Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Омске 21 декабря 2018 года дело по административному исковому заявлению Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области к Омской транспортной прокуратуре, Западно-Сибирской транспортной прокуратуре о признании представления незаконным,

УСТАНОВИЛ:

Административный истец Администрация Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области обратилась в суд с административным иском к Омской транспортной прокуратуре о признании представления незаконным, в обоснование требований указав, что в Администрацию Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области поступило представление Омской транспортной прокуратуры Омской области №23/15-03-2018/2594 от 13.09.2018 «Об устранении нарушений законодательства о безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта», где указано о необходимости принять нормативный правовой акт, определяющий порядок выдачи разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области. Администрация Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области с представлением не согласна, считает его незаконным, необоснованным, нарушающим права Администрации и подлежащим признанию незаконным. Статьей 14 Закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен закрытый перечень вопросов местного значения сельского поселения. Принимая во внимание, что в законе №131-ФЗ вопросы местного значения сельского поселения, предусматривающие возможность регулирования органом местного самоуправления вопросов по определению порядка выдачи разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов не предусмотрены, а также государственных полномочий по данным вопросам Администрации не передавалось, оснований для принятия нормативного правового акта по вышеизложенным вопросам у Администрации не имеется. Следовательно, представление, указывающее на игнорирование и не соблюдение должностными лицами Администрации требований федерального законодательства является незаконным. Ссылка в представлении на статью 2 Федерального закона от 04.06.2018 №146-ФЗ и преамбулу к Воздушному кодексу Российской Федерации также не позволяет проследить наличие таких требований в федеральном законодательстве. Просит признать незаконным представление Омской транспортной прокуратуры №23/15-03-2018/2594 от 13.09.2018.

Представитель административного истца Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области и заинтересованного лица Администрации Омского муниципального района Омской области ФИО1, действующий на основании доверенностей, в судебном заседании заявленные исковые требования поддержал по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, суду пояснил, что представление Омской транспортной прокуратуры является незаконным. В данном представлении констатируется факт бездействия Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района по непринятию нормативного акта, определяющего порядок выдачи разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков над территорией поселения. В представлении дается ссылка на подзаконные нормативные акты, а также на преамбулу к Воздушному кодексу Российской Федерации. Однако, в представлении отсутствуют ссылки на законы, которые бы возлагали такие полномочия на органы местного самоуправления. У администрации нет полномочий по принятию нормативных актов в области воздушных полетов. Органы местного самоуправления уровня поселения и даже уровня района не должны издавать такие нормативные документы. Нормативные акты должны издаваться в соответствии с нормами закона и в той сфере, в которой это позволяет законодательство или отдельное полномочие, которое было передано по соглашению. Таким образом, оспариваемое представление нарушает права администрации.

Представитель административного ответчика Западно-Сибирской транспортной прокуратуры - заместитель Омского транспортного прокурора Западно-Сибирской транспортной прокуратуры Картавенко В.С., действующий на основании доверенности, в судебном заседании административные исковые требования не признал по доводам, изложенным в возражениях на административное исковое заявление, суду пояснил, что имеется постановление Правительства Российской Федерации, которым утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила – нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации, которое наделяет органы местного самоуправления такими полномочиями. Без соответствующего разрешения органа местного самоуправления не может быть выдано разрешение аэронавигацией на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъема привязных аэростатов, а также посадки (взлета) на расположенные в границах населенных пунктов площадки. На территории Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района регулярно проводятся полеты и прыжки с парашютом. В поселении нет посадочной площадки, но на противоположном берегу имеется площадка в с.Камышино Таврического района. Вне зависимости от того, есть площадка или нет, такой документ должен быть разработан. Было обращение гражданина о том, что судно перемещалось над территорией Усть-Заостровского сельского поселения. Аналогичная ситуация была в Крутинском районе, и орган местного самоуправления принял такой нормативный правовой акт.

Представитель заинтересованного лица Филиала «ЗапСибаэронавигация» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» ФИО2, действующая на основании доверенности, в судебном заседании участия не принимала, направила отзыв на административное исковое заявление, в котором указала, что организация использования воздушного пространства регламентирована Федеральными правилами использования воздушного пространства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 №138. Указанные правила обязательны для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и пользователями воздушного пространства, а также органами обслуживания воздушного движения. Для осуществления деятельности, связанной с использованием воздушного пространства, пользователь воздушного пространства в соответствии с п.109 Правил обязан предоставить план полета воздушного судна в органы обслуживания воздушного пространства в целях получения диспетчерского и полетно-информационного обслуживания, а также аварийного оповещения. Согласно п. 49 Правил при полетах над населенными пунктами, наличие у пользователей воздушного пространства разрешения органа местного самоуправления обязательно при выполнении:- авиационных работ; парашютных прыжков; демонстрационных полетов; полетов БПЛА; подъемов привязных аэростатов; посадок (взлетов) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах АНИ. Данное разрешение не является разрешением на использование воздушного пространства, но является обязательным условием для получения пользователем разрешения на использование воздушного пространства. В соответствии с п.40.5 Федеральных авиационных правил «Организация планирования использования воздушного пространства в Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 16.01.2012 №6, копию разрешения органа местного самоуправления пользователь представляет в органы обслуживания воздушного движения. Выдача разрешения органами местного самоуправления несет обязательный характер для пользователей воздушного пространства, в отсутствие данного разрешения пользователь воздушного пространства не сможет осуществить законную деятельность, связанную с использованием воздушного пространства. Просила рассмотреть дело в отсутствие представителя филиала.

