Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Свердловской области Юровских Александра Валерьевича к Губернатору Свердловской области Куйвашеву Евгению Владимировичу о признании незаконным решения,

установил:

заместитель прокурора Свердловской области Юровских А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Губернатору Свердловской области Куйвашеву Е.В., в котором просит признать незаконным ответ Губернатора Свердловской области от 31.08.2022 № "О результатах рассмотрения представления об устранении нарушений федерального законодательства о порядке предоставления государственных услуг". Возложить на Губернатора Свердловской области обязанность повторно рассмотреть представление прокуратуры области от 26.07.2022 № в течение месяца с момента вступления решения суда по настоящему делу в законную силу.

В обоснование заявленных требований указано, что в результате проведения проверки по обращению президента саморегулируемой организации "Гильдия строителей Урала" Трапезникова В.А. о бездействии Региональной энергетической комиссии Свердловской области, выразившемся в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления государственной услуги по установлению размера платы за подключение к сетям водоснабжения и водоотведения в индивидуальном порядке, были выявлены следующие нарушения закона.

В силу п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) государственная услуга, предоставляемая органом государственной власти субъекта РФ при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ - это деятельность по реализации функций исполнительного органа государственной власти субъекта РФ при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 210-ФЗ предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Распоряжением Правительства РФ от 18.09.2019 № 2113-р утвержден Перечень типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, государственными учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления (далее - Перечень № 2113-р).

В число типовых государственных услуг включено установление платы за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения, централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения (п. 167 Перечня № 2113-р).

В нарушение указанных норм Региональная государственная информационная система "Реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Свердловской области" не содержит сведений о такой государственной услуге.

Также данная государственная услуга на включена в Перечень государственных услуг исполнительных органов государственной власти Свердловской области, предоставление которых в государственном бюджетном учреждении Свердловской области "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" посредством комплексного запроса не осуществляется, утвержденный постановлением Правительства Свердловской области от 27.11.2020 № 852-ПП.

Уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области по проведению экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг и ведению информационного ресурса регионального реестра государственных и муниципальных услуг (функций) Свердловской области является Министерство экономики и территориального развития Свердловской области (пп. 6 и 8 п. 2 Положения о Министерстве экономики и территориального развития Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 05.07.2017 № 486-ПП).

В соответствии с ч. 2 п. 6 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 17.10.2018 № 697-ПП, административный регламент рекомендуется разрабатывать после включения соответствующей государственной услуги в перечень государственных услуг исполнительных органов государственной власти Свердловской области, формируемый Министерством экономики и территориального развития Свердловской области и размещаемый в региональной информационной системе "Реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Свердловской области"

В силу ч. 9 ст. 31 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Федеральный закон № 416-ФЗ) плата за подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства к централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, устанавливаемая в индивидуальном порядке, подлежит регулированию.

К основным задачам деятельности РЭК Свердловской области относится государственное регулирование цен (тарифов, расценок, наценок, надбавок, индексов, ставок, сборов, размеров платы) на услуги, товары и продукцию, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке РФ осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (пп. 1 п. 11 Положения о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, утвержденного указом Губернатора Свердловской области от 13.11.2010 № 1067-УГ).

В силу ч. 13 ст. 18 Федерального закона № 416-ФЗ плата за подключение (технологическое присоединение) рассчитывается организацией, осуществляющей холодное водоснабжение и (или) водоотведение, исходя из установленных тарифов на подключение (технологическое присоединение) с учетом величины подключаемой (технологически присоединяемой) нагрузки и расстояния от точки подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства заявителя до точки подключения (технологического присоединения) водопроводных и (или) канализационных сетей к централизованной системе холодного водоснабжения и (или) водоотведения. В случае, если объем запрашиваемой заявителем нагрузки в целях обеспечения водоснабжения и (или) водоотведения объекта капитального строительства заявителя превышает устанавливаемый в порядке, утвержденным Правительством РФ, предельный уровень нагрузки, определенный в виде числового значения или в виде доли от общей мощности централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения, плата за подключение (технологическое присоединение) устанавливается органом регулирования тарифов индивидуально в порядке, установленном основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством РФ.

