Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в селе Яренске в помещении Вилегодского районного суда Архангельской области административное дело по административному исковому заявлению прокурора Ленского района Архангельской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Урдомское» о признании бездействия органа местного самоуправления незаконным, возложения обязанности устранить допущенные нарушения,

установил:

прокурор Ленского района Архангельской области обратился в защиту интересов неопределенного круга лиц в суд с административным иском к администрации муниципального образования «Урдомское» (далее - администрация МО «Урдомское», администрация) о признании бездействия органа местного самоуправления незаконным и возложения обязанности устранить допущенные нарушения.

В обоснование требований указано, что прокуратурой Ленского района Архангельской области в рамках осуществления надзора в сфере бюджетного законодательства, а также проверки доводов обращения работников муниципального бюджетного учреждения «Центр культуры и досуга» МО «Урдомское» (далее - МБУ ЦКД) в части невыплаты заработной платы, выявлены нарушения бюджетного, трудового законодательства в деятельности администрации МО «Урдомское». Так, в ходе проверки установлено, что МБУ ЦКД является муниципальным бюджетным учреждением, финансовое обеспечение которого осуществляется в виде субсидий из бюджета МО «Урдомское». В соответствии с Решением Совета депутатов МО «Урдомское» № 61-А от 28 декабря 2022 года была утверждена сумма расходов в сфере культуры на территории МО «Урдомское» на 2023-2025 годы на финансирование бюджетных учреждений культуры в размере 12234,1 тысяч рублей. Постановлением администрации МО «Урдомское» от 23 марта 2016 года № 08 утверждено Положение «О порядке формирования муниципального задания МБУ «Центр культуры и досуга» МО «Урдомское» и порядке финансового обеспечения выполнения этого задания» (далее - Положение от 23 марта 2016 года), которым определено, что разработка муниципального задания осуществляется в сроки составления проекта решения Совета депутатов МО «Урдомское» о бюджете МО «Урдомское». Показатели муниципального задания используются при составлении проекта бюджета муниципального образования для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для определения объема субсидии на выполнение муниципального задания муниципальным учреждением. Значения показателей, характеризующих качество муниципальной услуги, в муниципальном задании на очередной финансовый год не могут быть снижены по сравнению со значениями этих показателей в предшествующем финансовом году, за исключением случаев внесения изменений в ведомственный перечень и (или) нормативные и иные правовые акты, регулирующие порядок оказания муниципальной услуги. Также Положением от 23 марта 2016 года определены основания для изменения муниципальных заданий. В нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и Положения от 23 марта 2016 года, распоряжением администрации МО «Урдомское» от 17 февраля 2023 года были утверждены нормативы затрат на выполнение муниципального задания учреждением культуры после утверждения муниципального задания, без учета затрат на единицу показателя объема оказания муниципальной услуги, установленного в муниципальном задании, калькуляции таких затрат. Кроме того, администрацией МО «Урдомское» без внесения соответствующих изменений в бюджет МО «Урдомское» на 2023 год и других оснований, в отсутствие утвержденных нормативов затрат, а также при отсутствии оснований и законных полномочий по сокращению численности штата работников учреждения культуры, 09 января 2023 года утверждено муниципальное задание с показателями качества муниципальных услуг, сниженными в сравнении с показателями муниципального задания на 2022 год, более чем на 50%. В измененном муниципальном задании от 20 марта 2023 года учреждению культуры на 2023 год также указанные выше требования закона не соблюдены. Соглашениями о предоставлении субсидии из бюджета МО «Урдомское» МБУ ЦКД на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на 2023 год направлены