Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца Обертасовой Н.А., представителя административных ответчиков помощника прокурора Савченко К.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Лукиных В.Л. к прокурору Железнодорожного района г. Барнаула Соколовскому А.В., прокуратуре Железнодорожного района г. Барнаула, прокуратуре Алтайского края о признании незаконным предостережения,

У С Т А Н О В И Л:

Лукиных В.Л. обратился в суд с административным исковым заявлением к прокурору Железнодорожного района г. Барнаула Соколовскому А.В., прокуратуре Железнодорожного района г. Барнаула, прокуратуре Алтайского края о признании незаконными предостережения от ДД.ММ.ГГГГ№.

В обоснование заявленных требований указал, что ДД.ММ.ГГГГ прокурором Железнодорожного района г. Барнаула вынесено предостережение № о недопустимости нарушений законодательства при осуществлении охраны объектов филиала ПАО «ФСК ЕЭС» - Западно-Сибирское ПМЭС, а именно запросов предложений в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по охране территорий (земельных участков), на которых располагаются объекты электроэнергетики ПАО «ФСК ЕЭС».

Указанное предостережение административный истец считает незаконным по следующим основаниям.

В предостережении не указываются нормы, запрещающие заключение договоров на охрану территорий (земельных участков) с частными охранными организациями. Соответственно, предостережение о недопустимости нарушения законодательства при заключении договоров на оказание услуг по охране территорий (земельных участков), на которых располагаются объекты электроэнергетики, в силу отсутствия норм, которые будут нарушены при его заключении, является незаконным.

Объекты электроэнергетики также могут охраняться силами частных организаций.

Требования к безопасности объектов топливно-энергетического комплекса определяются в соответствии с правилами, установленными Федеральным законом от 21.07.2011 №256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». Указанным Законом допускается привлечение частных организаций для обеспечения физической защиты объектов ТЭК в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объектов ТЭК. Паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса ПАО «ФСК ЕЭС» подтверждают полное соответствие организации охраны объектов установленным требованиям и не содержат сведений об обязательной государственной охране.

Согласно п. 21 Приложения 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 №587 частная охранная деятельность не распространяется на объекты электроэнергетики – гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

ПАО «ФСК ЕЭС» является стратегическим акционерным обществом согласно п. 513.2 Указа Президента Российской Федерации от 04.08.2004 №1009, в связи с чем на него распространяются правовые возможности, предусмотренные для стратегических акционерных обществ.

Кроме того, к государственной охране законодательством отнесена, в том числе и ведомственная охрана (статьи 5, 8 Федерального закона от 14.04.1999 №77-ФЗ «О ведомственной охране»).

Реализуя свое право, Министерство энергетики Российской Федерации утвердило Перечень охраняемых ведомственной охраной Министерства энергетики Российской Федерации объектов топливно-энергетического комплекса (приказ от 04.07.2016 №637), в который (в числе прочих) включены также объекты ПАО «ФСК ЕЭС».

В данный Перечень электрические подстанции ПАО «ФСК ЕЭС» не включены.

В Перечень объектов, подлежащих обязательной охране войсками Национальной гвардии Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.05.2017 №928-р, данные электроподстанции также не включены.

Учитывая, что Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 №157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» вневедомственная охрана включена в структуру Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, объекты, указанные в Распоряжении №928-р, подлежат охране наряду с иными структурными подразделениями Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, силами вневедомственной охраны. Иные объекты ПАО «ФСК ЕЭС» (т.е. не перечисленные в Распоряжении №928-р или Приказе №637) подлежат охране на основании договоров, заключаемых по итогам конкурентных закупочных процедур, как с государственными, так и с негосударственными охранными организациями.

По мнению административного истца, оспариваемое предостережение нарушает его права, так как неисполнение предостережения может повлечь привлечение к ответственности, предусмотренной законом, о чем прямо указано в части 2 статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и в пункте 3 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», согласно которому прокуроры должны обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении, и применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности.

Административный истец Лукиных В.Л. в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежаще.

В судебном заседании представитель административного истца Обертасова Н.А. на удовлетворении административных исковых требований настаивала по вышеизложенным основаниям. Предоставила в суд дополнение к административному иску, в котором указала, что оспариваемое предостережение объявлено исполняющему обязанности директора филиала ПАО «ФСК ЕЭС» - Западно-Сибирское ПМЭС Лукиных В.Л., то есть, исходя из содержания предостережения, оно вынесено не юридическому лицу, а конкретному должностному лицу. Возможность привлечения к административной ответственности Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривается только в отношении должностного лица, которому оно объявлено. Кроме того, от Лукиных Л.В. своевременно не было отобрано письменное объяснение. Такое объяснение было получено прокуратурой на стадии вручения предостережения. Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении порядка вынесения предостережения и являются основанием для его отмены.

