Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2А-2373/2018 по административному исковому заявлению Прокурора Кировского района г. Иркутска к Контрольно-счетной палате Иркутской области о признании незаконным бездействия по не устранению нарушений закона, указанных в представлении, обязании исполнить требования прокурора,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Кировского района г. Иркутска обратился в Кировский районный суд г. Иркутска с административным исковым заявлением к Контрольно-счетной палате Иркутской области, в котором просит признать незаконным бездействие Контрольно-счетной палаты Иркутской области, выразившиеся в не устранении нарушений закона указанных в представлении от 22.01.2018г., обязать Контрольно-счетную палату Иркутской области исполнить требования прокурора путем устранения нарушений законодательства изложенных в представлении от 22.01.2018г.

В обоснование административного искового заявления прокурор указал, что Контрольно-счетной палатой, как органом государственного финансового контроля, при проведении контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства РФ и Иркутской области в части получения и использования в 2016 году средств областного бюджета, иных источников, предусмотренных законодательством РФ, а также использования имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ, при производстве, выпуске, издании и распространении печатных средств массовой информации - общественно-политических газет «<данные изъяты>, приняты незаконные решения, противоречащие Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», Закону Иркутской области от 07.07.2011 №55-03 «О Контрольно-счетной палате Иркутской области», Стандарту (утв. приказом председателя КСП области от 02.03.2015 №1-рп) и Регламенту (утв. приказом председателя КСП области от 31.05.2012 №14-пгс). Так, на основании распоряжения председателя КСП области от 20.04.2017 органом государственного финансового контроля было начато контрольное мероприятие «Проверка соблюдения законодательства РФ и Иркутской области в части получения и использования в 2016 году средств областного бюджета, иных источников, предусмотренных законодательством РФ, а также использования имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ, при производстве, выпуске, издании и распространении печатных средств массовой информации - общественно-политических газет <данные изъяты>. Этим же распоряжением утверждена программа его проведения. Объектам контроля направлены уведомления о проведении контрольного мероприятия, его проведение было начато. Распоряжением председателя КСП области от 04.05.2017 контрольное мероприятие приостановлено, распоряжением председателя КСП области от 11.12.2017 контрольное мероприятие возобновлено. При этом, изменено наименование контрольного мероприятия, его программа и предмет, расширен перечень объектов контроля. Так, помимо областных государственных учреждений - <данные изъяты> в программу контрольного мероприятия от 11.12.2017 дополнительно включен объект контроля - Аппарат Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области, одновременно исключен другой объект - <данные изъяты>. Ранее предметом контроля определены «средства областного бюджета; средства от приносящей доход деятельности; имущество, находящееся в государственной собственности субъекта РФ». Тогда как программой от 11.12.2017, предусмотрены «отчетность, документы, связанные с предоставлением и использованием средств областного бюджета, иных источников, предусмотренных Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ, Законом Иркутской области от 07.07.2011 № 55-03, Регламентом и Стандартом КСП области не предусмотрена процедура приостановления и возобновления контрольного мероприятия, основания принятия таких решений, период, на который оно может быть приостановлено и т.д. Контрольное мероприятие включает такие этапы, как, подготовительный, основной и заключительный этап (п. 3.2 Стандарта, раздел 4 Регламента). Иных этапов, а также возможности их приостановления, возобновления нормативные правовые акты не содержат. Принятие решений о прекращении, приостановлении, возобновлении контрольного мероприятия, изменение предмета, объектов контроля и другие процедуры проведения контрольного мероприятия не могут осуществляться в отрыве от норм Регламента и Стандарта, определяющих порядок организации, подготовки и проведения контрольных мероприятий, требований федерального и регионального законодательства, поскольку могут повлечь нарушение прав и законных интересов объектов контроля, что не отвечает принципам, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 25, ст. 46). Допущенные КСП области нарушения послужили основанием для обращений в органы прокуратуры области. В связи с чем, председателю Контрольно-счетной палаты Иркутской области было внесено представление № 7/1-5-2018г. от 22.01.2018г. По результатам его рассмотрения КСП области сообщено, что при проведении контрольного мероприятия нарушений закона не допущено. Так сообщено о том, что 11.12.2017 КСП области было начато новое контрольное мероприятие, слово «возобновление» казано ошибочно, в связи с чем, 26.02.2018 в распоряжение внесены соответствующие изменения (информация от 26.02.2018 №01/14-05/246). Однако объекты контроля были уведомлены о возобновлении контрольного мероприятия с измененным наименованием и программой. Иные уведомления о проведении нового (иного) контрольного мероприятия <данные изъяты>, Аппарату Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области не направлялись. Кроме того, в нарушение ст. 17 Федерального закона от 07.02.2011, ст. 15 Закона Иркутской области от 07.07.2011 №55-03, раздела 5 Стандарта, раздела 4 Регламента, завершение контрольного мероприятия, начатого в соответствии с распоряжением от 20.04.2017, не было завершено составлением акта, руководителям проверяемых организаций акт не направлялся. Распоряжениями председателя КСП области в план работы внесены корректировки в части корректировки наименования контрольного мероприятия (распоряжение от 29.05.2017г., от 11.12.2017г.), ранее включенное в план контрольное мероприятие не было исключено. Согласно представленных в прокуратуру области письменных пояснений председателя КСП области от 29.12.2017 контрольное мероприятие было приостановлено и в последующем возобновлено. 26.02.2018 КСП области издано распоряжение о внесении изменений в распоряжение от 11.12.2017. Однако, указанные действия были совершены после завершения контрольного мероприятия. Отчет о результатах контрольного мероприятия рассмотрен на коллегии КСП области 16.02.2018 № 2 (239)/1-КСП и утвержден распоряжением председателя КСП области от 19.02.2018 №6-р. Объекты проверки не были извещены о внесенных изменениях. Более того, после свершения контрольного мероприятия, возможность внесения каких-либо изменений в процедуру его проведения законодательством не предусмотрена и недопустимо, поскольку такие действия влекут нарушения прав и законных интересов объектов контроля. В соответствии с п. 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Однако, КСП требования прокурора области не исполнила, не приняла меры по устранению нарушений, их причин и условий, им способствующим, не приняла меры к недопущению нарушений в будущем. О результатах рассмотрения представления прокурор был уведомлен 28.02.2018г. Оспариваемые действия Контрольно-счетной палаты области посягают на публичные и иные охраняемые законом интересы Иркутской области вследствие того, что цель создания и предмет деятельности контрольного органа, заключается в выполнении публичной социально-значимой функции посредством реализации внешнего финансового контроля.

