Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному иску Верхнесалдинского городского прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц к администрации Верхнесалдинского городского округа о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и возложения на него обязанности внести изменения в локальный нормативно-правовой акт,

установил:

Верхнесалдинский городской прокурор, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации Верхнесалдинского городского округа, в котором просит: признать незаконным бездействие административного ответчика, выраженное в не внесении изменений в Устав МУП «Пассажиравтотранс», утвержденный распоряжением Комитета по управлению имуществом Верхнесалдинского городского округа от 09.12.2014 №180, в части исключения положения об осуществлении перевозки по междугородним маршрутам; обязать административного ответчика внести изменения в под. «а» п. 2.2 Устава МУП «Пассажиравтотранс», утвержденного распоряжением Комитета по управлению имуществом Верхнесалдинского городского округа от 09.12.2014 № 180, в части исключения положения об осуществлении перевозки по междугородним маршрутам.

В обоснование иска указано, что Верхнесалдинской городской прокуратурой проведена проверка по вопросу законности положения Устава МУП «Пассажиравтотранс», утвержденного распоряжением Комитета по управлению имуществом Верхнесалдинского городского округа от 09.12.2014 № 180. В ходе проведенной проверки установлено, что МУП «Пассажиравтотранс», основанное на праве хозяйственного ведения, на основании Постановления главы МО Верхнесалдинский район от 13.04.1993 № 167, в силу п. 2.2 Устава осуществляет пассажирские перевозки по городским, пригородным и междугородним маршрутам, оказывает транспортные услуги предприятиям и населению. Вместе с этим, в соответствии с под. 6 ст. 3 ФЗ от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 4 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», пп. 10 п. 2 ст. 52 Устава Свердловской области, Постановления Правительства Свердловской области от 16.11.2016 №824-ПП «О министерстве транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области» организация регулярных перевозок пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам является компетенцией Правительства Свердловской области, и к вопросам местного значения городского округа данный вид деятельности не отнесен. В виду того, что создание и деятельность муниципального предприятия может быть направлена только на решение вопросов местного значения, а полномочия по организации перевозок в межмуниципальном и пригородном сообщении являются полномочиями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а не органа местного самоуправления, подпункт «а» п. 2 Устава МУП «Пассажиравтотранс» противоречит нормам Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и Уставу Свердловской области. Поскольку функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляет уполномоченные органы местного самоуправления, то в адрес администрации Верхнесалдинского городского округа 27.10.2021 года прокурором принесен протест. 11.11.2021 года главой Верхнесалдинского городского округа протест прокурора рассмотрен и оставлен без удовлетворения. Административный истец полагает бездействие администрации Верхнесалдинского городского округа выраженное в невнесении изменений в Устав МУП «Пассажиравтотранс» в части исключения положения об осуществлении перевозки по междугородним маршрутам является незаконным, нарушающим права и законные интересы неопределённого круга лиц.

В судебном заседании административный истец – помощник Верхнесалдинского городского прокурора Клинюшина О.Е., требования иска поддержала, просила его удовлетворить по изложенным в нем основаниям, дополнительно пояснив, что бездействие администрации нарушает под. 7 п. 1 ст. 16, пп. 1 п. 1 ст. 50, пп. 4 п. 1 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволяя МУП «Пассажиравтотранс» осуществлять перевозки по междугородним маршрутам используя муниципальное имущество вне территории Верхнесалдинского городского округа.

Административный ответчик – представитель администрации Верхнесалдинского городского округа Змазнова С.В., исковые требования не признала, полагая их незаконными и не обоснованными, просила в иске отказать по изложенным в письменных возражениях основаниям.

Представители заинтересованного лица МУП «Пассажиравтотранс» - Горбунов М.О., Колесников В.В., Яровой Д.С., также требования прокурора не признали, полагая их не законными и не обоснованными.