Представитель административных ответчиков помощник прокурора Железнодорожного района г. Барнаула Савченко К.А. в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Суд с учетом положений ч. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) полагает возможным рассмотреть дело при данной явке.

Выслушав пояснения представителя административного истца Обертасову Н.А., помощника прокурора Савченко К.А., изучив доводы административного искового заявления, исследовав материалы дела и представленные сторонами доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии со статьями 3, 4 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Согласно ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не установлено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы, и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Частью 11 статьи 226 КАС РФ предусмотрено, что обязанность доказывания нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца возлагается на лицо, обратившееся в суд, а соблюдения требований нормативных правовых актов, соответствия содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения – на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения. Таким образом, требование административного истца может быть удовлетворено при совокупности двух условий – незаконность решения (действий, бездействий) должностного лица и нарушение прав и свобод гражданина.

В соответствии с ч. 1 ст. 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании (ч. 5 ст. 219 настоящего Кодекса).

Пропущенный по указанной в части 6 настоящей статьи или иной уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено настоящим Кодексом (ч. 7 ст. 219 настоящего Кодекса).

Из материалов дела усматривается, что обжалуемое предостережение вынесено ДД.ММ.ГГГГ. В суд административное исковое заявление поступило ДД.ММ.ГГГГ, то есть в пределах трех месяцев со дня его вынесения. Таким образом, срок обращения в суд административным истцом не пропущен.

В письменных возражениях помощник прокурор указала на необходимость оставления настоящего административного искового заявления без рассмотрения на основании п. 3 ч. 1 ст. 196 КАС РФ, ввиду того, что оспариваемое предостережение объявлено прокурором Лукиных В.Л., исполнявшему в тот период времени обязанности руководителя филиала ПАО «ФСК ЕЭС». В настоящее время данное лицо не имеет полномочий на обращение с подобным административным иском в суд, поскольку не является руководителем или исполняющим его обязанности.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 196 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд, либо лицом, должностное положение которого не указано.

В силу ст. 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, статья 218 КАС РФ предоставляет гражданину, организации, иным лицам право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела следует, что предостережение о недопустимости нарушения законодательства вынесено прокурором не в отношении юридического лица (филиала) ПАО «ФСК ЕЭС» - Западно-Сибирское ПМЭС либо его руководителя, а в отношении и.о. директора филиала Лукиных В.Л. Неисполнение предостережения лицом, в отношении которого оно вынесено, может повлечь привлечение его к ответственности в установленном законом порядке (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Следовательно, данное лицо вправе обратиться с настоящим иском в суд, если полагает, что его права нарушены. Кроме того, согласно представленной доверенности № от ДД.ММ.ГГГГ, выданной генеральным директором ПАО «ФСК ЕЭС» заместителю директора – главному инженеру филиала Лукиных В.Л., последний вправе совершать сделки (заключать договоры), в том числе, о которых идет речь в оспариваемом предостережении. Таким образом, оснований для оставления административного искового заявления не имеется.

Вместе с тем административные исковые требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Железнодорожного района г. Барнаула по поручению прокуратуры Алтайского края от ДД.ММ.ГГГГ№ в ДД.ММ.ГГГГ проводилась проверка соблюдения ПАО «ФСК ЕЭС» законодательства при заключении договора на оказание услуг по охране объектов электроэнергетики.

Организатором закупочных процедур АО «Энергостройснабкомплект ЕЭС» (филиал в <адрес>) проводился запрос предложений в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по охране территорий (земельных участков), на которых располагаются объекты электроэнергетики ПАО «ФСК ЕЭС», находящиеся на территории <адрес> и <адрес>.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте в сети Интернет «РТС-Тендер», в рамках закупки № было принято <данные изъяты> на участие в запросе предложений – от ООО <данные изъяты>

В соответствии с п. 9 Информационной карты закупки участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, а также любое физическое лицо.

Чтобы претендовать на победу в закупке и получение права заключить договор, участник закупки должен отвечать следующим требованиям: являться юридическим лицом, обладать гражданской правоспособностью, не должен находиться в процессе ликвидации, должно отсутствовать решение суда о признании участника закупки банкротом и об открытии конкурсного производства, на имущество участника закупки не должен быть наложен арест, экономическая деятельность участника закупки не должна быть приостановлена. Кроме того, участник закупки должен обладать документами, подтверждающими право на осуществление охранной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (абз. 2 п. 9 Информационной карты закупки).

