Гражданский кодекс часть 1

представителя Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) Галкина М.А., действующего на основании доверенности № 473 от 09.04.2018,

должностного лица Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) Коравье Л.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Муниципального бюджетного учреждения городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» к Межрегионального технологического управления Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) о признании незаконными и отмене Акта проверки от 12.02.2018 № 13, Предписания № 13 от 12.02.2018,

установил:

Муниципальное бюджетное учреждение городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» обратилось в Анадырский городской суд с указанным административным исковым заявлением сославшись на следующие обстоятельства.

В соответствии с Распоряжением от 06.02.2018 № 13-р/Е/7-03 заместителя руководителя Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) в отношении Учреждения проводилась проверка, в результате которой были выявлены нарушения Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», составлен Акт проверки от 12.02.2018 № 13 и выдано Предписание № 13 от 12.02.2018 об устранении выявленных нарушений.

Административный истец указывает, что проверка проводилась должностным лицом Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) без предоставления своего служебного удостоверения, в Акте проверки от 12.02.2018 № 13, составленном этим должностным лицом по окончании проверки, не верно указано место проведения проверки, выявленными нарушениями является отсутствие программы энергосбережения Федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Чукотском автономном округе» со ссылкой на ст. 6 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», и несоответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

Административный истец полагает, что указанные нарушения отсутствовали, поскольку предпринимательской деятельностью Муниципальное бюджетное учреждение городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» не занимается, а программа энергосбережения на момент проверки имелась.

По окончании проверки Муниципальное бюджетное учреждение городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» было выдано Предписание № 13 от 12.02.2018 об устранении выявленных нарушений, которое в нарушение п. 3 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не приложено к Акту проверки от 12.02.2018 № 13, а нарушение изложено как отсутствие программы энергосбережения Муниципального бюджетного учреждения городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза», при этом предписано устранить нарушения ст. 6 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Административный истец просит суд признать незаконными и отменить Акт проверки от 12.02.2018 № 13 и Предписание № 13от 12.02.2018.

В возражениях на административное исковое заявление заместитель руководителя Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) просит суд отказать в удовлетворении требования административного истца, указав, что 12.02.2018 на основании Распоряжения заместителя руководителя Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 06.01.2018 № 13-р/Е/7-03 была проведена плановая выездная проверка Муниципального бюджетного учреждения городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза», в результате которой выявлено нарушение Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», выразившееся в отсутствии в Муниципальном бюджетном учреждении городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» программы энергосбережения. По окончании проверки был составлен Акт проверки от 12.02.2018 № 13 и выдано Предписание № 13 от 12.02.2018. Считает, что неверное указание места проведения проверки, неверное указание нарушенной нормы Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», неверное указание наименование учреждения в котором проводилась проверка в Акте проверки от 12.02.2018 № 13 носят организационно-технический характер и на результаты проверки не влияют, поскольку программа энергосбережения на момент поверки должностному лицу ее проводившему не предоставлялась проверку, то есть отсутствовала. Полагает, что не предъявление служебного удостоверения должностным лицом проводившим проверку не может являться основанием для признания незаконным ее результатов.

Муниципальное бюджетное учреждение городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» о времени и месте судебного заседания надлежащим образом извещено, представлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии представителя.

Представитель Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) Галкин М.А., должностное лицо Коравье Л.К. в судебном заседании возражали против удовлетворения требований административного истца в полном объеме, пояснив, что нарушения при проведении проверки в части не предъявления должностным лицом служебного удостоверения и в части нарушений при составлении Акта проверки от 12.02.2018 № 13 были допущены вследствие неопытности должностного лица проводившего проверку.

В судебное заседание должностное Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) Морозов А.Э. надлежащим образом извещенный о времени и месте, не явился.

Выслушав объяснение лиц участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно положениям ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено данным Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в частности:

- соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами (п. 3 ч. 9);

- соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (п. 4 ч. 9).

В силу положений ч. 11 этой же нормы КАС РФ обязанность доказывания указанных обстоятельств возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

На основании ч. 4 ст. 48 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 261-ФЗ), организации с участием государства или муниципального образования и организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, обязаны принять программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности до 15 мая 2010 года. Такие программы должны быть разработаны в соответствии с требованиями статьи 25 настоящего Федерального закона.

