Гражданский кодекс часть 1

с участием административных ответчиков - заместителя прокурора Сретенского района – Батоцыренова А.М., старшего помощника прокурора Сретенского района – Шмаковой С.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Паниной ФИО10 к прокуратуре Сретенского района Забайкальского края, прокуратуре Забайкальского края о признании незаконным представления заместителя прокурора Сретенского района от ДД.ММ.ГГГГ№ об устранении нарушений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, законодательства о противодействии коррупции,

УСТАНОВИЛ:

Глава городского поселения «Кокуйское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края Панина И.Г обратилась в суд с указанным административным иском, просит суд признать незаконным представлением от ДД.ММ.ГГГГ№ж-2020 об устранении нарушений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, законодательства о противодействии коррупции. В обоснование требований административный истец указала, что предпринимательской деятельностью она не занималась, поскольку ДД.ММ.ГГГГ, еще до избрания главой администрации, она заключила договор на возмездное оказание услуг с ФИО8 и в этот же день в соответствии с договором ей было оплачено 10 000 рублей. В судебные заседания она выезжала в нерабочие дни, которые были оформлены как отгулы, за ранее отработанные дни. За участие в судебных заседаниях дополнительно ФИО8 никаких оплат не производилось, в связи с чем рассматривать ее действия как занятие предпринимательской деятельностью нельзя. Кроме этого, должность главы городского поселения «Кокуйское» не является муниципальной должностью и на постоянной основе не замещается. Действие пункта 4 части 1 ст. 13.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», запрещающего быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, на оспариваемые действия не распространяется. Полагает, что по смыслу названной нормы суды не отнесены к государственным органам и ее участие в судебных заседаниях не может свидетельствовать о нарушениях законодательства о противодействии коррупции, так как никаких вредных последствий не наступило.

Определением суда от 07.05.2020 к участию в деле в качестве второго административного ответчика привлечена прокуратура Забайкальского края, в качестве заинтересованного лица - Совет городского поселения «Кокуйское» муниципального района «Сретенский район» (л.д. 1-5).

В судебном заседании административный истец – глава городского поселения «Кокуйское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края Панина И.Г. заявленные требования поддержала по доводам, изложенным в административном иске, настаивала на удовлетворении. Дополнительно суду пояснила, что указание в представлении заместителя прокурора на п. 4 ч. 1 ст. 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является грубым нарушением, поскольку она предпринимательской деятельностью не занималась, следовательно, не подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия. Представление интересов граждан на безвозмездной основе главе администрации не запрещено, Устав городского поселения «Кокуйское» ограничений не содержит.

Заместитель прокурора Сретенского района Батоцыренов А.М., действующий на основании прав по должности, просил в удовлетворении административного иска отказать в связи с законностью вынесенного представления.

Представитель административного ответчика прокуратуры Забайкальского края – старший помощник прокурора Сретенского района Шмакова С.В., действующая на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ№, представила возражения на административный иск, просила в его удовлетворении отказать, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого представления.

Заинтересованное лицо – председатель Совета городского поселения «Кокуйское» Тонких С.А., действующий на основании прав по должности, вопрос о законности принятого заместителем прокурора представления оставил на усмотрение суда.

Выслушав пояснения сторон, изучив надзорное производство №, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту – КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, суд в силу ст. 227 КАС РФ должен осуществлять проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливать их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливать наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливать нарушают ли оспариваемые решение и действия (бездействие) права и законные интересы административного истца.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации») прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как установлено ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30, 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно ч. 3 ст. 22 указанного закона прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте I статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Частью 1 статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как следует из материалов дела, распоряжением главы городского поселения «Кокуйское» муниципального района «Сретенский район» от 24.09.2019 года № 64 на основании решения избирательной комиссии городского поселения «Кокуйское» «О результатах выборов Главы городского поселения «Кокуйское» № от ДД.ММ.ГГГГ, на должность главы городского поселения «Кокуйское» с 24.09.2019 года вступила Панина И.Г.

