Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Ивановского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Ивановской области о признании незаконным бездействия, обязании совершения действий по установлению границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова,

УСТАНОВИЛ:

Ивановский межрайонный природоохранный прокурор Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к Правительству Ивановской области о признании незаконным бездействия, обязании совершения действий по установлению границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова, мотивировав его следующим.

Ивановской межрайонной природоохранной прокуратурой в результате проведенной проверки установлено, что в Ивановской области до настоящего времени не проведены мероприятия по установлению границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова. Общественной палатой Ивановской области по ходатайству ТОС «Березниковский» и регионального отделения ООД «Народный фронт «За Россию» в Ивановской области 21.09.2017 проведены общественные слушания по созданию лесопаркового зеленого пояса города Иваново; результаты общественных слушаний опубликованы на официальном сайте Общественной палаты Ивановской области и направлены в Ивановскую областную Думу. Постановлением Ивановской областной Думы от 30.11.2017 № 271 принято решение о создании лесопаркового зеленого пояса города Иванова площадью 71654 га. Данным постановлением временно исполняющему обязанности Губернатора Ивановской области рекомендовано определить исполнительный орган государственной власти Ивановской области, уполномоченный на установление, изменение границ лесопаркового зеленого пояса. Данному органу рекомендовано выявить лесные участки, расположенные на территории Ивановского района, с целью включения их в состав лесопаркового зеленого пояса города Иванова. Также Правительству Ивановской области рекомендовано предусмотреть в областном бюджете расходы, связанные с созданием лесопаркового зеленого пояса города Иванова. Вместе с тем, в нарушение норм ст.62.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» до настоящего времени границы лесопаркового зеленого пояса города Иванова не установлены, исполнительный орган государственной власти Ивановской области, уполномоченный на установление, изменение границ лесопаркового зеленого пояса, не определен. Срок установления границ лесопаркового зеленого пояса – 180 дней после дня принятия решения о его создании - истек 29.05.2018. Границы лесопарковых зеленых поясов подлежат включению в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации. О необходимости активизации данной работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой 07.08.2018 проинформирован Временно исполняющий обязанности Губернатора Ивановской области ФИО1 В настоящее время Правительством Ивановской области инициирован вопрос об уменьшении площади зеленого пояса до 594,13 га, однако требования ч.8 и ч. 12 ст. 62.2 Федерального закона на сегодняшний день не исполнены. Отсутствие установленных границ лесопаркового зеленого пояса может повлечь за собой неправомерное занятие и использование данной территории. Поскольку целью создания лесопаркового зеленого пояса является реализация права граждан на благоприятную окружающую среду, выявленное в деятельности Правительства Ивановской области нарушение закона ущемляет права неопределенного круга лиц, гарантированные ст. 42 Конституции Российской Федерации.

На основании изложенного административный истец просит суд: признать незаконным бездействие Правительства Ивановской области по неустановлению границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова; обязать Правительство Ивановской области в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу установить границы лесопаркового зеленого пояса города Иванова; обязать Правительство Ивановской области в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу предоставить в орган государственного кадастрового учета документы, содержащие необходимые сведения о границах и ограничениях по использованию земельных участков, входящих в пределы лесопаркового зеленого пояса города Иванова, для постановки на государственный кадастровый учет его границ.

В судебном заседании представитель административного истца Сутягин А.А. исковые требования поддержал в полном объеме по основаниям, изложенным в иске; полагал избранный способ защиты нарушенного права неопределенного круга лиц – обращение в суд с административным иском – надлежащим; возражал против применения срока исковой давности для обращения в суд с заявленными требованиями в силу длящегося характера бездействия и применения административным истцом иных мер к его прекращению; указал, что несмотря на имеющий место спор о площади созданного лесопаркового зеленого пояса между органами власти и местного самоуправления, решение о его создании не отменено, не изменено и никем не оспорено, в связи с чем должно быть исполнено, при этом в исковых требованиях прокурора площадь лесопаркового зеленого пояса не указывается, на ее сохранении административный истец не настаивает.