Представитель заинтересованного лица ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» в судебном заседании участия не принимал, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежаще, о причинах неявки суду не сообщил.

Выслушав пояснения участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В судебном заседании установлено, что 15.08.2018 в прокуратуру Омского района поступило обращение ЛСА с указанием, на то, что 13.08.2018 в 16.30 над с.Усть-Заостровка летал самолет, просила разобраться по данному факту.

21.08.2018 в соответствии с положением п.3 ст.8 Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», п. 3.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 №45, обращение ЛСА было направлено на рассмотрение Омскому транспортному прокурору.

В ходе проведения проверки по обращению ЛСА, Омской транспортной прокуратурой был направлен запрос в Филиал «ЗапСибаэронавигация» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», в ответе на который было сообщено, что заявок на использование воздушного пространства в районе н.п. Усть-Заостровка Омского района Омской области на 13.08.2018 не подавалось; разрешение органа местного самоуправления на полет воздушного судна над н.п. Усть-Заостровка в оперативные органы ЕС ОрВД не подавалось; разрешение на использование воздушного пространства оперативными органами ЕС ОрВД не выдавалось. Также было указано, что маршруты вылета и захода на посадку аэродромов Омск (Центральный) и Омск (северный) над н.п. Усть-Заостровка не проходят.

Также И.о. транспортного прокуратура В.В. Гуменюк в адрес Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области был направлен запрос о предоставлении следующей информации: - осуществляются ли полеты воздушных судов над территорией населенного пункта с.Усть-Заостровка Омского района Омской области (при наличии сведений указать собственников ВС, бортовой номер ВС, цель полета и др.): - имеются ли в собственности жителей с.Усть-Заостровка Омского района Омской области самолеты или вертолеты (при наличии сведений); - разработан ли Администрацией Усть-Заостровского сельского поселения Омского района Омской области порядок выдачи разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенным пунктом (с приложением копи подтверждающего документа при наличии).

12.09.2018 Администрацией Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области на указанный запрос был дан ответ, в котором указано, что специалистами органа местного самоуправления мониторинг полетов воздушных судов не ведется. Летательные аппараты не относятся к видам технических средств, подлежащих внесению в похозяйственный учет, ввиду чего сведения о наличии таковых в собственности жителей поселения отсутствуют. Нормативно-правовые акты, касающиеся выполнения авиационных работ, парашютных прыжков, полетов воздушных судов и иных летательных аппаратов администрацией поселения не разработаны. Согласно информации, предоставленной посадочной площадкой «Камышино» в марте 2017, запрашиваемой с целью актуализации Паспорта безопасности сельского поселения, полеты базирующейся на ней воздушных судов осуществляются без пересечения водного рубежа (река Иртыш) в сторону правого берега.

В соответствии со ст.24 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» И.о. транспортного прокурора В.В. Гуменюк в адрес Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области 13.09.2018 внесено представление об устранении нарушений законодательства о безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта.

15.10.2018 в Омску транспортную прокуратуру поступил ответ на представление, согласно которому в Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» вопросы местного значения сельского поселения, предусматривающие возможность регулирования органом местного самоуправления поселения вопросов по определению порядка выдачи разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов не предусмотрены, а также государственных полномочий по данным вопросам Администрации поселения не передавалось, оснований для принятия нормативного правового акта по вышеизложенным вопросам у органа местного самоуправления поселения не имеется. Соответственно отсутствуют основания для привлечения кого-либо из специалистов Администрации к дисциплинарной ответственности.

Не согласившись с представлением Омской транспортной прокуратуры, Администрация Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области обратилась с настоящим иском в суд.

Оценивая доводы административного истца, приводимые в обоснование заявленных исковых требований, и возражения стороны административного ответчика, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

В силу ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации, воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 11 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.

Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

Согласно ч. 1 ст. 13 Воздушного кодекса российской Федерации все пользователи воздушного пространства обладают равными правами на его использование.

