственной услуги по аэронавигационному обслуживанию, то есть разрешение на использование воздушного пространства выдано не будет.

Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

В положениях данного закона закреплены понятия муниципальной услуги. Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Выдача органами местного самоуправления разрешения на полет над населенным пунктом является не инструментом регулирования порядка использования воздушного пространства, а средством обеспечения интересов жителей такого населенного пункта. В связи с этим данное полномочие может рассматриваться в рамках решения вопросов местного значения (в том числе таких, как создание условий для организации досуга, обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, содействие в развитии сельскохозяйственного производства и др.).

Учитывая изложенное, выдача разрешения на использование воздушного пространства над населенными пунктами его пользователям осуществляется органом местного самоуправления и является муниципальной услугой.

Согласно статье 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Согласно статье 13 Федерального закона «об организации предоставления государственных или муниципальных услуг» разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Таким образом, разработка порядка предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над населенным пунктом г. Междуреченска является обязанностью данного органа местного самоуправления.

Отсутствие указанного административного регламента препятствует рассмотрению соответствующих обращений лиц, имеющих намерение использовать воздушное пространство над территорией населенного пункта муниципального образования в целях, не противоречащих законодательству Российской Федерации, и выполнившим необходимые условия в соответствии с п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства, в случае их обращения за разрешением в администрацию Междуреченского городского округа. При этом отсутствие в администрации Междуреченского городского округа установленных правил и порядка получения разрешения создает препятствие для обращения таких лиц в орган ЕС ОрВД.

В силу п. 1 статьи 11 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Статьей 2 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» регламентировано, что правовую основу противодействия коррупции составляют муниципальные правовые акты.

В соответствии с пп. «ж» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления или их должностными лицами определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Непринятие мер по предупреждению коррупции, а именно бездействие администрации муниципального образования по разработке административного регламента, не позволяет физическим и юридическим лицам получить в центрах Единой системы ОрВД разрешение на использование воздушного пространства над населенным пунктом г. Междуреченска, например, на выполнение юридическим лицом авиационных работ, парашютных прыжков и т.п.

Отсутствие возможности получить в установленном порядке разрешение в администрации Междуреченского городского округа создает препятствие для реализации законных прав и интересов пользователей воздушного пространства над населенным пунктом, создает для них препятствия для получения разрешения из цента ЕС ОрВД.

Выявленные факты в деятельности администрации Междуреченского городского округа, как исполнительного органа местного самоуправления, напрямую затрагивают публичные интересы неопределенного круга лиц, создают предпосылки нарушения прав граждан в сфере обеспечения безопасности полетов, использования воздушного пространства над подконтрольной администрации Междуреченского городского округа территории, влечет угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц.

Невыполнение административным ответчиком – администрацией Междуреченского городского округа требований об устранении нарушений закона, изложенных в представлении прокурора, свидетельствует о допущенном бездействии.

Обращение в суд с административным исковым заявлением является единственной мерой прокурорского реагирования, посредством которой возможно принудить административного ответчика устранить нарушения требований законодательства.

Новокузнецкий транспортный прокурор в защиту прав, свобод неопределенного круга лиц просит признать незаконным бездействие администрации Междуреченского городского округа, выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 138 от 11 марта 2010 года; возложить на администрацию Междуреченского городского округа обязанность в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 138 от 11 марта 2010 года, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

В судебном заседании представитель административного истца – помощник Новокузнецкого транспортного прокурора Западно-Сибирской транспортной прокуратуры Маркодеева Н.О. заявленные исковые требования поддержала в полном объеме.