Иных требований к участнику и победителю закупки документация о закупке на право заключения договора на оказание услуг по охране территорий (земельных участков), на которых располагаются объекты электроэнергетики ПАО «ФСК ЕЭС», находящиеся на территории Алтайского края и Новосибирской области, не предусматривает.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. Тем самым законодатель ограничил сферу деятельности частных охранных организаций, предоставив Правительству Российской Федерации право определения объектов, услуги по охране которых эти организации оказывать не могут.

Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 №587 «Вопросы негосударственной (частной) охраны и негосударственной (частной) сыскной деятельности» утвержден перечень объектов, подлежащих государственной охране.

Согласно пункту 21 указанного Перечня в объекты, подлежащие государственной охране, включены, в том числе, объекты электроэнергетики – гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газо-химической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

По смыслу вышеназванного положения все объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии подлежали государственной охране. Заключение договоров с частными охранными предприятиями на охрану объектов электроэнергетики не допускается.

При проведении конкурса на заключение договора на оказание услуг по охране территорий, на которых располагаются объекты электроэнергетики ПАО «ФСК ЕЭС», к рассмотрению были приняты заявки от организаций ООО ЧОП «Партнер» и ООО ЧОП «Авангард», которые имели право лишь на осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности. Данные организации не имели полномочий на выполнение функций государственной охраны объектов, а значит, по мнению прокурора, договор на оказание услуг по охране территорий (земельных участков), на которых располагаются объекты электроэнергетики ПАО «ФСК ЕЭС», не мог быть заключен с ними.

В связи с чем ДД.ММ.ГГГГ прокурором Железнодорожного района г. Барнаула в адрес и.о. директора филиала ПАО «ФСК ЕЭС» - Западно-Сибирское ПМЭС Лукиных В.Л. вынесено предостережение № о недопустимости нарушений законодательства при осуществлении охраны объектов филиала, а именно запросов предложений в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по охране территорий (земельных участков), на которых располагаются объекты электроэнергетики ПАО «ФСК ЕЭС».

Несмотря на то, что впоследствии решением Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2019 по делу №АКПИ19-87 пункт 21 вышеуказанного Перечня №587 был признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда, оснований для признания незаконным оспариваемого предостережения прокурора не имеется.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Статьей 25.1 указанного Закона предусмотрено, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

В силу положений статей 22, 25.1 названного Закона предостережение о недопустимости нарушения закона является документом прокурорского реагирования, мерой профилактического воздействия при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, принимаемое на основании результатов проведенных проверок, влекущее для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения. Предостережение является актом, проверка которого осуществляется в порядке производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

Предостережение представляет собой правовое средство особой целевой направленности, имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер, не содержит властно-распорядительных предписаний, является актом, преследующим цель предупредить о необходимости соблюдения закона, и носит информационный, рекомендательный характер.

Прокурор при проведении проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение.

Предостережение о недопустимости нарушения закона никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет. Если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не это предостережение.

В Указании Генерального прокуратура Российской Федерации от 06.07.1999 №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» детализированы условия вынесения предостережения, которое может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.

Поскольку на момент вынесения оспариваемого Лукиных В.Л. предостережения пункт 21 Постановления Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 №587 не был признан незаконным (недействующим), у прокурора имелись основания для его принятия.

По смыслу статей 218, 227 КАС РФ, решения и действия (бездействие) органа, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть признаны соответственно недействительными, незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действия (бездействия) закону и нарушения таким решением, действием (бездействием) прав и законных интересов.

Отсутствие предусмотренной статьями 218, 227 КАС РФ совокупности условий, необходимых для оспаривания решения, действия (бездействия), влечет в силу ч. 2 ст. 227 КАС РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Административным истцом не представлены доказательства нарушения его прав на момент обращения в суд вынесенным предостережением, в котором административный истец предостережен о недопустимости нарушений законодательства при заключении договора на оказание услуг по охране территорий, на которых располагаются объекты электроэнергетики. Какие-либо неблагоприятные последствия для Лукиных В.Л. не наступили, в связи с чем суд отказывает в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме.

Руководствуясь статьями 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении административных исковых требований Лукиных В.П. к прокурору Железнодорожного района г. Барнаула Соколовскому А.В. , прокуратуре Железнодорожного района г. Барнаула, прокуратуре Алтайского края о признании незаконным предостережения от ДД.ММ.ГГГГ№ отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Алтайского краевого суда через Железнодорожный районный суд г. Барнаула Алтайского края в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме – с ДД.ММ.ГГГГ.

Судья Р.В. Тагильцев