также в заниженном размере в сумме 6 268 422 рублей, что не соответствует расходной части бюджета МО «Урдомское» на указанные цели в 2023 году, сводной бюджетной росписи МО «Урдомское» на 2023 год, утвержденной распоряжением администрации МО «Урдомское» от 28 декабря 2022 года № 448, сметным расчетам учреждения культуры и не обеспечивает исполнения обязательств по выплате заработной платы работникам учреждения в объеме штатной численности. При этом фактов, свидетельствующих о невыполнении бюджетным учреждением муниципального задания за 2022 год или невостребованности муниципальных услуг, в ходе проверки не выявлено. Согласно штатного расписания учреждения культуры на 2023 год фонд оплаты труда составляет по расчетам учреждения 10 566 941 рубль 27 копеек. При этом сметные расчеты администрации МО «Урдомское», на основании которых было заключено соглашение на финансирование выполнения муниципального задания, составили по заработной плате сотрудников 5 131 462 рубля 14 копеек, что не обеспечивает потребности в выплате заработной платы сотрудникам учреждения в 2023 году. Учредителем МБУ ЦКД в 2022 году уведомлений об оптимизации расходов учреждения, сокращении численности работников, проведении иных организационных мероприятий, направленных на уменьшение расходов на содержание учреждения не поступало и поэтому заработная плата сотрудникам учреждения продолжала начисляться в прежнем размере, согласно штатного расписания и заключенных трудовых договоров. Указанные нарушения со стороны администрации МО «Урдомское» повлекли за собой недофинансирование бюджетного учреждения МБУ ЦКД, приведшие к задержке выплаты заработной платы перед работниками в размере 620 000 рублей, возникновению задолженности по договору энергоснабжения зданий клубов и отключению их от энергоснабжения. В связи с чем руководителем учреждения было принято решение о приостановлении деятельности учреждений культуры до погашения задолженности по заработной плате. Также не проводятся культурно-массовые и досуговые мероприятия, в связи с отсутствием энергоснабжения помещений учреждения. Выявленные нарушения со стороны должностных лиц администрации МО «Урдомское» ущемляют трудовые права работников МБУ ЦКД, а также неопределенного круга лиц - жителей МО «Урдомское», которые в настоящее время лишены возможности пользоваться услугами организаций культуры. Прокурором Ленского района Архангельской области 10 февраля 2023 года, 27 апреля 2023 года, 21 июля 2023 года и 17 августа 2023 года в адрес главы МО «Урдомское» вносились представления об устранении выявленных нарушений бюджетного и трудового законодательства, однако до настоящего времени действенных мер к устранению нарушений не принято, показатели муниципального задания учреждению культуры на 2023 год по объему и видам работ необоснованно сниженные по сравнению с 2022 годом и не приведены к показателям не ниже показателей муниципального задания на 2022 год и финансовое обеспечение муниципального задания не обеспечено в объеме предусмотренном на эти цели бюджетом МО «Урдомское» на 2023 год в размере 12234,1 тысяч рублей. На основании изложенного административный истец просит признать незаконным бездействие административного ответчика, выразившиеся в непринятии мер по приведению показателей муниципального задания МБУ ЦКД, утвержденного главой МО «Урдомское» 09 января 2023 по объему и видам работ не ниже показателей муниципального задания учреждению культуры на 2022 год, финансированию учреждения культуры в объеме предусмотренном на эти цели бюджетом МО «Урдомское» на 2023 год и возложить на административного ответчика обязанность со дня вступления решения суда в законную силу внести изменения в муниципальное задание МБУ ЦКД, утвержденного главой МО «Урдомское» от 20 марта 2023 года, путем приведения его показателей по объему и видам работ не ниже показателей муниципального задания учреждению культуры на 2022 год, а также обеспечить финансирование МБУ ЦКД в объеме предусмотренном на эти цели бюджетом МО «Урдомское» на 2023 года, обеспечив финансирование начисленной заработной платы работникам учреждения.