В судебном заседании представитель административного ответчика – администрации Междуреченского городского округа – Владимирова Н.С., действующая на основании доверенности от 29 декабря 2020 года (л.д. 26-27), заявленные исковые требования не признала в полном объеме, предоставив письменный отзыв на иск, пояснив, что в исковом заявлении прокурора не указана норма права, из которой бы следовало, что выдача разрешений на использование воздушного пространства над Междуреченским городским округом относится к полномочиям органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации, в Воздушном кодексе Российской Федерации говорится об исключительном суверенитете, об исключительных правах именно Российской Федерации, исключительное право в данном случае следует рассматривать как непередаваемое, осуществляемое только федеральными органами государственной власти. Несмотря на то, что нормы Постановления Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138 и приказ Минтранса России от 16 января 2012 года № 6 наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями на выдачу разрешений на использование воздушного пространства, однако указанные акты являются подзаконными нормативными правовыми актами, которые не могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, и должны быть установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Учитывая, что ни Конституцией Российской Федерации, ни Воздушным кодексом Российской Федерации, ни Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не наделены полномочиями на выдачу разрешений на использование воздушного пространства, то в данном случае подобные действия не могут являться муниципальной услугой. Поскольку администрация Междуреченского городского округа не имеет полномочий на выдачу разрешений на использование воздушного пространства, постольку в силу объективных причин отсутствуют правовые основания для разработки проекта административного регламента, в противном случае, это было бы превышением полномочий со стороны администрации Междуреченского городского округа.

Суд, заслушав представителей административного истца, административного ответчика, исследовав материалы дела, заключение прокурора, приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных исковых требований в полном объеме по следующим основаниям.

Согласно статье 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

В соответствии с ч. 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно статье 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

В судебном заседании установлено, что в августе 2020 года Новокузнецкой транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения воздушного законодательства при предоставлении муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения на использование воздушного пространства над Междуреченским городским округом, по результатам которой в деятельности администрации Междуреченского городского округа выявлены нарушения прав неопределенного круга лиц, предусмотренных законодательством о предоставлении муниципальных услуг в сфере безопасности полетов

В Междуреченском городском округе отсутствует административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на использование воздушного пространства над Междуреченским городским округом (л.д. 18, 19).

16 октября 2020 года Новокузнецким транспортным прокурором главе администрации Междуреченского городского округа направлено представление об устранении допущенных нарушений закона (л.д. 15-17).

Однако из ответа первого заместителя главы Междуреченского городского округа Перепилищенко С.В. от 6 ноября 2020 года № 01-03/619 следует, что выдача разрешений к полномочиям органов местного самоуправления не отнесена (л.д. 11-14).

Согласно ч. 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся: федеративное устройство и территория Российской Федерации.

Таким образом, воздушное пространство – это исключительное ведение Российской Федерации.

Согласно статье 1 Воздушного кодекса Российской Федерации Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства Российской Федерации.

Под воздушным пространством Российской Федерации понимается воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем.

В силу ч. 1 статьи 14 Воздушного кодекса Российской Федерации организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Согласно статье 16 Воздушного кодекса Российской Федерации в соответствии со структурой и классификацией воздушного пространства федеральными правилами использования воздушного пространства устанавливается разрешительный или уведомительный порядок использования воздушного пространства.

В соответствии с п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138, авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг), подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

В соответствии с п. 40.5 Федеральных авиационных правил «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 16 января 2012 года № 6, разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

В соответствии с п. 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Согласно п. 1 ч. 1 статьи 6 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны: предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

В соответствии с ч. 1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Согласно ч. 1 статьи 29 Федерального закона № 210-ФЗ административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно статье 15 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся: 1) составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района; 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района; 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района; 4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; 5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; 6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; 6.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района; 6.2) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; 7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; 8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; 8.1) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке муниципального района сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции; 8.2) до 1 января 2017 года предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности; 9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; 11) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья; 12) создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; 14) участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов; 15) утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, направление уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о соответствии или несоответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности при строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства или садовых домов на земельных участках, расположенных на соответствующих межселенных территориях, принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, расположенной на межселенной территории, решения о сносе самовольной постройки, расположенной на межселенной территории, или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации и расположенного на межселенной территории, осуществление сноса самовольной постройки, расположенной на межселенной территории, или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного на межселенной территории; 15.1) утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Федеральный закон "О рекламе"); 16) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений; 17) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг; 18) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 19) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов; 19.1) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; 19.2) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района; 19.3) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального района; 20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района; 21) организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 22) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; 23) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района;24) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; 25) создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству); 26) обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района; 27) организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью; 28) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; 29) осуществление муниципального лесного контроля; 32) обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципального района, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом; 33) осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального района; 34) присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры в границах межселенной территории муниципального района, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре; 35) осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района; 36) организация в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории.