Представитель административного ответчика – Правительства Ивановской области – и привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Губернатора Ивановской области ФИО1 – ФИО2 против удовлетворения административного иска возражала по основаниям, изложенным в письменных возражениях и ее объяснениях по делу, указав следующее. При принятии решения о создании лесопаркового зеленого пояса изначально была нарушена установленная законом процедура его создания: непонятно, на основании какого из двух ходатайств – Регионального отделения в Ивановской области Общероссийского общественного движения НАРОДНЫЙ ФРОНТ «ЗА РОССИЮ» или Территориального общественного самоуправления «Березниковский» - было принято указанное решение, при этом указанные ходатайства не могли быть приняты Общественной палатой Ивановской области к рассмотрению, поскольку вопрос о создании лесопаркового зеленого пояса не был предметом рассмотрения данных общественных организаций (не обсуждался ни на Конференции Регионального отделения ООД НФ «ЗА РОССИЮ», ни его Региональным штабом в порядке, предусмотренном Уставом общественного движения; непонятно, кто был инициатором обращения с данным ходатайством в Ивановскую областную Думу, подписано оно не руководителем органов управления общественного движения; из ТОС «Березниковский» в Общественную палату Ивановской области поступило три документа: ходатайство о создании лесопаркового зеленого пояса на территории городского округа Иваново, предложения и дополнение к данному ходатайству, из которых также не усматривается, рассматривался ли вопрос о создании лесопаркового зеленого пояса на собрании или конференции граждан либо на заседании Совета; принималось ли решение об обращении с соответствующим ходатайством в Общественную палату Ивановской области). ТОС «Березниковский» может представлять интересы только граждан, проживающих на его территории, в то время как создание лесопаркового зеленого пояса затрагивает интересы всех граждан города; об обсуждении данного вопроса им не были поставлены в известность ни органы государственной власти Ивановской области, ни органы местного самоуправления, не было организовано широкое участие граждан в выработке и принятии решения по вопросу создания пояса. Ходатайство подписано председателем ТОС «Березниковский» ФИО27Г., в то время как председатель Совета ТОС должен представлять его интересы во взаимоотношениях с органами и организациями. Оба ходатайства являлись немотивированными, какие именно и насколько пригодные для этих целей участки включены в состав лесопаркового зеленого пояса, непонятно. Общественные (публичные) слушания, которые должна была провести Общественная палата Ивановской области, получив ходатайство о создании лесопаркового зеленого пояса, проведены в ненадлежащей форме: путем общественного обсуждения, которое является самостоятельным мероприятием; порядок проведения общественных (публичных) слушаний Общественной палатой Ивановской области не установлен. Предлагаемая площадь лесопаркового зеленого пояса определена на основании Дополнения к ходатайству ТОС «Березниковский», которое было представлено в Общественную палату Ивановской области 28.09.2017, т.е. уже после проведения общественных обсуждений (они имели место 21.09.2017), следовательно, оно не являлось предметом обсуждения. Анализ земельных участков, вошедших в состав пояса, никто не производил; документы территориального планирования (в том числе на предмет планируемого увеличения площади лесов и зеленых насаждений вокруг города Иванова, которое могло повлечь необходимость отказа в создании пояса) никто не запрашивал и не изучал. Непонятно, почему административный истец просит обязать Правительство Ивановской области установить границы лесопаркового зеленого пояса, поскольку оно не является уполномоченным на то органом; он до настоящего времени не определен. Процедуры создания такого пояса в отличие от процедуры принятия решения о его создании законом не предусмотрено. Каким образом отсутствие границ пояса может нарушить права неопределенного круга лиц, не ясно. Прокурором также пропущен трехмесячный срок для обращения в суд с заявленными требованиями: он истек в мае 2018 года, однако только в августе 2018 года прокурор обратился в адрес Врио Губернатора Ивановской области с информацией о совершенствовании нормативно-правового регулирования вопросов создания лесопаркового зеленого пояса города Иванова, а в октябре 2018 года направил иск в суд. На основании изложенного в удовлетворении административного иска прокурору следует отказать.

Представитель заинтересованного лица – Комитета Ивановской области по лесному хозяйству – ФИО3 в судебном заседании заявил о солидарности позиции Комитета с позицией Правительства Ивановской области, представил письменный отзыв на иск, пояснив, что присутствующий на общественных слушаниях ФИО26. в настоящее время сотрудником Комитета не является; какие именно земельные/лесные участки вошли в состав лесопаркового зеленого пояса, непонятно, вероятно, это земли лесного фонда, располагающегося на территории Ивановского района и частично – Фурмановского, а также городские парки. Категория защитности земель лесного фонда выше, чем лесопарков, поэтому от включения лесных участков в состав лесопаркового зеленого пояса дополнительных ограничений правового режима использования соответствующих земель не возникнет; возможно, увеличится количество проверок их использования и объем соответствующей отчетности. Между тем, Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в п.3 ст.62.1 предусматривает территории, не подлежащие включению в состав лесопаркового зеленого пояса, и соответствующие требования закона должны быть учтены при принятии решения о его создании, поскольку на дальнейшие действия законом отведены минимальные сроки. Так, в течение 30 дней с момента принятия такого решения должна быть размещена схема планируемых границ лесопаркового зеленого пояса на официальном сайте уполномоченного органа в сети «Интернет», в течение 180 дней – установлены его границы. Уполномоченный орган на установление границ лесопаркового зеленого пояса до настоящего времени не определен; Комитет не может являться таким органом, поскольку создан в целях осуществления переданных субъекту отдельных полномочий Российской Федерации, как собственника земель лесного фонда, в области лесных отношений (ст.83 Лесного кодекса Российской Федерации); определение комитета таким уполномоченным органом повлечен нецелевое использование бюджетных средств, выделяемых на реализацию переданных полномочий. По поручению Правительства Ивановской области Комитет разработал проект соответствующего постановления и его финансово-экономическое обоснование, согласно которому затраты на выполнение работ по установлению границ и постановке на кадастровый учет земель лесопаркового зеленого пояса на площади 71654 га составят 79877729,58 рублей, исходя из средней цены за 1 га – 1114,77 рублей согласно результатам проводимых Комитетом аукционов по выполнению работ по постановке лесных участков на кадастровый учет. Источником финансирования работ по установлению границ лесопаркового зеленого пояса должен являться областной бюджет, в котором соответствующие затраты на 2018 год не предусмотрены. Государственные закупки соответствующих кадастровых работ должны осуществляться только при условии наличия бюджетных ассигнований на эти цели. Таким образом, бездействие Правительства Ивановской области нельзя признать незаконным, учитывая, что действия по установлению границ лесопаркового зеленого пояса привели бы к нарушению иного федерального законодательства; кроме того, решается вопрос об уменьшении границ пояса, что в совокупности должно повлечь отказ прокурору в иске.