В соответствии с п. 85 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 № 406 (далее - Основы ценообразования), в отношении заявителей, величина подключаемой (присоединяемой) нагрузки объектов которых превышает 250 куб. метров в сутки и (или) осуществляется с использованием создаваемых сетей водоснабжения и (или) водоотведения с наружным диаметром, превышающим 250 мм (предельный уровень нагрузки), а также при наличии письменного согласия заявителя в случае, предусмотренном Правилами подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30.11.2021 № 2130, размер платы за подключение устанавливается органом регулирования тарифов индивидуально с учетом расходов на реализацию мероприятий, обеспечивающих техническую возможность подключения, в том числе расходов на реконструкцию и (или) модернизацию существующих объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения.

Системный анализ ч. 2, 5, 9 и 10 ст. 31 Федерального закона № 416-ФЗ свидетельствует о том, что федеральный законодатель разделил категории "тариф" и "плата за подключение (технологическое присоединение), устанавливаемая в индивидуальном порядке".

Регламент установления регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденный Приказом ФСТ России от 16.07.2014 № 1154-э, определяет только процедуру рассмотрения вопросов, связанных с установлением регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, но не регулирует порядок расчета платы за подключение технологическое присоединение), устанавливаемой в индивидуальном порядке.

Отсутствие нормативного правового акта (административного регламента), регулирующего порядок и сроки предоставления РЭК Свердловской области государственной услуги по установлению платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения в индивидуальном порядке, является коррупциогенным фактором, предусмотренным пп. "ж" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (отсутствие административных процедур), и влияет на качество и своевременность предоставления государственных услуг.

С целью устранения выявленного нарушения прокуратурой области Губернатору Свердловской области внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства о порядке предоставления государственных услуг.

По результатам рассмотрения указанного представления Губернатором Свердловской области в прокуратуру области предоставлен ответ от 31.08.2022, в котором доводы представления отклонены в полном объеме. В поступившей информации о результатах рассмотрения представления содержится вывод об отсутствии у РЭК Свердловской области правовых оснований для разработки и принятия административного регламента предоставления государственной услуги по установлению платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения.

В обоснование своей позиции Губернатор Свердловской области указал, что: 1) установление платы за подключение (технологическое присоединение) в индивидуальном порядке не является государственной услугой, поскольку обращение в РЭК Свердловской области за получением такого расчета это не право, а обязанность регулируемой организации; 2) результатом работы РЭК Свердловской области является принятие правового акта, что не соответствует требованиям Федерального закона № 210-ФЗ.

С позицией Губернатора Свердловской области, изложенной в решении от 31.08.2022 №, административный истец не согласен по следующим основаниям.

Из содержания понятия "государственная услуга", приведенного в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ, следует, что это реализация функции исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, главной отличительной чертой которой является порядок ее осуществления - исключительно по запросам заявителей.

Данный критерий отличает государственную услугу от иных функций исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которые могут осуществляются по собственной инициативе данного органа. Примером таких функций является установление тарифов, которые рассчитываются для регулируемых организаций как на основании заявления такой организации, так и по инициативе органа регулирования, если такое заявление от организации в установленные законом сроки не поступило (например, п. 12 и 13 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 № 406).

В силу п. 47 Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.11.2021 № 2130 (далее - Правила № 2130), при наличии оснований для установления платы за подключение в индивидуальном порядке в отношении заявителей, объем подключаемой мощности (нагрузки) объектов которых превышает установленный Основами ценообразования предельный уровень нагрузки, определенный в виде числового значения или в виде доли в общей мощности централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения, исполнитель в течение 30 календарных дней со дня поступления заявления о подключении обращается в орган регулирования тарифов об установлении платы за подключение в индивидуальном порядке.