Согласно ст. 25 Федерального закона № 261-ФЗ организации с участием государства или муниципального образования и организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, должны утверждать и реализовывать программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Как предусмотрено ч. 1 ст. 28 Федерального закона № 261-ФЗ, государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 25.04.2011 № 318 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» федеральный государственный контроль (надзор) осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, в том числе при осуществлении в пределах своей компетенции государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами, в уставных капиталах которых доля (вклад) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования составляет более чем 50 процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, государственными компаниями, государственными корпорациями, а также юридическими лицами, имущество которых более чем по 50 процентов акций или долей в их уставном капитале принадлежит государственным корпорациям, требования о принятии программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В силу ч. 2 ст. 28 Федерального закона № 261-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ).

Названным Федеральным законом устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п. 1 ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 Федерального закона № 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Согласно ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Статьей 16 указанного Федерального закона урегулирован порядок оформления результатов проверки.

Так, согласно ч. 2 названной нормы в акте проверки указываются, в том числе:

- место составления акта проверки;

- сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Пункт 5 ст. 18 Федерального закона № 294-ФЗ предусматривает, что должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны проводить выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений.

Приказом Ростехнадзора от 28.06.2016 № 268 «Об утверждении Положения о Межрегиональном технологическом управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» Управление Ростехнадзора осуществляет функции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в установленной сфере деятельности на территории Москвы, Чукотского автономного округа, муниципального образования город Норильск (Норильский промышленный район), Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района.

Как следует из материалов дела, 12.02.2018 на основании Распоряжения заместителя руководителя Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (далее – Управление Ростехнадзора) от 06.02.2018 № 13-р/Е/7-03 государственному инспектору отдела энергетического надзора и надзора за гидротехническими сооружениями по Чукотскому автономному округу Коравье Л.К. было поручено проведение 12.02.2018 плановой выездной проверки Муниципального бюджетного учреждения городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» (далее – Учреждение), по месту его нахождения г. Анадырь ул. Отке д. 5. Ответственным за проведение указанной проверки, согласно Распоряжению от 06.02.2018 № 13-р/Е/7-03 являлся начальник отдела энергетического надзора и надзора за гидротехническими сооружениями по Чукотскому автономному округу Морозов А.Э. (л.д. 105-112).

Полномочия указанных должностных лиц по осуществлению государственного контроля в рассматриваемой сфере и проведению проверок подтверждаются их должностными регламентами и у суда сомнений не вызывают (л.д. 131-139, 140-148).

По результатам указанной проверки должностным лицом – государственным инспектором энергетического надзора и надзора за гидротехническими сооружениями по Чукотскому автономному округу Управления Ростехнадзора Коравье Л.К. составлен Акт проверки от 12.02.2018 № 13 (л.д. 45-47).

Проверяя порядок проведения указанной проверки, суд приходит к выводу, что должностными лицами Управления Ростехнадзора были допущены нарушения Федерального закона № 294-ФЗ.

Так в Акте проверки от 12.02.2018 № 13 указано, что проверка Учреждения проведена по адресу г. Анадырь ул. Отке, д. 11. Между тем, согласно Уставу Учреждения, Свидетельству о государственной регистрации местом нахождения Учреждения является г. Анадырь ул. Отке д. 5 (л.д. 50-60, 62).

Выявленным в ходе проверки нарушением, согласно данному акту проверки, является отсутствие в Учреждении программы энергосбережения Федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Чукотском автономном округе», которая и не могла находится у административного истца.

Кроме того, Учреждению вменено нарушение ст. 6 Федерального закона № 261-ФЗ, которая посвящена определению полномочий государственных органов федерального уровня в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Вместе с тем, принятие и разработка программы в области энергосбережения регламентированы ст.ст 25, 48 Федерального закона № 261-ФЗ.