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Совет депутатов муниципального образования «Урдомское» (далее - Совет депутатов МО «Урдомское»).

В судебном заседании заместитель прокурора Ленского района Архангельской области Горбаченко А.В. исковые требования поддержала в полном объеме и просила их удовлетворить.

Представитель административного ответчика администрации МО «Урдомское» Якимов С.И. в судебном заседании с исковыми требованиями не согласился, указав в обоснование своих возражений на то, что муниципальное задание на 2023 год для МБУ ЦКД разработано администрацией МО «Урдомское» и утверждено распоряжением администрации МО «Урдомское» № 90 от 20 марта 2023 года в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и Положением от 23 марта 2016 года. Проект муниципального задания на 2023 год формировался в период разработки проекта бюджета МО «Урдомское» на 2023 год и его показатели примерно соответствовали показателям аналогичного муниципального задания на 2022 год, и использовались для определения бюджетных ассигнований проекта бюджета на 2023 год. Окончательные показатели муниципального задания утверждаются в МО «Урдомское» после утверждения бюджета поселения на соответствующий год. По причине острой недостаточности бюджетных средств МО «Урдомское» на 2023 год, при рассмотрении представительным органом бюджета поселения на 2023 год, между представительным органом и администрацией муниципального образования было определено, что примерно половина бюджетных ассигнований на культуру в 2023 году будут финансироваться за счет бюджета МО «Урдомское» из собственных доходов, а вторая половина за счет местного бюджета в случае получения дотации из вышестоящих бюджетов, которую планировалось привлечь в 2023 году и перечислить МБУ ЦКД. На таких условиях был принят бюджет поселения на 2023 год, и запрошена финансовая помощь из бюджета Архангельской области, но она не была предоставлена. В связи с чем, с целью предупреждения возможных рисков неполучения финансовой помощи, муниципальное задание на 2023 год и соответствующая сумма финансового обеспечения его выполнения утверждены администрацией муниципального образования примерно в два раза меньше, чем в 2022 году. Муниципальное задания на 2023 год было сформировано на основании нормативных затрат на выполнение муниципальных работ, а не оказания муниципальных услуг и в соответствии с бюджетным законодательством не содержит категории физических и юридических лиц, являющихся получателями каких-либо муниципальных услуг. Поэтому изложенные в административном иске доводы относительно оказания муниципальных услуг считают несостоятельными. На основании муниципального задания на 2023 год и норматива затрат администрацией в соответствии с требованиями закона был рассчитан объем финансового обеспечения на выполнение муниципального задания на 2023 год, который был уменьшен примерно в два раза по сравнению с муниципальным заданием на 2022 год и не превысил бюджетных ассигнований на 2023 год. На указанную сумму (примерно 6 000 000 рублей) между администрацией МО «Урдомское» и МБУ ЦКД заключено соглашение о предоставлении учреждению соответствующей субсидии, которая полностью и своевременно была переведена учреждению. Указанное соглашение МБУ ЦКД не оспаривалось. Поэтому кредиторская задолженность МБУ ЦКД не является кредиторской задолженностью администрации МО «Урдомское». При этом, МБУ ЦКД самостоятельно составляет план финансово-хозяйственной деятельности на 2023 год, организует его выполнение, определяет необходимые для этого расходы, в том числе устанавливает количество сотрудников и партнеров, условия соглашения с ними, а также вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью и получать иные доходы. Причиной недостаточности денежных средств в МБУ ЦКД являются не незаконные действия (бездействия) администрации МО «Урдомское», а значительная нехватка доходов местного бюджета на решение всех предусмотренных Законом вопросов местного значения городского поселения, инфляционный рост доходов местного бюджета, недофинансирование бюджета муниципального образования вышестоящими бюджетами на софинансирование вопросов местного значения. В связи с чем полагает заявленные административным истцом требования необоснованными и просит в их удовлетворении отказать.

В предыдущем судебном заседании представитель заинтересованного лица - муниципального бюджетного учреждения «Центр культуры и досуга» МО Урдомское» Рожина Е.Е. полагала заявленные административным истцом требования законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Заинтересованное лицо - Совет депутатов МО «Урдомское», извещенные о времени и месте судебного заседания своевременно и надлежащим образом, в суд своего представителя не направили, ходатайствовали о рассмотрения дела в их отсутствие.

На основании ст. ст. 150, 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), суд определил рассмотреть дело при данной явке.

Заслушав представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованного лица, исследовав письменные материалы дела, оценив доказательства по делу в их совокупности, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. При этом прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца.

Положения данной статьи об участии прокурора в административном деле являются общими и распространяются на главу 22 КАС РФ, устанавливающую порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего.

В силу ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч. 1 ст. 62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений.

Частями 8, 9 ст. 226 КАС РФ предусмотрено, что при проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п. п. 1 и 2 ч. 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в п. п. 3 и 4 ч. 9 и в ч. 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Статья 15 Конституции Российской Федерации определяет, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституции Российской Федерации и законы.

Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации, признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ)

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (статья 2 названного Закона).

В соответствии с п. п. 11, 12 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения городских поселений относится: организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.

Во исполнение п. п. 11, 12 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ в подп. 12, 13 п. 1 ст. 8 Уставе муниципального образования «Урдомское» указано, что к вопросам местного значения МО «Урдомское» относится: организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек МО «Урдомское»; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей МО «Урдомское» услугами организаций культуры.

Согласно п. п. 1, 2, 3 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством органов местного самоуправления, в том числе в сфере культуры. Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с муниципальными правовыми актами и уставом.

Муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (п. 3 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ).

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 6 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ).

Как установлено судом и следует из материалов дела, в муниципальном образовании «Урдомское» для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий в организации досуга, обеспечения жителей поселения услугами организации культуры, организация библиотечного обслуживания населения, комплектования и обеспечения сохранности библиотечных фондов библиотек поселения, создано муниципальное бюджетное учреждение «Центр культуры и досуга» МО «Урдомское» (далее - МБУ ЦКД), учредителем которого является муниципальное образование «Урдомское» в лице администрации МО «Урдомское».

Согласно подп. 3.8 п. 3 Устава МБУ ЦКД финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществляется в соответствии с утвержденным в установленном порядке планом финансово-хозяйственной деятельности учреждения. Расходование бюджетных средств, полученных в качестве субсидии на выполнение муниципального задания, осуществляется учреждением самостоятельно, а бюджетных средств, полученных в качестве иных субсидий, бюджетных инвестиций и других бюджетных ассигнований, в соответствии с условиями их предоставления.

В соответствии с подп. 18 п. 4 Устава МБУ ЦКД администрация МО «Урдомское» от лица муниципального образования «Урдомское» осуществляет функции и полномочия учредителя учреждения, в том числе по осуществлению финансового обеспечения выполнения муниципального задания.

Также из материалов дела следует, что Решением Совета депутатов МО «Урдомское» № 61-А от 28 декабря 2022 года «О бюджете муниципального образования МО «Урдомское» на 2023 год» утверждены расходы по разделу «Культура», подраздел «Муниципальная программа «Развитие сферы культуры на территории МО «Урдомское» на 2023-2025 годы в размере 12 324,1 тысяч рублей, в том числе субсидии бюджетным учреждениям в сумме 12 234,1 тысяч рублей.

Принцип сбалансированности бюджета, на котором основана бюджетная система Российской Федерации (абз. 7 ст. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации), означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст. 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ)).

В соответствии с ч. ч. 1 и 2 статьи 15 БК РФ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Согласно ч. 3 ст. 52 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в случаях, установленных абзацами 2 - 4 п. 1 ст. 86 БК РФ, при этом, согласно п. 2 данной статьи, расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 этой же статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета. Абзацем вторым указанной статьи предусмотрено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Под главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) в Бюджетном кодексе Российской Федерации понимается, в частности орган местного самоуправления, орган местной администрации, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено данным кодексом.

Получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является в том числе находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющее право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено этим кодексом (абзац 38 ст. 6 БК РФ).

В ст. 38.1 БК РФ закреплен принцип подведомственности расходов бюджетов, в соответствии с которым получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (абзац 2 п. 3 ст. 69.2 БК РФ).

Пунктом 1 статьи 74 БК РФ предусмотрено, что в законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств устанавливается финансовым органом.

До утверждения указанного в абзаце первом данного пункта порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается.

На основании п. 4 ст. 154 БК РФ органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные данным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

В силу положений ст. 158 БК РФ обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, осуществление планирования расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований, распределение этих денежных средств, их лимитов по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, а также определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями, отнесены к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств.

Таким образом, только главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Постановлением администрации МО «Урдомское» от 23 марта 2016 года № 08 утверждено Положение «О порядке формирования муниципального задания муниципальному бюджетному учреждению «Центр культуры и досуга» МО «Урдомское» и порядке финансового обеспечения выполнения этого задания».

Пунктом 2.2, Положения от 23 марта 2016 года определено, что разработка муниципального задания осуществляется в сроки составления проекта решения Совета депутатов МО «Урдомское» о бюджете МО «Урдомское» (далее - бюджет МО). Показатели муниципального задания используются при составлении проекта бюджета МО для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) для определения объема субсидии на выполнение муниципального задания муниципальным учреждением.

Значения показателей, характеризующих объем муниципальной услуги (работы), в муниципальном задании определяются администрацией МО «Урдомское», на основе сведений о востребованности соответствующих муниципальных услуг (работ) в предшествующем финансовом году, сведений о степени выполнения муниципального задания муниципальным учреждением в предшествующем финансовом году, прогнозируемой динамики количества потребителей муниципальных услуг в очередном финансовом году, прогнозируемых возможностей муниципального учреждения по оказанию соответствующих муниципальных услуг (выполнению работ).