В соответствии с п. 2 Правил № 2130 исполнитель - это регулируемая организация, к чьим сетям осуществляется подключение, а заявитель - лицо, обратившееся в организацию, осуществляющую горячее водоснабжение, или организацию, осуществляющую холодное водоснабжение и (или) водоотведение, с заявлением о заключении договора о подключении (технологическом присоединении) к централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе холодного водоснабжения и (или) водоотведения.

При этом Правила № 2130, устанавливая исключительно заявительный порядок для расчета платы за подключение в индивидуальном порядке, не определяют порядок действий регулирующего органа после получения такого заявления (порядок регистрации заявления, срок его рассмотрения, порядок направления запросов о предоставлении необходимых документов и т.д.).

В силу пп. 3 п. 12 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 17.10.2018 № 697-ПП, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения являются предметом регулирования административных регламентов предоставления государственных услуг.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 210-ФЗ описание результата предоставления государственной услуги является одним из обязательных элементов стандарта предоставления государственной услуги, входящего в структуру административного регламента предоставления государственной услуги.

Аналогичные положения закреплены в пп. 3 и 4 п. 14 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 17.10.2018 № 697-ПП.

Таким образом, при разработке и принятии административного регламента предоставления государственной услуги соответствующий орган государственной власти самостоятельно описывает, что является результатом предоставления государственной услуги, при этом, ни федеральное, ни региональное законодательство не содержит запрета на оформление результата предоставления государственной услуги в виде правового акта, принимаемого органом исполнительной власти субъекта РФ.

В судебном заседании старший прокурор Управление по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Свердловской области Курилович И.А. доводы административного искового заявления поддержал в полном объеме, по основанием изложенным в иске.

Представитель административного ответчика заместитель начальника управления судебной практики Государственно-правового департамента Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области Тертышный А.Н. в судебном заседании возражал против удовлетворения требований. Представил письменные возражения на административное исковое заявление, в которых указал, что правовым основанием существования на внутреннем рынке Российской Федерации регулируемого государством ценообразования служат положения ст. 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой "в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами".

Приведенное означает, что государственное регулирование распространяется в отношении любых ценовых ставок вне зависимости от их конкретного наименования.

Статьей 31 Федерального закона № 416-ФЗ определена система тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, в которую наравне с тарифами входит плата за подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства к централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, устанавливаемая в индивидуальном порядке (далее - плата за подключение).

Абсолютно идентичный подход сформулирован законодателем и в сферах электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

На основании ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 210-ФЗ предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Таким образом, обязательным условием отнесения той или иной функции федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении последним отдельных государственных полномочий к числу государственных услуг является предоставление таковой по запросам заявителей.

Инициатором предоставления государственной услуги всегда является заявитель (физическое лицо, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющий свою деятельность без образования юридического лица), который распоряжается принадлежащим ему правом на обращение в орган власти по своему усмотрению.

Указом Губернатора Свердловской области от 13.11.2010 № 1067-УГ "Об утверждении Положения о Региональной энергетической комиссии Свердловской области" полномочия, связанные с осуществлением в границах Свердловской области государственного регулирования цен (тарифов, расценок, наценок, надбавок, индексов, ставок, сборов, размеров платы) в отношении услуг, товаров и продукции, на которые государственное регулирование цен (тарифов и т.п.) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесены к ведению Региональной энергетической комиссии Свердловской области.

Исходя из буквального смысла приведенного нормативного правового акта, деятельность по установлению подлежащих государственному регулированию цен (тарифов и т.п.) является основной функцией РЭК Свердловской области, для осуществления которой в системе органов исполнительной власти Свердловской области и создана Комиссия.

Однако, действующее законодательство в области государственного регулирования цен (тарифов и т.п.) не наделяет субъектов права, которые осуществляют деятельность в сфере регулируемого ценообразования, правом самостоятельно определяться с вопросом обращения в регулирующий орган с заявлением об установлении цен (тарифов и т.п.).

Обращение с заявлением об установлении цен (тарифов и т.п.) является прямой обязанностью, а не правом организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.