Представитель заинтересованного лица – Ивановской областной Думы - ФИО4 против удовлетворения административного иска не возражала, в письменной позиции по делу указав, что Общественной палатой Ивановской области в Ивановскую областную Думу было направлено несколько пакетов документов, в том числе оба ходатайства о создании лесопаркового зеленого пояса – ТОС «Березниковский» и Регионального отделения ООД НФ «ЗА РОССИЮ», при этом решение о его создании принималось на основании ходатайства ТОС «Березниковский» и протокола общественных слушаний от 21.09.2017, поскольку в отношении данного ходатайства процедура его рассмотрения, установленная п.п. 2,4 ст.62.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», была соблюдена. Проверка действий Общественной палаты Ивановской области Ивановской областной Думой не предусмотрена законом. Пакет документов, поступивший с ходатайством, рассматривался предварительно комитетом Ивановской областной Думы по экономическому развитию; принятию решения о создании пояса предшествовало направление председателем Ивановской областной Думы предложений о выражении своего мнения по вопросу его создания в адрес Врио Губерантора Ивановской области ФИО1 и Главы города Иванова ФИО7 24.10.2017 от Врио Главы города Иванова ФИО8 поступили ответы, в которых сообщалось о нецелесообразности создания лесопаркового зеленого пояса вокруг г.о. Иваново ввиду того, что ходатайство ТОС «Березниковский» не является мотивированным, а инициатива Общественной палаты Ивановской области не имеет финансово-экономического обоснования. 08.11.2017 в Ивановскую областную Думу поступил ответ Врио Губерантора Ивановской области ФИО1, в котором позиция Общественной палаты Ивановской области о создании лесопаркового зеленого пояса на территории и вокруг города Иванова поддерживалась в связи с ожидаемым благоприятным воздействием на экологическую обстановку; кроме того С.С. Воскресенский проинформировал Ивановскую областную Думу об отсутствии в настоящее время оснований для принятия решения об отказе в создании лесопаркового зеленого пояса, предусмотренных п.7 ст. 62.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». При таких обстоятельствах, учитывая отсутствие предусмотренных законом оснований для отказа в принятии решения о его создании, Думой было принято решение о создании лесопаркового зеленого пояса в границах, согласно прилагаемому к ходатайству ТОС «Березниковский» дополнению. Вопрос о площади пояса и входящих в его состав земельных участков обсуждался на рабочем совещании в Ивановской областной Думе 14.11.2017, где присутствовали представители заинтересованных органов, при этом по итогам совещания в срок до 17.11.2017 Департаменту природных ресурсов и экологии Ивановской области, Комитету Ивановской области по лесному хозяйству, Администрации города Иванова предлагалось представить в Думу сведения о площади земельных участков, планируемых для включения в состав территории лесопаркового зеленого пояса города Иванова, а также картографические материалы. Представленная ими информация не позволила скорректировать площадь лесопаркового зеленого пояса, предложенную ТОС «Березниковский», поскольку конкретных предложений по площади лесопаркового зеленого пояса города Иванова не поступило. Вопрос о его создании был рассмотрен уполномоченным комитетом ИОД на заседании 22.11.2017, при этом все 9 присутствовавших членов комитета проголосовали «за» его создание, рекомендовав Думе принять соответствующее постановление. После широкомасштабной деятельности по проработке вопросов о наличии (отсутствии) оснований для принятия решения о создании лесопаркового зеленого пояса и размере его площади с участием всех заинтересованных сторон, 30.11.2017 на заседании Ивановской областной Думы в составе 25 депутатов было единогласно принято решение о его создании. 04.12.2017 постановление Ивановской областной Думы от 30.11.2017 «О создании лесопаркового зеленого пояса города Иванова» было направлено в адрес Врио Губернатора Ивановской области ФИО1 и Общественную палату Ивановской области. В начале 2018 года по инициативе Правительства Ивановской области в Ивановской областной Думе состоялись рабочие совещания по вопросу внесения изменений в принятое Думой постановление в части уменьшения площади лесопаркового зеленого пояса, до участников которого была доведена позиция Думы о том, что поскольку решение о его создании принимается по результатам общественных (публичных) слушаний, и закон запрещает органам государственной власти самостоятельно принять решение об уменьшении его площади, для изменения площади лесопаркового зеленого пояса необходимо проведение новых общественных (публичных) слушаний. В случае поступления в Думу соответствующих документов они будут рассмотрены в соответствии с нормами закона.

Заинтересованное лицо ФИО6 – исполняющая обязанности председателя Общественной палаты Ивановской области и председатель общественных слушаний по созданию лесопаркового зеленого пояса на территории и вокруг городского округа Иванова от 21.09.2017 – против удовлетворения административного иска прокурора не возражала, пояснив, что Общественная палата Ивановской области действовала в соответствии с имеющимися у нее полномочиями по рассмотрению поступивших ходатайств о создании лесопаркового зеленого пояса, провела общественные слушания, протокол которых был направлен в Ивановскую областную Думу. ТОС «Березниковский» является представителем общественности и вправе был обратиться с соответствующим ходатайством. На общественных слушаниях присутствовали 35 зарегистрировавшихся для участия жителей г.Иваново, был приглашен представитель Комитета Ивановской области по лесному хозяйству ФИО9, выступивший с докладом, вопрос был решен положительно путем единогласного голосования «за» создание лесопаркового зеленого пояса. В дальнейшем результаты общественных слушаний с ходатайством о его создании были направлены в Ивановскую областную Думу.