В судебном заседании помощник прокурора Кировского района г. Иркутска Зеленский Д.Е. поддержал заявленные требования.

Представители административного ответчика Контрольно-счетной палаты Иркутской области Сергеев С.С., Мулярова Л.Н. заявленные требования не признали по основаниям и доводам, изложенным в письменном отзыве на административный иск.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В случаях предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организации, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействия) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее по тексту - Закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 9 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В силу ст. 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет, в том числе, организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 268.1 БК РФ порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Частями 1, 2 ст. 12 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований.

В соответствии со ст. 12 Закона Иркутской области от 07.07.2011 № 55-03 «О Контрольно-счетной палате Иркутской области», содержание направлений деятельности Контрольно-счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности Контрольно-счетной палаты определяются Регламентом Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

Судом установлено, что по результатам проверки по обращению первого заместителя руководителя Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области была проведена проверка соблюдения Контрольно-счетной палатой Иркутской области норм законодательства при проведении контрольного мероприятия.

По результатам проведенной проверки в адрес председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области вынесено представление прокурора Иркутской области № 7/1-5-2018г. от 22.01.2018г., в котором указано, что Контрольно-счетной палатой Иркутской области (далее –КСП) не соблюдена процедура проведения контрольного мероприятия предусмотренная Федеральным законом о 07.02.2011 г. № 6-ОЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Законом Иркутской области от 07.07.2011 г. № 55-ОЗ «О контрольно-счетной палате Иркутской области», Регламентом и Стандартом проведения контрольного мероприятия. Потребовано рассмотреть настоящее представление по существу; о времени и месте его рассмотрения сообщить в прокуратуру области. Принять меры к устранению нарушений законодательства, причин и условий совершения выявленных нарушений и недопущению их впредь. О результатах принятых мер сообщить в прокуратуру области в письменной форме в течении месяца со дня получения представления.

В силу положений ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В соответствии с абз. 4 п. 3 ст. 22 Федерального закона № 2202-1, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона № 2202-1, вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу положений п. 1 ст. 24 Федерального закона № 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из смысла вышеуказанных правовых норм, представление прокурора должно содержать указание на нарушение определенных норм закона лицом, в адрес которого оно вынесено. Кроме того, в представлении должно быть указано, какие именно необходимо принять меры для устранения выявленных нарушений закона, их причин и условий, способствующих данному нарушению закон.

Рассмотрение представления прокурора области Контрольно-счетной палатой Иркутской области было назначено на 26.02.2018 г., о чем было сообщено прокурору области письмом от 22.02.2018 г.

По результатам рассмотрения представления Контрольно-счетная палата Иркутской области 26.02.2018 г. направила прокурору области письменное сообщение о результатах рассмотрения представления, в котором указала, что по результатам рассмотрения представления установлено, что оснований для его удовлетворения отсутствуют, нарушения федерального и регионального законодательства Контрольно-счетной палатой Иркутской области не допущены.

Рассматривая заявленные прокурором требования, суд учитывает, что по смыслу п. 1 ст. 24 Федерального закона № 2202-1, государственный орган или должностное лицо, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, в течение месяца со дня внесения представления должны принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих и о результатах принятых мер сообщить прокурору в письменной форме.