В силу ч. 1 ст. 14 Воздушного кодекса Российской Федерации организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Организация использования воздушного пространства включает в себя:

1) установление структуры и классификации воздушного пространства;

2) планирование и координирование использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами, установленными статьей 13 настоящего Кодекса;

3) обеспечение разрешительного или уведомительного порядка использования воздушного пространства;

4) организацию воздушного движения, представляющую собой:

обслуживание (управление) воздушного движения;

организацию потоков воздушного движения;

организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушного движения;

5) государственный контроль (надзор) в области использования воздушного пространства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства российской Федерации.

Указанные Федеральные правила, разработанные в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации и Конвенцией о международной гражданской авиации, подписанной в г. Чикаго 7 декабря 1944 года, устанавливают порядок использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства.

Согласно п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

В соответствии с п. 105 Федеральных правил № 138 организация планирования использования воздушного пространства осуществляется в соответствии с федеральными авиационными правилами, утверждаемыми Министерством транспорта Российской Федерации.

Приказом Минтранса России от 16.01.2012 № 6 утверждены Федеральные авиационные правила «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации».

Настоящие Федеральные авиационные правила «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», разработанные в соответствии с пунктом 105 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138, определяют организацию планирования использования воздушного пространства Российской Федерации.

Настоящие Правила обязательны для исполнения органами обслуживания воздушного движения (управления полетами) и пользователями воздушного пространства.

Согласно требованиям пункта 40.5 Федеральных авиационных правил, разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Из анализа данных требований законодательства следует, что при необходимости использования воздушного пространства над населенным пунктом в целях выполнения авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъема привязных аэростатов, а также посадки (взлета) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, пользователю воздушного пространства (физическому, юридическому лицу) в соответствии с п. 49 Федеральных правил № 138 необходимо получить разрешение органа местного самоуправления.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют разрешительную деятельность в рассматриваемой сфере общественных отношений.

В соответствии с п.п. 2, 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований; административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 6 и ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

В силу ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Согласно ч.ч. 1, 6, 7 Федерального закона № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.

Согласно статье 1 Устава Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области – Усть-Заостровское сельское поселение Омского муниципального района Омской области имеет статус сельского поселения.

Перечень вопросов местного значения сельского поселения определен в ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и к ним в частности относится: создание условий организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация благоустройства мест массового отдыха населения.

Аналогичные вопросы местного значения закреплены в статье 4 Устава Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

В соответствии со статьей 32 Устава Администрация Усть-Заостровского сельского поселения является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления.

Администрация Усть-Заостровского сельского поселения осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральными законами, законами Омской области и настоящим Уставом (п.2 статьи 33 Устава).

Администрация Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области обладает правами юридического лица (п.5 ст.32 Устава).

Из приведенных норм законодательства следует, что рассмотрение вопроса о выдаче разрешения на выполнение действий, предусмотренных п. 49 Федеральных правил № 138, является муниципальной услугой. Для реализации полномочий по предоставлению указанной муниципальной услуги необходимо принятие соответствующего административного регламента, поскольку в отсутствие последнего предоставление услуги невозможно, что следует из п. 1 ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 12 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Как было установлено в судебном заседании, в Усть-Заостровском сельском поселении Омского муниципального района Омской области отсутствует нормативно-правовой акт, определяющий порядок выдачи разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Усть-Заостровского сельского поселения.

Услуга по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил № 138, не включена в реестр муниципальных услуг, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц на получение услуги в виде разрешения на выполнение действий, предусмотренных п. 49 Федеральных правил № 138, над населенным пунктом; создаёт предпосылки нарушения пользователем воздушного пространства законодательства и, как следствие, угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу организаций при выполнении несогласованных с органом местного самоуправления действий, предусмотренных п. 49 Федеральных правил № 138, над населенным пунктом.

По смыслу главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо соблюдение совокупности условий: несоответствие оспариваемого решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя, незаконно возлагающее на него какие-либо обязанности, создание иных препятствий. Отсутствие хотя бы одного из указанных выше условий является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В ходе рассмотрения дела вышеназванных обстоятельств несоответствия закону оспариваемого представления, а также нарушения прав и законных интересов административного истца не установлено.

Таким образом, суд не находит оснований для удовлетворения требований административного истца о признании незаконным представления.

Руководствуясь ст.ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области к Омской транспортной прокуратуре, Западно-Сибирской транспортной прокуратуре о признании незаконным представления Омской транспортной прокуратуры № 23/15-03-2018/2594 от 13.09.2018 оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Омский областной суд через Омский районный суд Омской области в течение месяца с момента принятия решения в окончательной форме.

Судья Н.Н. Беспятова

Решение в окончательной форме изготовлено 26.12.2018.