Из представленного суду надзорного производства следует, что при проверки по обращению гражданки ФИО7, являющейся ответчиком по гражданскому делу о разделе имущества с бывшим супругом ФИО8, прокуратурой Сретенского района Забайкальского края выявлены факты нарушения главой администрации городского поселения «Кокуйское» муниципального района «Сретенский район» Забайкальского края Паниной И.Г. требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 131-ФЗ) и Федерального закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее по тексту – Федеральный закон № 273-ФЗ), в том числе установлено, что действующий глава городского поселения «Кокуйское» в Сретенском районном суде Забайкальского края представляет интересы ФИО8 по гражданскому делу № по спору о разделе совместно нажитого имущества между ФИО8 и ФИО7 на основании доверенности. Соглашение было заключено между Паниной И.Г. и ФИО8ДД.ММ.ГГГГ, за которое Панина получила денежное вознаграждение в размере 10 000 рублей. Панина И.Г. принимала участие в судебных заседаниях ДД.ММ.ГГГГ в период времени с 10 часов 00 минут до 11 часов 08 минут, ДД.ММ.ГГГГ в период времени с 14 часов 45 минут до 17 часов 35 минут, ДД.ММ.ГГГГ в период времени с 11 часов 13 минут по 12 часов 48 минут. Согласно представленных в ходе проверки материалов, в день судебного заседания ДД.ММ.ГГГГ Панина И.Г. не находилась на рабочем месте, поскольку брала отгул, что подтверждается заявлением Паниной И.Г. от ДД.ММ.ГГГГ. На момент судебного заседания ДД.ММ.ГГГГ Панина И.Г., так же не находилась на рабочем месте, поскольку находилась в командировке, что подтверждается распоряжением главы городского поселения «Кокуйское» от ДД.ММ.ГГГГ№ о командировании главы городского поселения «Кокуйское» в <адрес> с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ. Соглашение между Паниной И.Г. и ФИО8 не расторгалось, денежные средства в размере 10 000 рублей ФИО8 не возвращались.

Таким образом, в ходе проверки исполнения законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а так же законодательства о противодействии коррупции, выявлены обстоятельства, свидетельствующие о ненадлежащем исполнения своих обязанностей действующей главой городского поселения «Кокуйское» Паниной И.Г. (л.д. ).

В связи с чем представлением заместителя прокурора Сретенского района Батоцыреновым А.М. от ДД.ММ.ГГГГ№ об устранении нарушений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и законодательства о противодействии коррупции председателю Совета городского поселения «Кокуйское» предложено безотлагательно, на ближайшем заседании совета городского поселения «Кокуйское», рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры; о дате, времени и месте рассмотрения представления письменно уведомить прокуратуру района; по выявленным нарушениям законов решить вопрос о привлечении к установленной законом ответственности главу городского поселения «Кокуйское» Панину И.Г.; о результатах рассмотрения представления информировать прокуратуру района в письменной форме в установленный законом срок (л.д. 10-12).

Согласно протоколу заседания Совета городского поселения «Кокуйское» очередной 8-й сессии 5-го созыва от ДД.ММ.ГГГГ следует, что рассмотрение представления заместителя прокурора Сретенского района от ДД.ММ.ГГГГ№ было отложено до рассмотрения административного иска Паниной И.Г. в суде (л.д. ).

Из представленных суду доказательств установлено следующее.

Согласно статье 31 Устава городского поселения «Кокуйское» (далее – Устав) глава городского поселения является высшим должностным лицом городского поселения и наделяется настоящим Уставом в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского поселения. Глава городского поселения осуществляет свои полномочия на постоянной основе (п. 5) (л.д. ).

Следовательно, Панина И.Г. является лицом, замещающим муниципальную должность на постоянной основе и доводы административного истца о том, что должность главы администрации не является муниципальной должностью и на постоянной основе не замещается, несостоятельны.