Представитель заинтересованного лица – Администрации города Иванова – ФИО5 против удовлетворения административного иска возражала по основаниям, ранее направлявшимся Администрацией города Иванова в Ивановскую областную Думу, в том числе полагала, что площадь созданного лесопаркового зеленого пояса не содержит сведений о конкретных земельных/лесных участках, включенных в его состав, кроме того, является крайне завышенной: принятым решением фактически весь городской округ Иваново включен в лесопарковый зеленый пояс с соответствующим правовым режимом таких земель, что влечет невозможность нормального функционирования городского округа, исходя из массы накладываемых им ограничений, в том числе в области строительства. Учитывая невозможность включения в состав такого пояса определенных земельных участков, ненадлежащий способ защиты права, избранный административным истцом, поскольку ничьи права не нарушены, в иске прокурору следует отказать.

Заинтересованное лицо – Управление Росреестра по Ивановской области, – извещенное о слушании дела надлежащим образом, своего представителя для участия в деле не направило, представило письменный отзыв, в котором указало, что границы лесопарковых зеленых поясов подлежат включению в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации; полномочиями по ведению реестра в части внесения в него сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий, в том числе лесопарков, наделен Филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по Ивановской области, который и следует привлечь к участию в деле, рассмотрев дело без участия представителя Управления.

По итогам обсуждения с лицами, участвующими в деле, вопроса о необходимости привлечения Филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Ивановской области к участию в деле в качестве заинтересованного лица (на чем никто из присутствующих лиц не настаивал, а представитель административного истца возражал) суд определил отказать в удовлетворении указанного ходатайства заинтересованного лица, поскольку принятым по делу решением права и обязанности филиала могут быть затронуты лишь в части уже возложенных на него действующим законодательством обязанностей (полномочий).

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и оценив представленные доказательства в их совокупности, приходит к следующим выводам.

Как следует из административного искового заявления, Ивановским межрайонным природоохранным прокурором Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в рамках проведенной проверки соблюдения требований природоохранного законодательства и анализа регионального нормотворчества установлено, что в Ивановской области до настоящего времени не проведены мероприятия по установлению границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова, решение о создании которого на основании обращения Общественной палаты Ивановской области и проведенных ею общественных слушаний было принято Постановлением Ивановской областной Думы от 30.11.2017 № 271 «О создании лесопаркового зеленого пояса города Иванова».

Данным постановлением был создан лесопарковый зеленый пояс города Иванова площадью 71654 га; Временно исполняющему обязанности Губернатора Ивановской области ФИО1 рекомендовано определить исполнительный орган государственной власти Ивановской области, уполномоченный на установление, изменение границ лесопаркового зеленого пояса; данному органу рекомендовано выявить лесные участки, расположенные на территории Ивановского района, с целью включения их в состав лесопаркового зеленого пояса города Иванова; Правительству Ивановской области рекомендовано предусмотреть в областном бюджете расходы, связанные с созданием лесопаркового зеленого пояса города Иванова.

Статьей 62.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) предусмотрено, что в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду могут создаваться лесопарковые зеленые пояса - зоны с ограниченным режимом природопользования и иной хозяйственной деятельности, включающие в себя территории, на которых расположены леса, водные объекты или их части, природные ландшафты, и территории зеленого фонда в границах городских населенных пунктов, которые прилегают к указанным лесам или составляют с ними единую естественную экологическую систему и выполняют средообразующие, природоохранные, экологические, санитарно-гигиенические и рекреационные функции.

В соответствии со ст.62.2 указанного Федерального закона № 7-ФЗ в целях создания лесопаркового зеленого пояса некоммерческие организации, органы государственной власти или органы местного самоуправления обращаются с мотивированным ходатайством о создании лесопаркового зеленого пояса в общественную палату соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого планируется создание лесопаркового зеленого пояса.

Общественная палата соответствующего субъекта Российской Федерации в течение 30 дней с момента поступления ходатайства о создании лесопаркового зеленого пояса организует общественные (публичные) слушания в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Общественные (публичные) слушания не организуются, а ходатайство подлежит возврату без рассмотрения в случае, если ранее поступившее ходатайство о создании лесопаркового зеленого пояса вокруг соответствующего городского населенного пункта уже находится на рассмотрении в общественной палате соответствующего субъекта Российской Федерации.

В целях подготовки общественных (публичных) слушаний могут создаваться общественные инспекции и группы общественного контроля.

По результатам общественных (публичных) слушаний общественная палата соответствующего субъекта Российской Федерации подготавливает итоговый документ (протокол), содержащий обобщенную информацию об общественных (публичных) слушаниях, в том числе о мнениях их участников, поступивших предложениях и заявлениях, об одобренных большинством участников рекомендациях.

В случае, если по результатам общественных (публичных) слушаний большинством участников было одобрено создание лесопаркового зеленого пояса, соответствующее ходатайство вместе с итоговым документом (протоколом), подготовленным по результатам общественных (публичных) слушаний, в течение 10 дней после дня их проведения обнародуются, в том числе размещаются в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», и направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае, если по результатам общественных (публичных) слушаний большинством участников не было одобрено создание лесопаркового зеленого пояса, соответствующее ходатайство вместе с итоговым документом (протоколом), подготовленным по результатам общественных (публичных) слушаний, в течение 10 дней после дня их проведения обнародуются, в том числе размещаются в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», и возвращаются заявителю.