Согласно статья 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Из анализа вышеуказанных норм Федерального закона № 210-ФЗ, Федерального закона № 131-ФЗ суд приходит к выводу о том, что вопросы местного значения администрации Междуреченского городского округа в статье 15 Федерального закона № 131-ФЗ в сфере осуществления деятельности по выдачи разрешений на использование воздушного пространства у административного ответчика – администрации Междуреченского городского округа отсутствуют.

Отраслевое законодательство, регулирующее вопросы местного значения, также не содержит норм, наделяющих органы местного самоуправления муниципального района полномочиями в рассматриваемой сфере, из чего следует, что данная деятельность не подпадает под понятие муниципальной услуги, толкование которого установлено Федеральным законом № 210-ФЗ.

Нормы Постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138, приказа Минтранса России от 16 января 2012 года № 6 наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями на выдачу разрешений на использование воздушного пространства.

Однако, в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, и должны быть установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Постановление Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138, приказ Минтранса России от 16 января 2012 года № 6 являются подзаконными нормативными правовыми актами, которые не могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Учитывая, что ни Воздушным кодексом Российской Федерации, ни Федеральным законом № 131-ФЗ органы местного самоуправления не наделены полномочиями на выдачу разрешений на использование воздушного пространства, суд приходит к выводу о том, что выдача разрешений на использование воздушного пространства не является муниципальной услугой, обязанность по оказанию которой может быть возложена на административного ответчика – администрацию Междуреченского городского округа.

Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять нормативный правовой акт.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с ч. 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В силу статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно статье 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Применительно к положениям статьи 12 Конституции Российской Федерации и статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно в пределах своих полномочий и под свою ответственность.

Из смысла указанных положений закона следует, что акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из собственного представления о необходимости правового регулирования тех или иных отношений, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.

Из данных норм следует, что суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Суд приходит к выводу о том, что, поскольку административный ответчик – администрация Междуреченского городского округа в силу статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования «Междуреченский городской округ» и является исполнительно-распорядительным органом, возложение на нее обязанности по принятию нормативного правового акта, не может быть расценено как восстановление прав лиц, в интересах которых действует административный истец, а предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления, что противоречит принципу разделения властей, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Указанная правовая позиция содержится в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 года.

Поскольку органы исполнительной и судебной власти самостоятельны и не вправе вмешиваться в компетенцию друг друга, суд не может обязать орган исполнительной власти осуществить правовое регулирование, которое заключается в принятии нормативного правового акта.

Порядок, определенный главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не распространяется на правоотношения, связанные с нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов.

В связи с этим возложение обязанности принятия нормативного правового акта на орган местного самоуправления является ненадлежащим способом восстановления нарушенного права в рамках главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд не вправе обязать орган местного самоуправления разработать проект, принять, изменить или дополнить какой-либо муниципальный правовой акт, поскольку это является исключительной прерогативой самого органа местного самоуправления. Понуждение судом органа местного самоуправления к разработке административного регламента по предоставлению муниципальной услуги противоречит конституционным принципам разделения властей и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 174 – 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административный иск Новокузнецкого транспортного прокурора в защиту прав, свобод неопределенного круга лиц к администрации Междуреченского городского округа о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 138 от 11 марта 2010 года, возложении на администрацию Междуреченского городского округа обязанности в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 138 от 11 марта 2010 года, включении информации о предоставляемой услуги в реестр муниципальных услуг оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке – в Кемеровский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий: подпись

Резолютивная часть решения провозглашена 2 февраля 2021 ода.

Мотивированное решение в полном объеме изготовлено 4 февраля 2021 года.

Судья подпись И.В. Эглит

Подлинный документ подшит в деле № 2а-343/2021 Междуреченского городского суда Кемеровской области