Согласно ч. 7 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

2) участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением следующих случаев:

а) участие на безвозмездной основе в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, участие в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости;

б) участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией (кроме участия в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости) с предварительным уведомлением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации;

в) представление на безвозмездной основе интересов муниципального образования в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединениях муниципальных образований, а также в их органах управления;

г) представление на безвозмездной основе интересов муниципального образования в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является муниципальное образование, в соответствии с муниципальными правовыми актами, определяющими порядок осуществления от имени муниципального образования полномочий учредителя организации либо порядок управления находящимися в муниципальной собственности акциями (долями в уставном капитале);

д) иные случаи, предусмотренные федеральными законами;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (часть 7 в ред. Федерального закона от 16.12.2019 N 432-ФЗ)

В силу части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (часть 7.1 в ред. Федерального закона от 26.07.2019 № 228-ФЗ).

В силу ч. 9.1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющее полномочия на постоянной основе, не может участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Доводы административного истца о том, что закон не запрещает главе муниципального образования осуществлять представительство в судах (интересов истца, ответчика) на безвозмездной основе, поскольку указанные лица по смыслу закона о коррупции не относятся к третьим лицам, основаны на неправильном истолковании закона.

В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Это положение принято в развитие основных принципов противодействия коррупции, правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В силу принципа разделения властей судебная система представляет собой самостоятельную систему органов государственной власти, что следует из положений главы 7 Конституции Российской Федерации и норм Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

Следовательно, запрет названным лицам на представительство интересов третьих лиц касается и представительства в судах.

Исходя из положений, определяющих статус главы муниципального образования, предусмотренных абзацем семнадцатым части 1 статьи 2, статьей 36, частью 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования, как выборное должностное лицо местного самоуправления, является лицом, замещающим муниципальную должность.

Согласно ч. 10.1 ст. 40 указанного закона полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, если федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, не вправе: замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями; быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами (п. 1-4).

В соответствии с ч. 5 ст. 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, нарушившие запреты, ограничения и обязанности, установленные частями 1 - 4.1 настоящей статьи, несут ответственность, предусмотренную федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно п. 4 ч.1 ст. 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае осуществления лицом предпринимательской деятельности.

Таким образом, на главу городского поселения Панину И.Г. распространяются ограничения и запреты, установленные в части 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Поскольку при проверке наличия в действиях главы городского поселения «Кокуйское» Паниной И.Г. заместителем прокурора были установлены нарушения вышеуказанных положений закона, следовательно, правомерно приняты меры прокурорского реагирования в форме представления.

При таких обстоятельствах у заместителя прокурора Сретенского района Батоцыренова А.М. имелись достаточные основания для внесения представления об устранении нарушений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и законодательства о противодействии коррупции.

В силу п. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Из анализа положений данной статьи следует, что для принятия судом решения о признании действий (бездействий) незаконными необходимо наличие двух условий - это несоответствие действия (бездействия) закону и нарушение прав и свобод заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, совокупность условий для удовлетворения требований Паниной И.Г. не установлена.

Вынося оспариваемое представление, заместитель прокурора действовал в рамках своей компетенции в соответствии с вышеприведенными нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», нормам действующего законодательства оспариваемое представление не противоречит.

Административным истцом не представлено доказательств нарушения представлением его прав, свобод и законных интересов.

Учитывая всё вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое представление соответствует требованиям Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и хотя является обязательным, но силой принудительного исполнения не обладает.

Кроме того, непосредственно на саму Панину И.Г. никаких обязанностей не налагает, поскольку адресовано другому лицу – председателю Совета городского поселения «Кокуйское». Следовательно, прав и законных интересов административного истца оно само по себе не затрагивает и никоим образом не нарушает. Принадлежащие ей права могли быть нарушены лишь в случае принятия по результатам рассмотрения представления упомянутым выше должностным лицом местного самоуправления конкретных мер реагирования по отношению к Паниной И.Г.

При таких обстоятельствах, в удовлетворении требований надлежит отказать.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Паниной ФИО11 к прокуратуре Сретенского района Забайкальского края, прокуратуре Забайкальского края о признании незаконным представления заместителя прокурора Сретенского района от ДД.ММ.ГГГГ№ об устранении нарушений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, законодательства о противодействии коррупции отказать.

Решение суда может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Забайкальский краевой суд путем подачи апелляционной жалобы через Сретенский районный суд Забайкальского края.

Судья Шокол Е.В.

Мотивированное решение изготовлено 01 июня 2020 года.