Представитель заинтересованного лица Министерства транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области – Якунин Е.В., в судебном заседании возражал против удовлетворения исковых требований прокурора по основаниям указанным в его письменных возражениях, приобщенных к материалам дела.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, допросив специалиста, исследовав материалы дела в полном объеме, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений п. 1 ч. 2 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

Таким образом, при разрешении публично - правового спора для удовлетворения заявленных требований необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого решения (действия) закону или иному нормативному правовому акту, регулирующему спорное правоотношение, и нарушение этим решением (действием) прав либо свобод заявителя.

Из материалов дела явствует, что Верхнесалдинской городской прокуратурой проведена проверка по вопросу законности положений Устава МУП «Пассажиравтотранс», утвержденного распоряжением Комитета по управлению имуществом Верхнесалдинского городского округа от 09.12.2014 № 180. По результатам проверки в адрес администрации Верхнесалдинского городского округа 27.10.2021 года прокурором принесен протест. 11.11.2021 года Главой Верхнесалдинского городского округа протест прокурора рассмотрен и оставлен без удовлетворения.

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа в силу пункта 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ относится к вопросам местного значения.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в собственности муниципального образования может находиться имущество, предназначенное для решения установленных этим же законом вопросов местного значения.

В силу части 4 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Таким образом, органам местного самоуправления предоставлено право создавать муниципальные предприятия для решения вопросов местного значения, в частности, транспортного обслуживания населения, с исполнением в отношении данных предприятий полномочий учредителя, с правом утверждения Устава предприятия и внесения в него изменений.

В соответствии с Федеральным законом от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием признается коммерческая организация (юридическое лицо), имеющая гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, которые закреплены в уставе предприятия, нести связанные с этой деятельностью обязанности. При этом учредителем муниципальных унитарных предприятий выступает орган местного самоуправления, являющийся собственником имущества предприятия, который определяет цели и предмет деятельности учрежденного унитарного предприятия в утверждаемом уставе.

Согласно Уставу МУП «Пассажиравтотранс» оно создано путем реорганизации в форме выделения из состава государственного предприятия «Верхнесалдинское АТП» на основании Постановления Главы МО Верхнесалдинский район от 13.04.1993 № 167 «О государственной регистрации муниципального предприятия «Пассажиравтотранс» в соответствии с Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Предприятие имеет лицензию на осуществление пассажирских перевозок. Учредителем МУП «Пассажиравтотранс» является Верхнесалдинский городской округ.

К целям деятельности предприятия отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, а также извлечение прибыли (пункт 2.1 Устава). Для достижения указанных целей предприятие в установленном законодательством Российской Федерации осуществляет пассажирские перевозки по городским, пригородным и междугородним маршрутам (подпункт «а» пункта 2.2 Устава).

Пассажирские перевозки регламентируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 220-ФЗ), Федеральным законом от 08 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (далее - Устав автомобильного транспорта), Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», принимаемыми в соответствии с данными федеральными законами нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами. Согласно требованиям Федерального закона № 220-ФЗ межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов Российской Федерации устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти указанных субъектов Российской Федерации.

Отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания на территории Свердловской области, включая вопросы установления межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, урегулированы нормами Закона Свердловской области от 21 декабря 2015 года № 160-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Свердловской области» (далее - Закон Свердловской области № 160-ОЗ) и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Свердловской области.

Под организацией транспортного обслуживания населения Свердловской области понимается реализация комплекса мероприятий, направленных на удовлетворение потребности населения Свердловской области в услугах по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом (ст. 2 Закона Свердловской области №160-03). Исходя из системного анализа норм указанного закона, мероприятия по организации транспортного обслуживания населения являются аналогичными мероприятиям, содержащимся в Федеральном законе № 220-ФЗ.

Уполномоченным органом на организацию транспортного обслуживания населения Свердловской области является Министерство транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области.

В соответствии с Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства Свердловской области от 16.11.2016 № 824-ПП «О Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области» Министерство является исполнительным органом государственной власти Свердловской области, входящим в структуру исполнительных органов государственной власти Свердловской области, участвующим в выработке государственной политики Свердловской области, а также реализующим государственную политику Свердловской области в сфере транспорта (организации транспортного обслуживания населения), дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, организации дорожного движения, обеспечения безопасности дорожного движения на них. Министерство является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере организации транспортного обслуживания населения, а также по вопросам деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Свердловской области.