Также из Акта проверки от 12.02.2018 № 13 следует, что выявлены несоответствия сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Между тем, Учреждение не осуществляет предпринимательскую деятельность, что следует из п. 1.2 его Устава.

В судебном заседании должностным лицом Коравье Л.К. подтверждено, что в нарушение ч. 18 Федерального закона № 294-ФЗ выездная проверка была проведена без предъявления ею служебного удостоверения.

Частью 3 ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрена обязанность лиц, проводящих проверку прилагать к акту проверки протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

12.02.2018 начальником отдела энергетического надзора и надзора за гидротехническими сооружениями по Чукотскому автономному округу Морозовым А.Э., Учреждению выдано Предписание № 13 (л.д. 48-49).

Как следует из содержания Предписания № 13 от 12.02.2018 оно выдано на основании Акта проверки от 12.02.2018 № 13. Вместе с тем, в данном Предписании указан характер нарушения – «Отсутствует Программа энергосбережения Муниципального бюджетного учреждения городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза», то есть не то нарушение, которое указано в Акте проверки от 12.02.2018 № 13. При этом, неверна указана нарушенная норма Федерального закона № 261-ФЗ.

Кроме того, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу данной нормы предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения, чтобы эти действия не носили признаки формального выполнения требований.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере, в то время как в правовой сфере действует принцип предсказуемости действий государственных органов и добросовестного характера их поведения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В нарушение данных требований формулировка требований в оспариваемом предписании не содержит четких указаний на действия или мероприятия, которые необходимо выполнить Учреждению, что не позволяет признать предписание исполнимым.

При этом, суд отмечает, что в соответствии с действующим законодательством предусматривается возможность оспаривания в судебном порядке предписания, но не акта проверки, поскольку акт проверки отражает результат надзорно-контрольного мероприятия и не содержит властных волеизъявлений, порождающих правовые последствия для административного истца, обязывающих его совершать какие-либо действия. Такое волеизъявление содержится не в Акте от 12.02.2018 № 13, а в Предписании № 13 от 12.02.2018.

Согласно положениям п. 4 ч. 6 ст. 180 и п. 2 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, резолютивная часть решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должна содержать указание на распределение судебных расходов.

В соответствии с ч. 1 ст. 103 КАС РФ судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

Частью 1 ст. 111 КАС РФ установлено, что стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При этом действующее процессуальное законодательство не содержит исключений для возмещения судебных расходов стороне, в пользу которой состоялось решение, и в том случае, когда другая сторона, в силу закона, освобождена от уплаты государственной пошлины. Государственные органы, несмотря на их статус и особенности рассмотрения дел об оспаривании их решений, являются стороной по делу и не освобождаются от возмещения судебных расходов в случае отмены их решения.

Аналогичная позиция изложена в Апелляционном определении Верховного Суда РФ от 04.10.2016 № АПЛ16-399.

Как следует из материалов дела, при обращении в суд с настоящим административным иском административным истцом уплачена государственная пошлина в сумме 2 000 рублей.

Поскольку требования административного истца подлежат удовлетворению, уплаченная им государственная пошлина подлежит взысканию в его пользу с административного ответчика.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявления Муниципального бюджетного учреждения городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» удовлетворить в полном объеме.

Признать незаконным Предписание № 13 от 12.02.2018 начальника отдела энергетического надзора и надзора за гидротехническими сооружениями по Чукотскому автономному округу Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Возложить на Межрегиональное технологическое управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) обязанность отменить Предписание № 13 от 12.02.2018.

Возложить на Межрегиональное технологическое управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) обязанность сообщить суду и Муниципальному бюджетному учреждению городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» об исполнении настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Взыскать с Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) в пользу Муниципального бюджетного учреждения городского округа Анадырь «Публичная библиотека им. Тана-Богораза» расходы по оплате государственной пошлины в размере 2 000 рублей.

Решение суда может быть обжаловано путем подачи на него апелляционной жалобы в суд Чукотского автономного округа через Анадырский городской суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья (подпись) А.Н. Жуков

В окончательной форме решение суда изготовлено 04 сентября 2018 года.

Копия верна

Судья А.Н. Жуков