Решение о создании лесопаркового зеленого пояса и о его площади либо решение об отказе в его создании принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в срок не позднее 40 дней с момента поступления в данный орган вышеуказанных документов.

Решение об отказе в создании лесопаркового зеленого пояса может быть принято по следующим основаниям: 1) ходатайство о создании лесопаркового зеленого пояса не соответствует требованиям, установленным Федеральным законом № 7-ФЗ; 2) лесопарковый зеленый пояс уже создан вокруг соответствующего городского населенного пункта, либо документы, необходимые для его создания, находятся на рассмотрении в уполномоченном органе государственной власти, либо если соответствующие территории вокруг данного городского населенного пункта включены в состав зеленого лесопаркового пояса иного городского населенного пункта, в том числе города федерального значения, либо на территории соответствующего субъекта Российской Федерации уже создан лесопарковый зеленый пояс вокруг города федерального значения; 3) вокруг соответствующего городского населенного пункта в соответствии с документами территориального планирования планируется увеличение площади лесов, иных территорий, занятых зелеными насаждениями (не менее чем на пять процентов в течение трех лет).

Уполномоченные органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в течение 180 дней после дня принятия решения о создании лесопаркового зеленого пояса устанавливают его границы.

Судом на основании объяснений представителя заинтересованного лица – Ивановской областной Думы – и представленных им документов установлено, что решение о создании лесопаркового зеленого пояса города Иванова принималось на основании поступившего из Общественной палаты Ивановской области ходатайства ТОС «Березниковский» от 10.07.2017 о создании лесопаркового зеленого пояса, в отношении которого процедура его рассмотрения, установленная ст. 62.2 Федерального закона № 7-ФЗ, была соблюдена, а именно: Общественной палатой Ивановской области были проведены общественные слушания, оформленные Протоколом общественных слушаний от 21.09.2017, по результатам которых Общественная палата Ивановской области обратилась в законодательный орган с соответствующей инициативой.

Доводы административного ответчика о том, что общественные (публичные) слушания не могли быть проведены Общественной палатой Ивановской области в форме общественных обсуждений, поскольку это две разные процедуры, подлежат отклонению в силу следующего.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» субъекты общественного контроля, к которым относятся общественные палаты субъектов Российской Федерации, вправе осуществлять общественный контроль в формах, предусмотренных указанным Федеральным законом и другими федеральными законами; выступать в качестве инициаторов, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля, а также участвовать в проводимых мероприятиях; подготавливать по результатам осуществления общественного контроля итоговый документ и направлять его на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и в средства массовой информации.

Согласно ст.18 указанного Федерального закона общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих указанному Федеральному закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия; при этом общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах.

Необходимо учесть, что по своей правовой природе общественные обсуждения и общественные (публичные) слушания являются схожими формами общественного контроля, принципиальное различие которых заключается в том, что общественные (публичные) слушания проводятся публично, т.е. в присутствии их участников, в помещении, пригодном для размещения в нем представителей различных групп населения, права и законные интересы которых затрагивают вопросы, вынесенные на общественные (публичные) слушания, при этом организатор слушаний не вправе ограничить доступ в помещение заинтересованных лиц или их представителей (ч.3 ст.25 Федерального закона), в то время как проведение общественных обсуждений допускается через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», т.е. без непосредственного собрания граждан в целях обсуждения необходимых вопросов (ч.3 ст.24 Федерального закона).

Как указано административным ответчиком, не опровергнуто заинтересованным лицом ФИО6, исполняющей обязанности руководителя Общественной палаты Ивановской области и являющейся председателем общественных слушаний по вопросу создания лесопаркового зеленого пояса, и подтверждается информацией, размещенной на официальном интернет-сайте Общественной палаты Ивановской области, порядок проведения общественных (публичных) слушаний Общественной палатой Ивановской области не принят, в то время как Порядок проведения общественного обсуждения Общественной палатой Ивановской области принят и опубликован на ее официальном сайте в сети «Интернет».

В силу пункта 1.6 указанного Порядка общественное обсуждение проводится публично и открыто, с привлечением к участию в нем представителей различных профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть вопрос или проект.

Таким образом, поскольку принятый Общественной палатой Ивановской области порядок проведения общественного обсуждения предусматривает необходимость публичного обсуждения любого вопроса, проведение указанным заинтересованным лицом общественных слушаний по спорному вопросу в форме общественного обсуждения согласно принятому порядку, учитывая при этом, что фактически публичное обсуждение вопроса о создании лесопаркового зеленого пояса имело место: в обсуждении, состоявшемся 21.09.2017 в ГБУ «Центральная универсальная научная библиотека» Ивановской области, принимали участие 35 жителей г.Иваново и Ивановского района; информация о проведении слушаний заблаговременно размещалась в открытом доступе на интернет-сайте Общественной палаты Ивановской области; сведений о том, что кому-либо был ограничен доступ на указанное мероприятие, не имеется, суд приходит к выводу, что принципиальных нарушений закона при проведении общественных (публичных) слушаний по указанному вопросу Общественной палатой Ивановской области допущено не было, в связи с чем их результаты, направленные в Ивановскую областную Думу вместе с ходатайством ТОС «Березниковский», могли и должны были повлечь соответствующие правовые последствия в виде рассмотрения их законодательным органом в установленном Федеральным законом № 7-ФЗ порядке.