Сфера деятельности (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, газоснабжение), а также наименование ценовой ставки (цена, тариф, плата и т.п.), в целях установления которой обращается в регулирующий орган регулируемая организация, юридического значения не имеет.

Порядок и правила обращения регулируемых организаций с заявлениями об установлении цен (тарифов и т.п.), включая плату за подключение, строго регламентированы.

Более того, действующее законодательство в сфере регулируемого ценообразования предусматривает установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов и т.п.) по инициативе региональных регулирующих органов в отсутствие заявлений заинтересованных лиц.

В рассматриваемой ситуации п. 47 Правил № 2130 установлена обязанность исполнителя обратиться в орган регулирования тарифов с заявлением об установлении платы за подключение в индивидуальном порядке в течение 30 календарных дней со дня поступления заявления о подключении от заявителя.

В соответствии с п. 2 Правил № 2130:

исполнитель - регулируемая организация, осуществляющая водоснабжение и (или) водоотведение, владеющая на праве собственности или на ином законном основании объектами централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, к которым осуществляется подключение (технологическое присоединение) подключаемых объектов;

заявитель - лицо, обратившееся в организацию, осуществляющую водоснабжение и (или) водоотведение, с заявлением о заключении договора о подключении (технологическом присоединении) к централизованной системе водоснабжения и (или) водоотведения (в рассматриваемой ситуации - строительные организации).

Дополнительно отмечает, что по итогам рассмотрения предложения об установлении цен (тарифов и т.п.) органом регулирования принимается решение, отличающееся по статусу от документа, выдаваемого по результатам предоставления любой государственной услуги. Такое решение оформляется в виде правового акта (в подавляющем числе носящего нормативный характер и, в силу ст. 11 Областного закона от 10.03.1999 № 4-03 "О правовых актах в Свердловской области", составляющего законодательство Свердловской области).

Учитывая изложенное, осуществление РЭК Свердловской области деятельности по государственному регулированию цен (тарифов и т.п.) не соответствует определению государственной услуги, закрепленному в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ.

Определение понятия "государственной услуги" введено в действующее законодательство Федеральным законом № 210-ФЗ и до настоящего времени не претерпело никаких изменений.

Сложившаяся к настоящему времени правоприменительная практика подтверждает позицию, согласно которой установление цен (тарифов и т.п.), включая плату за подключение, не имеет статуса государственной услуги.

Так, например, в соответствии с письмами Министерства экономического развития Российской Федерации от 23.11.2011 № 26177-ОФ/Д09, Министерства юстиции Российской Федерации от 12.01.2012 № 01/693-136 и от 11.01.2018 № 01-1903/18, а также вступившими в законную силу судебными актами арбитражных судов по делу № № реализация полномочий федерального органа исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению (установлению) цен (тарифов) не соответствует понятию "предоставление государственной услуги".

Как следствие, поскольку плата за подключение в соответствии с ч. 10 ст. 31 Федерального закона № 416-ФЗ входит в систему подлежащих регулированию цен, реализация РЭК Свердловской области полномочий по ее установлению также не соответствует понятию "предоставление государственной услуги".

Правовых оснований для отнесения государственной функции регулирующего органа по государственному регулированию цен (тарифов и т.п.), включая плату за подключение, к государственным услугам не имелось ранее, не появились они и с изданием Правительством Российской Федерации распоряжения от 18.09.2019 № 2113-р (далее - распоряжение № 2113-р).

Согласно ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Формирование и ведение федерального реестра государственных услуг осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ч. 3 ст. 11 Федерального закона № 210-ФЗ).

Формирование и ведение реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 11 Федерального закона № 210-ФЗ).

Ведение федерального реестра государственных и муниципальных услуг (функций) осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24.10.2011 № 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)".

Ведение реестра государственных и муниципальных услуг (функций) Свердловской области осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 19.01.2012 № 17-ПП "О региональной государственной информационной системе "Реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Свердловской области".