Значения показателей, характеризующих качество муниципальной услуги, в муниципальном задании на очередной финансовый год не могут быть снижены по сравнению со значениями этих показателей в предшествующем финансовом году, за исключением случаев внесения изменений в ведомственный перечень и (или) нормативные и иные правовые акты, регулирующие порядок оказания муниципальной услуги (п. 2.4. Положения от 23 марта 2016 года).

Распоряжением администрации МО «Урдомское» от 09 января 2023 года № 2 утверждено муниципальное задание МБУ ЦКД на 2023 год.

09 января 2023 года между администрацией МО «Урдомское» и МБУ ЦКД заключено соглашение № 1 о предоставлении субсидии из бюджета муниципального образования «Урдомское» МБУ ЦКД на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) на 2023 год.

Согласно подп. 2.2. пункта 2 указанного Соглашения субсидия предоставляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных учредителю как получателю средств бюджета МО «Урдомское» по кодам классификации расходов бюджетов Российской Федерации в следующем размере в 2023 году (с 01.01.2023 по 31.03.2023) 3 108 706 рублей 25 копеек.

Распоряжением администрации МО «Урдомское» от 17 февраля 2023 года № 56 утверждены нормативные затраты на выполнение муниципальным учреждением культуры муниципальных работ (услуг) и нормативных затрат на содержание имущества муниципального учреждения культуры, подведомственного администрации МО «Урдомское», а именно муниципальному бюджетному учреждению «Центр культуры и досуга» МО «Урдомское» и из текста данного распоряжения следует, что муниципальное задание МБУ ЦКД на 2023 год сформировано на основании нормативных затрат на выполнение муниципальных работ.

Распоряжением администрации МО «Урдомское» от 20 марта 2023 года № 90, утверждено муниципальное задание МБУ ЦКД на 2023 год согласно приложению к данному распоряжению, в связи с тем, что наименование муниципальных работ указаны неверно и номера муниципальных работ присвоены не в соответствии с региональными и федеральными перечнями работ.

Дополнительным соглашением от 29 марта 2023 года № 1 к Соглашению от 09 января 2023 года № 1 заключенному между администрацией МО «Урдомское» и МБУ ЦКД п. 2.2. был изложен в следующей редакции: «2.2. Субсидия предоставляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных учредителю как получателю средств бюджета МО «Урдомское» по кодам классификации расходов бюджетов Российской Федерации в следующем размере в 2023 году (с 01.01.2023 по 31.12.2023) 6 222 612 рублей 00 копеек».

Постановлением администрации МО «Урдомское» от 17 апреля 2023 года № 50, п. 2.4 Положения «О порядке формирования муниципального задания муниципальному бюджетному учреждению «Центр культуры и досуга» МО «Урдомское» и порядке финансового обеспечения выполнения этого задания», утвержденного постановлением администрации МО «Урдомское» от 23 марта 2016 года № 08 был исключен.

Дополнительным соглашением от 04 июля 2023 года № 2 к Соглашению от 09 января 2023 года № 1 заключенному между администрацией МО «Урдомское» и МБУ ЦКД п. 2.2. Соглашения был изложен в следующей редакции: «2.2. Субсидия предоставляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных учредителю как получателю средств бюджета МО «Урдомское» по кодам классификации расходов бюджетов Российской Федерации в следующем размере в 2023 году (с 01.01.2023 по 31.12.2023) 6 268 422 рубля 00 копеек. Также п. 2.3. определено, что указанное Дополнительное соглашение вступает в силу с момента подписания обеими Сторонами и действует до 31 декабря 2023 года.

В судебном заседании представитель административного ответчика администрации МО «Урдомское» Якимов С.И. пояснил, представив в материалы дела доказательства, что муниципальное задание на 2023 год и соответствующая сумма финансового обеспечения его выполнения утверждены администрацией муниципального образования примерно на половину меньше, чем по муниципальное задание для МБУ ЦКД на 2022 год

<адрес>_____.__г и _____.__г в адрес главы МО «Урдомское» были внесены представления о принятии мер к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, путем: приведения муниципального задания на 2023 год, Соглашения о предоставлении субсидии из бюджета МО «Урдомское» МБУ ЦКД на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на 2023 год, в соответствии с требованиями федерального законодательства и нормативными правовыми актами МО «Урдомское», в том числе решением Совета депутатов МО «Урдомское» №__-А «О бюджете муниципального образования «Урдомское» на 2023 год; организации работы по своевременному финансированию МБУ ЦКД и рассмотрении вопроса о целесообразности введения режима неполного рабочего времени в учреждении.