Вопреки доводам административного ответчика, некоммерческое общественное объединение ТОС «Березниковский» в лице ФИО18, являющегося председателем Совета данного территориального общественного самоуправления с июля 2013 года (согласно сведениям из Единого государственного реестра юридических лиц, размещенным в открытом доступе на официальном сайте ФНС России), вправе было обратиться в Общественную палату Ивановской области с соответствующим ходатайством.

Доводы административного ответчика о том, что Общественной палатой Ивановской области необоснованно рассматривались оба поступивших ходатайства: Регионального отделения в Ивановской области Общероссийского общественного движения НАРОДНЫЙ ФРОНТ «ЗА РОССИЮ» и ТОС «Березниковский», не имеют принципиального значения для оценки правомерности процедуры создания лесопаркового зеленого пояса, поскольку, как следует из объяснений и документов заинтересованного лица - Ивановской областной Думы – решение о его создании принималось на основании ходатайства и результатов публичных слушаний по вопросу, поставленному именно в ходатайстве ТОС «Березниковский».

То обстоятельство, что предложенная площадь лесопаркового зеленого пояса, определена только на основании Дополнения к ходатайству ТОС «Березниковский», представленного в Общественную палату Ивановской области 28.09.2017, т.е. после публичного обсуждения вопроса о его создании, не свидетельствует о том, что вопрос о его площади и составе земельных участков, предлагаемых к включению в границы лесопаркового зеленого пояса, не был предметом обсуждения.

Как следует из письма заместителя председателя Общественной палаты Ивановской области ФИО6 в адрес председателя ТОС «Березниковский» ФИО18 от 10.08.2017 №, Общественной палатой Ивановской области 09.08.2017 было проведено расширенное заседание комиссии по экологии, строительству и региональному развитию с участием заинтересованных органов исполнительной власти и местного самоуправления, по итогам которого было принято решение о создании рабочей группы по сбору и обработке информации, которую в дальнейшем предстояло представить участникам публичных слушаний, и представителю ТОС «Березниковский» предложено было войти в ее состав.

Кроме того, из выступлений на общественных слушаниях председателя Совета природоохранных и экологических организаций Ивановской области ФИО19, заместителя председателя Комитета Ивановской области по лесному хозяйству ФИО15, заместителя председателя комиссии по защите прав человека и развитию гражданского общества Общественной палаты Ивановской области ФИО20 усматривается, что вопрос о составе земельных и лесных участков, подлежащих включению в границы лесопаркового зеленого пояса обсуждался, в том числе, на основании тех документов, которые впоследствии (в Дополнении к ходатайству ТОС «Березниковский» от 28.09.2017) послужили основаниями для определения его площади; при этом в ходе общественных слушаний выступающие и участники, единогласно голосовавшие за его создание, осознанно предлагали возможность определения целесообразности включения конкретных участков в границы лесопаркового зеленого пояса предоставить специалистам.

Таким образом, наличие Дополнения к ходатайству ТОС «Березниковский», датированного 28.09.2017, согласно которому определена площадь лесопаркового зеленого пояса города Иванова, также не влекло необходимости отказа в рассмотрении Ивановской областной Думой поступивших документов и невозможности принятия по ним решения в соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ.

Вопреки доводам административного ответчика и заинтересованных лиц на стороне административного ответчика о том, что к участию в обсуждении вопроса о создании лесопаркового зеленого пояса, не привлекались заинтересованные государственные органы и органы местного самоуправления, подлежат отклонению как несостоятельные, поскольку из представленной суду Ивановской областной Думой переписки с Врио Губернатора Ивановской области ФИО1, Администрацией Ивановской области, Комитетом Ивановской области по лесному хозяйству усматривается, что указанные органы знали о поступившем в Ивановскую областную Думу обращении Общественной палаты Ивановской области о создании лесопаркового зеленого пояса города Иванова, выражали свое мнение по данному вопросу, представляли обосновывающие его документы.

При этом, если Администрация города Иванова высказывала мнение о нецелесообразности создания лесопаркового зеленого пояса предлагаемой площади, то Врио Губернатора Ивановской области ФИО1 предложение о его создании было поддержано, исходя из благоприятного влияния на экологическую обстановку и отсутствия оснований для принятия решения об отказе в его создании, со ссылкой на необходимость учета мнения Администрации города Иванова о проведении дополнительных исследований по данному вопросу (письмо от 08.11.2017 №).

Ивановская областная Дума провела обсуждение вопроса о создании лесопаркового зеленого пояса города Иванова на рабочем совещании 14.11.2017, где присутствовали представители заинтересованных органов; по итогам совещания в срок до 17.11.2017 Департаменту природных ресурсов и экологии Ивановской области, Комитету Ивановской области по лесному хозяйству, Администрации города Иванова предлагалось представить в Думу сведения о площади земельных участков, планируемых для включения в состав территории лесопаркового зеленого пояса города Иванова, а также картографические материалы.

Как пояснил представитель Ивановской областной Думы, приобщивший к материалам дела ответы указанных органов, представленная ими информация не содержала конкретных предложений по площади лесопаркового зеленого пояса города Иванова, что не позволило скорректировать площадь лесопаркового зеленого пояса, предложенную ТОС «Березниковский».