Юридически значимых оснований для включения функции по государственному регулированию цен (тарифов), в том числе платы за подключение, в федеральный и (или) региональный реестры государственных и муниципальных услуг (функций) ни на федеральном уровне, ни на уровне Свердловской области не выявлено.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Распоряжение № 2113-р не носит нормативный характер, не создает обязательных к исполнению правил поведения, порождающих правовые последствия для неопределенного круга лиц, направлено исключительно для обеспечения деятельности Казначейства России, связанной с систематизацией сведений, размещаемых в информационных системах.

В соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального закона № 416-ФЗ полномочия на издание нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере водоснабжения и водоотведения, отнесено к исключительному ведению федеральных органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации подобной компетенцией не располагают. Как следствие, при выявлении правовой неурегулированности тех или иных правоотношений в сфере водоснабжения и водоотведения на федеральном уровне (как это имеет место в рассматриваемой ситуации: в части отсутствия регламентации процессуальных сроков, а также порядка действий регионального регулирующего органа и регулируемых организаций при установлении платы за подключение) РЭК Свердловской области лишена полномочий на нормативное определение правил поведения в отношении неопределенного круга лиц.

Подтверждением наличия в федеральном законодательстве пробела правового регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения в части отсутствия установленного порядка принятия платы за подключение является то, что в иных отраслевых нормативных правовых актах, регулирующих аналогичные правоотношения, указанный порядок определен.

Так, например, в соответствии со ст. 231 и 24 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ "Об электроэнергетике" и п. 87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", плата за технологическое присоединение к электрическим сетям по индивидуальному проекту утверждается уполномоченным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов на основании заявления сетевой организации об установлении такой платы.

При этом порядок утверждения платы за технологическое присоединение к электрическим сетям по индивидуальному проекту определен п. 30.3 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861.

Подтверждением правомерности непризнания государственной функции, связанной с осуществлением государственного регулирования цен (тарифов и т.п.), в качестве государственной услуги служит правоприменительная практика со стороны Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России, федеральная служба), которая возглавляет в Российской Федерации систему регулируемого ценообразования.

В силу п. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 (далее - Положение о ФАС России), именно ФАС России обладает статусом уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).

Согласно п. 5.3.21 Положения о ФАС России федеральная служба самостоятельно участвует в осуществлении государственного регулирования цен (тарифов и т.п.) и устанавливает цены, тарифы, надбавки, сборы, платы, индексы, ставки, уровни отклонений в отношении 42 разновидностей товаров и услуг.

Имеется в этом списке и установление платы за технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети.

В соответствии с п. 6 Методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, утвержденных приказом ФАС России от 29.08.2017 № 1135/17, размер платы за технологическое присоединение к объектам, входящим в Единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, устанавливается, в том числе индивидуально для конкретного заявителя при обращении в ФАС России при необходимости выполнения сетевой организацией мероприятий по строительству объектов электросетевого хозяйства от существующих электрических сетей до энергопринимающих устройств.

Однако, ФАС России наравне с остальными государственными функциями в сфере государственного регулирования цен (тарифов и т.п.) не относит данную функцию к числу государственных услуг.?

В федеральном реестре государственных и муниципальных услуг ни одна из обозначенных 42 функций не значится.

Административный регламент установления федеральной службой подлежащих государственному регулированию цен (тарифов и т.п.), включая плату за технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети, отсутствует.

Прокурором Свердловской области в адрес Губернатора Свердловской области внесено представление от 26.07.2022 № 42-11-2022, ответ на которое обжалуется. Вместе с тем, ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Из текста представления прокурора и содержания административного искового заявления следует, что "В нарушение указанных норм федерального законодательства РЭК СО до сих пор не утвержден административный регламент", то есть административным истцом представление внесено в адрес ненадлежащего должностного лица.

Представитель заинтересованного лица Региональной энергетической комиссии Свердловской области Бычин А.В. в судебном заседании просил в удовлетворении требований отказать по основаниям, изложенным в письменном отзыве на административное исковое заявление, которое по своему содержанию является аналогичным письменным возражениям представителя административного ответчика.