Кроме того, прокурором <адрес>_____.__г в адрес главы МО «Урдомское» было внесено представление о принятии мер к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих и обеспечить своевременное и в полном объеме финансирование МБУ ЦКД, достаточное для погашения образовавшейся задолженности по отпускным выплатам 3 работникам учреждения в сумме 78 000 рублей.

Также из материалов дела следует, что за нарушение порядка формирования и (или) финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) постановлением руководителя контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области от 28 апреля 2023 года должностное лицо - глава МО «Урдомское» Якимов С.И. признана виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.15 КоАП РФ, с назначением ему административного наказания в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

При этом, разрешая требования административного истца, судом учитывается следующее.

При разрешении административного спора, суд обязан определить способ восстановления нарушенного права исходя из характера спорных правоотношений.

В соответствии с п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Согласно разъяснениям, данным в абз. 2 п. 9 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, при предъявлении в суд требований об обязании наделенных публичными полномочиями органов и лиц совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод, законных интересов административного истца (заявителя) в сфере административных и иных публичных правоотношений такие требования подлежат квалификации как требования о признании незаконным соответствующего бездействия и об обязании совершить необходимые действия (статья 124 КАС РФ, статья 198 АПК РФ).

Между тем, в рассматриваемом случае заявленные прокурором требования к администрацией МО «Урдомское» сформулированы таким образом, что их удовлетворение судом влечет вмешательство в компетенцию органа местного самоуправления в сфере распределения бюджетных средств, в бюджетный процесс и определение расходных обязательств муниципального бюджета.

В соответствии со ст. 52 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статьям 12 и 132 Конституции Российской Федерации решение вопросов формирования, утверждения, исполнения бюджета муниципального образования осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Вмешательство в указанную деятельность исключается.

В силу положений статьей 28, 31 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципе самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Перераспределение бюджетных средств компетенцией суда не является.

Исходя из положений ст. ст. 10, 12 Конституции Российской Федерации и принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, суд не вправе вмешиваться в компетенцию органа местного самоуправления и разрешать в судебном порядке вопрос о понуждении данного органа к исполнению его полномочий в финансово-бюджетной сфере.

Заявленное прокурором Ленского района Архангельской области исковые требования требование не соответствует предусмотренным законом способам защиты права. Их удовлетворение судом влечет вмешательство в компетенцию органа местного самоуправления в сфере распределения бюджетных средств, в бюджетный процесс и определение расходных обязательств муниципального бюджета.

При этом, наличие у МБУ ЦКД задолженности за электроэнергию и по заработной плате перед работниками учреждения, является основанием, с целью восстановления нарушенного права, взыскания указанной задолженности заинтересованными лицами в судебном порядке, путем подачи исков в порядке гражданского судопроизводства Российской Федерации.

Кроме того, утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, исполнительно-распорядительные органы обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения (п. 2 ч. 10 ст. 35 и ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ, п. 1 ст. 153 и п. 1 ст. 154 БК РФ).

В силу п. 3 ст. 184 БК РФ, порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых этим Кодексом и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Административным истцом заявлены требования о финансировании учреждения культуры в объеме предусмотренном на эти цели бюджетом МО «Урдомское» на 2023 год.

Однако п. 1 ст. 83 БК РФ установлено требование, согласно которому в случае принятия закона либо другого нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения таких расходных обязательств.

При этом, в силу п. 2 ст. 83 БК РФ выделение бюджетных ассигнований на увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

С учетом изложенного, оценив представленные доказательства в их совокупности и проанализировав приведенные выше правовые нормы, суд приходит к выводу, что исковые требования административного истца прокурора Ленского района Архангельской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации МО «Урдомское» о признании бездействия органа местного самоуправления незаконным, возложения обязанности устранить допущенные нарушения удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления прокурора Ленского района Архангельской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Урдомское» о признании бездействия органа местного самоуправления незаконным, возложения обязанности устранить допущенные нарушения отказать.

Решение может быть обжаловано в Архангельский областной суд в течение месяца со дня его составления в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Вилегодский районный суд Архангельской области.

Мотивированное решение составлено 16 января 2024 года.

Председательствующий В.Н. Якимов