Вопрос о его создании также был рассмотрен уполномоченным Комитетом по экономическому развитию Ивановской областной Думы на заседании 22.11.2017, при этом все 9 присутствовавших членов комитета проголосовали «за» его создание, рекомендовав законодательному органу принять соответствующее постановление, что и было сделано на заседании Ивановской областной Думы от 30.11.2017.

При этом основания для принятия решения об отказе в создании лесопаркового зеленого пояса, предусмотренные в п.7 ст. 62.2 Федерального закона № 7-ФЗ, законодательным органом государственной власти Ивановской области – Ивановской областной Думой – выявлены не были.

Соответствующее принятое постановление Ивановской областной Думы от 30.11.2017 № 271 «О создании лесопаркового зеленого пояса города Иванова», направленное 04.12.2017 в адрес Врио Губернатора Ивановской области ФИО1, никем не оспорено, не признано недействительным в установленном законом порядке.

В ходе рассмотрения дела попыток оспорить данное решение лицами, участвующими в деле и возражавшими против удовлетворения административного иска, не предпринято.

Таким образом, поскольку имеется вступившее в законную силу решение законодательного органа государственной власти Ивановской области о создании лесопаркового зеленого пояса города Иванова, принятое в форме постановления Ивановской областной Думы, оно подлежит безусловному исполнению.

В настоящее время, несмотря на то, что вышеуказанным решением Врио Губернатора Ивановской области ФИО1 рекомендовано определить исполнительный орган государственной власти Ивановской области, уполномоченный на установление, изменение границ лесопаркового зеленого пояса; данному органу рекомендовано выявить лесные участки, расположенные на территории Ивановского района, с целью включения их в состав лесопаркового зеленого пояса города Иванова; Правительству Ивановской области рекомендовано предусмотреть в областном бюджете расходы, связанные с созданием лесопаркового зеленого пояса города Иванова, ни одна из вышеперечисленных рекомендаций не исполнена, что лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Из объяснений представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, представленных ими писем следует, что в настоящее время ими обсуждается вопрос об уменьшения площади созданного лесопаркового зеленого пояса; письмом от 13.04.2018 № Врио Губернатора Ивановской области ФИО1 обратился к Председателю Ивановской областной Думы ФИО10 с предложением о внесении изменений в постановление в части изменения площади лесопаркового зеленого пояса города Иванова, однако, как пояснил представитель Ивановской областной Думы со ссылкой на нормы пунктов 9, 10 статьи 62.2 Федерального закона № 7-ФЗ, решение об изменении границ лесопаркового зеленого пояса может быть принято в том же порядке, что и решение о его создании, то есть после проведения новых общественных (публичных) слушаний по этому вопросу, о чем Ивановская областная Дума в лице ее Председателя проинформировала Врио Губернатора Ивановской области ФИО1

Суд отмечает, что позиция высшего законодательного органа Ивановской области в данной части соответствует позиции федерального законодателя, поскольку постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 21.12.2018 № 670-СФ одобрен принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с обеспечением сохранения лесов на землях лесного фонда и землях иных категорий», которым (ст.5 законопроекта) предусмотрено внесение изменений в Федеральный закон № 7-ФЗ, а именно: пункт 10 статьи 62.2 закона излагается в следующей редакции: «10. Решение об упразднении лесопаркового зеленого пояса, решение об изменении площади лесопаркового зеленого пояса принимаются в том же порядке, что и решение о создании лесопаркового зеленого пояса и о его площади.».

Доказательств того, что в настоящее время предпринимаются меры к организации общественных (публичных) слушаний по вопросу изменения границ созданного лесопаркового зеленого пояса города Иванова, суду не представлено.

Как обоснованно указывает административный истец, в течение 180 дней после дня принятия решения о создании лесопаркового зеленого пояса города Иванова не только не определены его границы, но и не определен уполномоченный на установление его границ исполнительный орган государственной власти Ивановской области.

В силу ст.17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно ст.9 Устава Ивановской области, утвержденного Законом Ивановской области от 18.02.2009 № 20-ОЗ, исполнительная власть Ивановской области осуществляется системой исполнительных органов государственной власти Ивановской области во главе с Правительством Ивановской области, являющимся высшим исполнительным органом государственной власти Ивановской области.

В соответствии со ст.59 Устава Ивановской области Правительство Ивановской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Ивановской области, формирующим органы исполнительной власти Ивановской области и осуществляющим непосредственное руководство ими.

Статьей 5 Закона Ивановской области от 06.05.2011 № 42-ОЗ «О Правительстве Ивановской области и исполнительных органах государственной власти Ивановской области» предусмотрено, что Правительство Ивановской области обеспечивает исполнение на территории Ивановской области Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Ивановской области, законов и иных нормативных правовых актов Ивановской области; осуществляет полномочия, установленные федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом Ивановской области, законами Ивановской области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, учитывая, что полномочия по установлению границ лесопаркового зеленого пояса относятся к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и конкретный уполномоченный на их установление исполнительный орган государственной власти Ивановской области в настоящее время не определен, соответствующие полномочия возлагаются на Правительство Ивановской области.

Бездействие Правительства Ивановской области в части установления границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова на основании принятого законодательным органом государственной власти Ивановской области решения о его создании (в том числе, в отсутствие совершения административным ответчиком предусмотренных законом действий по изменению площади созданного лесопаркового зеленого пояса, на необходимость которого он ссылается), безусловно, является незаконным, поскольку указанные границы закон обязывает установить в течение 180 дней после дня принятия такого решения.