При этом, в соответствии с Федеральным законом № 220-ФЗ, Законом Свердловской области № 160-ОЗ к полномочиям Министерства относятся вопросы организации транспортного обслуживания населения Свердловской области в отношении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам таких перевозок, в соответствии с которыми Министерство осуществляет организацию и проведение открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории Свердловской области, а также иных процедур по привлечению перевозчиков к обслуживанию таких маршрутов. Указанными законами определены и полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в сфере организации транспортного обслуживания населения (в отношении муниципальных маршрутов).

Таким образом, организация транспортного обслуживания населения Свердловской области в отношении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам возложена на Министерство транспорта и дорожного хозяйства Свердловской области, однако, непосредственное осуществление пассажирских перевозок не является полномочием по организации транспортного обслуживания населения.

В пункте 13 статьи 2 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», дано определение понятия «перевозчик» - юридическое лицо, принявшее на себя по договору перевозки пассажира, обязанность перевезти пассажира и доставить багаж в пункт назначения.

Исходя из толкования указанной нормы права и содержания лицензии, предприятие МУП «Пассажиравтотранс» является перевозчиком, то есть фактически осуществляет деятельность по перевозке пассажиров и багажа на основании договора перевозки с использованием муниципального имущества, переданного предприятию на праве хозяйственного ведения Верхнесалдинским городским округом.

Данный вывод суда подтверждается, в частности, представленным в материалы дела Заключением лингвиста №358 от 18.03.2022 г., согласно которому выражения и обозначаемые ими понятия «осуществление перевозки пассажиров автобусами», «деятельность по перевозке пассажиров» и «организация пассажирских перевозок» не являются тождественными. Смысловая разница между ними заключается в указании на суть обозначаемого процесса. Выражения «осуществление перевозки пассажиров автобусами», «деятельность по перевозке пассажиров» указывают на процесс перевозки пассажиров; а выражение «организация пассажирских перевозок» - на руководство процессом перевозки пассажиров.

Аналогичные выводы были сделаны специалистом – кандидатом филологических наук Ереминой М.А. в ходе судебного заседания.

Кроме этого, согласно статье 3 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» отдельные виды деятельности, перечень которых определяется федеральным законом, унитарное предприятие может осуществлять только на основании лицензии.

В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по перевозке пассажиров автобусами относится к видам деятельности, для осуществления которой требуется получение лицензии. При этом, пунктом 2.3 Устава МУП «Пассажиравтотранс» закреплено право предприятия осуществлять лицензируемые виды деятельности на срок действия полученных лицензий.

Согласно материалам дела, МУП «Пассажиравтотранс» имеет действующую лицензию АК 66-001578 от 25.12.2019 и указанным в ней видом деятельности является -«Деятельность по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами».

В соответствии с требованиями Федерального закона № 220-ФЗ и Устава автомобильного транспорта МУП «Пассажиравтотранс» является перевозчиком, привлеченным в установленном законодательством порядке к обслуживанию межмуниципальных маршрутов. Согласно открытой информации из Реестра межмуниципальных маршрутов, размещенного в свободном доступе на официальном сайте Министерства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет, под номером 44 указан маршрут № 602А «г. Верхняя Салда ППБ - г. Екатеринбург (Южный АВ)» и под номером 46 маршрут № 630А «г. Нижняя Салда (Площадь Свободы) - г. Екатеринбург (Южный АВ)», перевозчик - МУП «Пассажиравтотранс».

В соответствии со статьей 2 Устава автомобильного транспорта под перевозчиком понимается юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки пассажира, договору перевозки груза обязанность перевезти пассажира и доставить багаж, а также перевезти вверенный грузоотправителем груз в пункт назначения и выдать багаж, груз управомоченному на их получение лицу.

Из системного толкования норм Устава автомобильного транспорта, Федерального закона № 220-ФЗ, Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» к осуществлению пассажирских перевозок допускаются юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на осуществление деятельности по перевозке пассажиров автобусами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации, регулирующими вопросы организации транспортного обслуживания населения.