Права государственного органа или должностного лица на отклонение представления или представление письменных несогласий с представлением данная норма права не содержит.

В случае несогласия с решением прокурора, у государственного органа или должностного лица имеется право его обжалования в соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как установлено в судебном заседании, со стороны административного ответчика представление прокурора не было обжаловано.

Поскольку законность представления никем не оспорена, представление не признано незаконным в предусмотренном законодательством порядке, оснований для вывода суда о его незаконности при рассмотрении настоящего спора нет.

Учитывая вышеизложенное, а также принимая во внимание то обстоятельство, что при получении представления прокурора Контрольно-счетная палата Иркутской области не обжаловала его в установленном законом порядке, но и не исполнила требования прокурора, что не отрицается самим административным ответчиком, суд полагает, что со стороны Контрольно-счетной палаты Иркутской области имеется бездействие по не устранению нарушений закона, указанных в представлении прокурора.

Неисполнение законных требований прокурора государственными органами подрывают авторитет государственной власти, что нарушает права Российской Федерации, права неопределенного круга лиц на соблюдение государственными органами требований законодательства.

При таких обстоятельствах требования прокурора обоснованы.

В силу требований ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств соблюдения норм законодательства при принятии оспариваемого решения, действии (бездействия) возлагается на административного ответчика, государственный орган, принявший оспариваемое решение.

Административным ответчиком в нарушение данных положений КАС РФ, не было представлено доказательств законности бездействия Контрольно-счетной палаты Иркутской области, выраженного в неисполнении обязанностей по устранению нарушений закона, допущенных при проведении контрольного мероприятия.

Доводы административного ответчика, по своей сути, сводятся к несогласию с вынесенным прокурором представлением. Вместе с тем, данные доводы судом не могут быть учтены, поскольку представление прокурора предметом требований не является, и судом законность представления прокурора не проверяется. Несогласие с представлением прокурора не может служить основанием для неисполнения представления.

Кроме того, судом учитывается, что после вынесенного прокурором представления распоряжением председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 26.02.2018 г. № 15-п в распоряжение председателя КСП от 11.12.2017 г. № 60-П внесены изменения в части наименования распоряжения, наименования контрольного мероприятия и в п. 1 программы проведения контрольного мероприятия, что свидетельствует о том, что требования прокурора, указанные в представлении, были учтены.

В целях восстановления нарушенных прав и интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, руководствуясь п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, суд полагает правомерным возложить на административного ответчика обязанность по устранению нарушений закона, указанных в представлении № 7/1-5-2018г. от 22.01.2018г.

Не состоятельными, по мнению суда, являются доводы административного ответчика о ненадлежащем административном истце и недоказанности прокурором о том, что он обращается в защиту интересов неопределенного круга лиц.

В силу положений п. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Прокурором Иркутской области прокурору Кировского района г. Иркутска 10.04.2018 г. было направлено поручение обратиться в суд, в защиту интересов неопределенного круга лиц в связи с поступающими на протяжении 2017-2017 г. обращениями в прокуратуру на действия (бездействие) Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

При этом суд учитывает, что закон не запрещает прокурору района случае выявленных нарушений по вынесенному представлению прокурором субъекта в адрес государственного органа, обратиться в суд в защиту прав и законных интересов субъекта РФ и неопределенного круга лиц.

Нормы права, о нарушении которых указано в представлении распространяются на неопределенный круг лиц, в связи с чем, право прокурора обратиться в суд в защиту неопределенного круга лиц обосновано.

Рассматривая вопрос о соблюдении прокурором сроков обращения в суд с настоящими требованиями, суд учитывает, что письменное сообщение о результатах рассмотрения представления прокурора поступили в прокуратуру области 28.02.2018г., о чем свидетельствует входящий штамп прокуратуры области на сообщении, в суд с настоящим административным иском прокурор обратился 28.05.2018г., в связи с чем, срок обращения в суд, предусмотренный ч. 1 ст. 219 КАС РФ, суд полагает прокурором не пропущен.

Доводы административного ответчика о пропуске срока обращения в суд в связи с тем, что о проведении контрольного мероприятия прокурору было известно еще с июня 2017 г., суд полагает не состоятельными, поскольку предметом настоящего административного иска не является проведенное контрольное мероприятие и результаты его проведения.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Требования Прокурора Кировского района г. Иркутска к Контрольно-счетной палате Иркутской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Контрольно-счетной палаты Иркутской области, выразившиеся в не устранении нарушений закона указанных в представлении № 7/1-5-2018г. от 22.01.2018г.,

Обязать Контрольно-счетную палату Иркутской области исполнить требования прокурора путем устранения нарушений законодательства изложенных в представлении № 7/1-5-2018г. от 22.01.2018г.

Решение может быть обжаловано в Иркутский областной суд через Кировский районный суд города Иркутска в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Председательствующий Н.Н. Исакова

Мотивированный текст решения суда изготовлен 22.06.2018г. Н.Н. Исакова