Доводы административного ответчика и заинтересованных лиц на его стороне об отсутствии в областном бюджете средств на выполнение соответствующих мероприятий, не являются основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

Согласно ч.12 ст.62.2 Федерального закона № 7-ФЗ границы лесопарковых зеленых поясов подлежат включению в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 32 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об утверждении положения об особо охраняемой природной территории; об установлении или изменении границ особо охраняемой природной территории (к которым относятся и лесопарковые зеленые пояса).

Согласно ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, в том числе в силу норм ст.218 КАС РФ он может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.227 КАС РФ решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными выносится в том случае, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (неопределенного круга лиц, как в рассматриваемом случае) и на административного ответчика следует возложить обязанность устранить соответствующие нарушения прав, свобод и законных интересов или препятствия к их осуществлению.

Согласно п.1 ч.9 ст.226 КАС РФ обязанность доказывания нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца (иных лиц, в защиту интересов которых он обращается) возлагается на лицо, обратившееся в суд.

Оценивая доводы административного истца о нарушении оспариваемым бездействием Правительства Ивановской области интересов неопределенного круга лиц, включая их право на благоприятную окружающую среду, для которой имеет значение своевременное юридическое закрепление границ лесопаркового зеленого пояса, в том числе на местности, суд считает возможным с ними согласиться, учитывая, что незаконное бездействие публичного органа по осуществлению данных полномочий нарушает интересы неопределенного круга граждан, как проживающих, так и посещающих город Иваново и Ивановскую область.

Без возложения на административного ответчика обязанностей по пресечению дальнейшего незаконного бездействия в части установления границ лесопаркового зеленого пояса, действительно, не исключена возможность перераспределения и предоставления земельных участков, включенных в настоящее время в его границы, для иных целей и соответствующее изменение их правового режима, что является недопустимым в силу Федерального закона № 7-ФЗ.

По смыслу заявленных требований, в случае изменения площади лесопаркового зеленого пояса города Иванова в установленном законом порядке административный ответчик не лишен возможности установить его границы в соответствии с новым решением законодательного органа государственной власти Ивановской области.

Трехмесячный срок для обращения в суд с административным исковым заявлением, установленный ст.219 КАС РФ, вопреки доводам административного ответчика, нельзя считать пропущенным в силу следующего.

Бездействие по неустановлению границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова носило длящийся характер, соответственно, рассматриваемое административное исковое заявление прокурора могло быть подано в течение всего срока, в рамках которого у уполномоченного органа существовала обязанность совершить определенное действие – 180 дней после дня принятия постановления (которое вступило в силу после официального опубликования – 04.12.2017), и в течение трех месяцев после истечения установленного законом срока для ее исполнения, при условии, что административному истцу известно о том, кто является надлежащим административным ответчиком по соответствующему иску.

Учитывая, что уполномоченный орган на установление границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова не определен, срок исковой давности следует исчислять с момента, когда административный истец выяснил данное обстоятельство и определил надлежащего административного ответчика по иску.

В материалы дела административным истцом представлена Информация о совершенствовании нормативно-правового регулирования вопросов создания лесопаркового зеленого пояса города Иванова (письмо от 07.08.2018 №), направленная исполняющим обязанности Волжского межрегионального природоохранного прокурора ФИО22 в адрес Врио Губернатора Ивановской области ФИО1, ответ на которую прокурору был дан письмом заместителя Председателя Правительства Ивановской области от 20.09.2018 № №

Рассмотрев указанный ответ, прокурор смог убедиться в незаконности бездействия административного ответчика и обратился в суд с рассматриваемым иском, при этом, административное исковое заявление подано прокурором в суд 30.10.2018 - в пределах трехмесячного срока с момента, когда прокурору стало известно о том, что уполномоченный на установление границ лесопаркового зеленого пояса орган исполнительной власти Ивановской области не определен, на что он ссылался в вышеуказанном информационном письме от 07.08.2018.

Таким образом, исковые требования Ивановского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Правительству Ивановской области подлежат удовлетворению путем признания бездействия Правительства Ивановской области по неустановлению границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова незаконным; обязания его в течение 6 месяцев со дня вступления в законную силу настоящего решения суда установить границы лесопаркового зеленого пояса города Иванова и представить документы, содержащие сведения о границах и ограничениях в использовании земельных участков, входящих в лесопарковый зеленый пояс города Иванова, в орган государственного кадастрового учета для постановки на государственный кадастровый учет его границ.

Учитывая, что стороны освобождены от уплаты государственной пошлины на основании п.19 ст.333.36 Налогового Кодекса Российской Федерации, государственная пошлина взысканию с административного ответчика не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 227, 228 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административный иск Ивановского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Ивановской области удовлетворить.

Признать бездействие Правительства Ивановской области по неустановлению границ лесопаркового зеленого пояса города Иванова незаконным.

Обязать Правительство Ивановской области в течение 6 месяцев со дня вступления в законную силу настоящего решения суда установить границы лесопаркового зеленого пояса города Иванова и представить документы, содержащие сведения о границах и ограничениях в использовании земельных участков, входящих в лесопарковый зеленый пояс города Иванова, в орган государственного кадастрового учета для постановки на государственный кадастровый учет его границ.

Решение может быть обжаловано в Ивановский областной суд через Ленинский районный суд г. Иваново в апелляционном порядке в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья Шолохова Е.В.

Мотивированное решение в окончательной форме изготовлено 09.01.2019