Представитель заинтересованного лица Министерства экономики и территориального развития Свердловской области Гордеев А.В. в судебном заседании указал на отсутствие оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных ФИО2 законами.

Согласно ч. 4 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений п. 1 ч. 2 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (ч. 2 ст. 62, ч. 11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что прокуратурой Свердловской области проведена проверки по обращению президента саморегулируемой организации "Гильдия строителей Урала" Трапезникова В.А. о бездействии Региональной энергетической комиссии Свердловской области, выразившемся в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления государственной услуги по установлению размера платы за подключение к сетям водоснабжения и водоотведения в индивидуальном порядке, в ходе которой выявлены нарушения закона.

Исходя из положений ст. 2, 12 Федерального закона № 210-ФЗ, Распоряжения № 2113-р, ст. 31 Федерального закона № 416-ФЗ, Указа Губернатора Свердловской области от 13.11.2010 № 1067-УГ, прокуратура области пришла к выводу о том, что в нарушение указанных норм федерального законодательства РЭК Свердловской области до настоящего времени не утвержден административный регламент предоставления государственной услуги по установлению платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения. Отсутствие нормативного правового акта (административного регламента), регулирующего порядок и сроки предоставления РЭК Свердловской области государственной услуги по установлению платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, централизованной системе горячего водоснабжения, централизованной системе водоотведения в индивидуальном порядке, является коррупциогенным фактором.

По результатам проверки 26.07.2022 прокуратурой области Губернатору Свердловской области внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства о порядке предоставления государственных услуг, которым предложено безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры области. В течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений федерального законодательства, их причин и условий, им способствующих. Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение федерального законодательства. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру области в письменной форме.

31.08.2022 Губернатором Свердловской области предоставлена информация о результатах рассмотрения представления прокуратуры области 24.08.2022 с участием представителя прокуратуры, согласно которой следует, что вопросы взаимодействия предпринимательского сообщества с организациями, владеющими объектами инженерной и энергетической инфраструктуры, являются важными для Свердловской области. Поэтому организацией улучшения этих взаимоотношений Правительство Свердловской области занимается на постоянной основе.

Вместе с тем системный анализ состояния законодательства в сфере регулируемого ценообразования и предоставления государственных услуг в совокупности со сложившейся правоприменительной практикой, проведенной уполномоченными органами государственной власти Свердловской области, не позволяет согласиться с выводами надзорного органа. С учетом положений ст. 2, 11, 12 Федерального закона № 210, Указа Губернатора Свердловской области от 13.11.2010 № 1067-УГ, п. 47, 2 Правил № 2130, Распоряжения № 2113-р, юридически значимых оснований для включения функции по государственному регулированию цен (тарифов), в том числе платы за подключение, в федеральный и (или) региональный реестры государственных и муниципальных услуг (функций) ни на федеральному уровне, ни на уровне Свердловской области не выявлено.

Правовых оснований для привлечения государственных гражданских служащих Свердловской области, замещающих должности государственной гражданской службы в РЭК Свердловской области, к дисциплинарной ответственности, не установлено.

В целях сокращения сроков подключения объектов капитального строительства к централизованным сетям водоснабжения и (или) водоотведения в рамках предоставленных полномочий Правительством Свердловской области принято постановление от 24.06.2022 № 408-ПП "Об установлении предельного уровня нагрузки и наружного диаметра трубопровода, при которых размер платы за подключение (технологическое присоединение) к централизованным системам водоснабжения и (или) водоотведения устанавливается индивидуально".

Указанным нормативным актом установлен больший диаметр трубопровода (по сравнению с диаметром трубопровода, определенный в п. 85 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.05.2013 № 406), что позволит регулируемым организациям чаще рассчитывать плату за подключение самостоятельно на основании ежегодно устанавливаемых РЭК Свердловской области тарифов на подключение без необходимости обращаться в адрес указанной комиссии за утверждением такой платы в индивидуальном порядке.