Осуществляя деятельность по перевозке пассажиров и багажа МУП «Пассажиравтотранс» наравне с иными перевозчиками принимает участие в конкурсах, организуемых Министерством транспорта, и, соответственно, осуществляет те виды деятельности, которые были определены при его создании и указаны в Уставе, т.е. эффективно использует переданное предприятию муниципальное имущества в приносящей доход предпринимательской деятельности в соответствии с Федеральным, областным законодательством и муниципальными нормативными правовыми актами.

Собственник имущества (муниципальное образование) не вправе вмешиваться в деятельность предприятия, за исключением тех сделок, на которые необходимо его согласие. Соответственно, осуществляя предпринимательскую деятельность, муниципальное унитарное предприятие само выбирает способы и приемы ее осуществления, самостоятельно вступает в гражданско-правовые отношения.

Исходя их толкования вышеприведенных норм права судом не установлено каких-либо ограничений либо запретов по осуществлению пассажирских перевозок для юридических лиц - унитарных предприятий, в том числе в отношении маршрутов таких перевозок (городских, пригородных, междугородних или межмуниципальных).

В связи с чем, доводы административного иска о наличии в подпункте «а» пункта 2.2 Устава МУП «Пассажиравтотранс» указания на осуществление пассажирских перевозок по междугородним маршрутам как не соответствующие закону являются не состоятельными.

Утверждения административного истца о нецелевом использовании муниципального имущества предметом проверки по данному иску не являются. Само по себе использование автобусов МУП «Пассажиравтотранс», которые являются муниципальной собственностью, для осуществления междугородних (межмуниципальных) перевозок не является нецелевым использованием муниципального имущества.

Положения Федерального закона от 27 декабря 2019 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции» (далее - Закон №485-ФЗ) вступившего в силу 8 января 2020 года также ограничивают возможности собственника имущества (учредителя) на совершение действий по внесению изменений в виды деятельности муниципальных предприятий: с указанной даты установлен запрет на создание унитарных предприятий или изменение их вида деятельности (за исключением видов деятельности, перечисленных в пп. 1 - 7 п. 4 ст. 8 Закона №161-ФЗ).

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, созданные до 08.01.2020 и осуществляющие деятельность на товарных рынках, находящихся в условиях конкуренции, подлежат ликвидации или реорганизации по решению учредителя в срок до 01.01.2025, а в случае непринятия либо неисполнения такого решения - ликвидации в судебном порядке по иску антимонопольного органа.

Таким образом, до 01.01.2025 предприятие может продолжать деятельность, в случае, если, учредителем не принято соответствующее решение до указанной даты.

Рассматриваемые виды деятельности МУП «Пассажиравтотранс» не подпадают под исключения, установленные Законом №485-ФЗ, поскольку предприятие осуществляет деятельность на товарных рынках, находящихся в условиях конкуренции. Соответственно, в силу указанного федерального закона предприятие подлежит ликвидации или реорганизации по решению учредителя в установленный законом срок. При этом, обязанности учредителя по изменению видов деятельности унитарных предприятий, подлежащих ликвидации до 01.01.2025 ни указанным законом, ни иными федеральными или областными законами не предусмотрено.

Административный истец - Верхнесалдинский городской прокурор, обращаясь с административным исковым заявлением в защиту неопределенного круга лиц, не указал, чьи права и законные интересы нарушены подпунктом «а» пункта 2.2 Устава МУП «Пассажиравтотранс».

При таких обстоятельствах, заявленные административным истцом требования удовлетворению не подлежат в виду отсутствия оснований, а именно предусмотренной ст. 227 КАС РФ совокупности условий признания незаконными действий (бездействия) органа местного самоуправления, а также нарушенных прав и законных интересов неопределённого круга лиц, требующих восстановления.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 175, 178, 180, 227-228 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление Верхнесалдинского городского прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Верхнесалдинского городского округа о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и возложения на него обязанности внести изменения в Устав МУП «Пассажиравтотранс» – оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Свердловского областного суда путем подачи апелляционной жалобы через Верхнесалдинский районный суд Свердловской области в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме.

Судья – Юкина Е.В.