В связи с отсутствием регламентации порядка рассмотрения заявок для целей установления индивидуальной платы за подключение к централизованным системам водоснабжения и (или) водоотведения, в том числе в части сроков предоставления материалов от регулируемой организации, и с учетом отсутствия полномочий исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации на издание правовых актов, регулирующих этот порядок, Правительством Свердловской области направлены соответствующие запросы в адрес ФАС России и Министерство юстиции Российской Федерации.

Разрешая заявленные требования, суд принимает во внимание следующее.

В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 № 2202-1 (далее – Закон о прокуратуре) при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

В соответствии с п. 3 ст. 22 Закон о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, вносит представление об устранении нарушений закона.

Под представлением прокурора понимается подлежащий безотлагательному рассмотрению акт реагирования прокурора на нарушения закона, вносимый в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Меры по устранению соответствующих нарушений, их причин и условий, им способствующих, необходимо принять в течение месяца со дня внесения представления, а о результатах этих мер сообщить прокурору в письменной форме (п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре).

Из приведенных правовых норм следует, что во исполнение представления прокурора должны быть предприняты конкретные меры по устранению не только допущенных нарушений закона, но и причин, условий, им способствующих.

Исполнимость представления прокурора является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями.

Установлено, что представление прокурора Свердловской области рассмотрено Губернатором Свердловской области в установленный законом срок. Из информации о результатах рассмотрения представления следует, что у органов государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют полномочия на издание правовых актов, регулирующих указанный в представлении порядок. Вместе с тем, в целях сокращения сроков подключения объектов строительства к централизованным сетям водоснабжения и (или) водоотведения в рамках предоставленных полномочий Правительством Свердловской области принято постановление от 24.06.2022 № 408-ПП. Направлены запросы в ФАС России и Министерство юстиции Российской Федерации. Оснований для привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности не установлено.

Оценивая содержание информации о результатах рассмотрения представления прокуратуры области, суд приходит к выводу, что представление рассмотрено с учетом всех изложенных в нем доводов. Представление рассмотрено с участием помощника прокурора Свердловской области Куриловича И.А., о результатах рассмотрения представления Губернатор Свердловской области проинформировал прокуратуру адрес в письменной форме.

Таким образом, исследованием представленных доказательств судом установлено, что представление прокурора области от 26.07.2022 № 42-11-2022 рассмотрено в установленном законом порядке с соблюдением сроков.

Фактически доводы административного искового заявления сводятся к несогласию с результатами рассмотрения представления, которыми доводы представления о незаконном бездействии должностных лиц РЭК Свердловской области, выраженном в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента предоставления государственной услуги по установлению размера платы за подключение к сетям водоснабжения и водоотведения в индивидуальном порядке, признаны не подтвердившимися.

В силу положений абз. 1 п. 62 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 24.02.2005 № 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Таким образом, принимая во внимание обстоятельства дела, и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определении от 24.02.2005 № 84-О, суд приходит к выводу о том, что несогласие с ответом на внесенное представление прокурора нельзя рассматривать как невыполнение требований прокурора. Несогласие административного истца с содержанием данного ему административным ответчиком ответа не свидетельствует о его незаконности.

Из представленных материалов проверок следует, что нарушений норм и требований действующего законодательства РФ должностными лицами РЭК Свердловской области не допущено. Отсутствие административного регламента предоставления государственной услуги по установлению размера платы за подключение к сетям водоснабжения и водоотведения в индивидуальном порядке не может расцениваться как нарушение законодательства РФ, так как обязанность разработки и утверждения данного регламента на региональном уровне законом не предусмотрена, а Распоряжение № 2113-р не носит нормативный характер, не создает обязательных к исполнению правил поведения.

Таким образом, оснований для удовлетворения административного искового заявления заместителя прокурора Свердловской области к Губернатору Свердловской области, суд не усматривает.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 175 – 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Свердловской области Юровских Александра Валерьевича к Губернатору Свердловской области Куйвашеву Евгению Владимировичу о признании незаконным решения оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Свердловский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Верх-Исетский районный суд г. Екатеринбурга.

Председательствующий