Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Углегорского городского суда путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области административное дело по административному исковому заявлению Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации Углегорского городского округа Сахалинской области о признании незаконным бездействия по не определению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определению порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования «Углегорский городской округ», возложении обязанности устранить допущенные нарушения,

УСТАНОВИЛ:

20 апреля 2022 года Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации Углегорского городского округа Сахалинской области о признании незаконным бездействия по не определению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определениюпорядка реализации функций по выявлению, оценке, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования «Углегорский городской округ», возложении обязанности на администрацию Углегорского городского округа определить орган местного самоуправления, уполномоченный на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории муниципального образования «Углегорский городской округ» и порядок реализации этих функций уполномоченным органом местного самоуправления в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указано, что по результатам проведенной прокуратурой проверки соблюдения законодательства об охране окружающей среды при ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Сахалинской области установлено наличие на территории муниципального образования «Углегорский городской округ» двух объектов, подпадающих под понятие «накопленный вред окружающей среде»: территория бывшего Углегорского целлюлозно-бумажного завода и территория бывшего предприятия «Шахта Углегорская». Вместе с тем, в нарушение статей 80.1 и 80.2 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» на территории данного муниципального образования до настоящего времени не определен уполномоченный орган местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не обеспечено нормативное регулирование реализации данных полномочий для последующего внесения вышеуказанных объектов в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде с целью ликвидации. Отсутствие специально уполномоченного муниципального органа влечет неорганизованность осуществления административно-управленческих процессов по реализации предусмотренных федеральным законодателем функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, а непринятие нормативного правового акта в этой сфере создает правовой пробел и делает невозможным решение вопроса о своевременном включении выявленных объектов накопленного вреда окружающей среде в реестр таких объектов, что исключает проведение необходимых процедур по категорированию таких объектов и определению приоритетных, подлежащих ликвидации в первоочередном порядке, а также препятствует надлежащей реализации государственной политики в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в Российской Федерации, в том числе определенной национальным проектом «Экология» и пунктом 3 Плана мероприятий регионального проекта «Чистая страна». Длительное непринятие мер по организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде может привести к негативным последствиям для состояния окружающей среды и стать причиной неблагоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки для населения.

Протокольным определением суда от 18 мая 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство экологии Сахалинской области.

В судебном заседании старший помощник Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора Ткаченко О.А. исковые требования поддержала, привела доводы, аналогичные доводам административного искового заявления.

Представитель административного ответчика администрации Углегорского городского округа Вон А.С. в удовлетворении административного иска просил отказать.

Представитель заинтересованного лица Министерства экологии Сахалинской области в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания уведомлен надлежаще, о причинах неявки суду не сообщил.

Суд, руководствуясь статьей 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства РФ, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, заслушав участвующих в деле лиц и оценив имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к следующему.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды установлены Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды).

В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации, статьей 11 Закона об охране окружающей среды каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Статьей 3 Закона об охране окружающей среды закреплены принципы охраны окружающей среды, согласно которым установлена ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления.

Согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды накопленный вред окружающей среде - вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме; объекты накопленного вреда окружающей среде - территории и акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

В соответствии с пунктом 1 статьи 80.1 Закона об охране окружающей среды выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов.

Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде проводятся федеральными органами исполнительной власти (пункт 3 статьи 80.1 Закона об охране окружающей среды).

Согласно Правилам ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 445, орган местного самоуправления направляет в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации заявление о включении объектов накопленного вреда в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, а также материалы выявления и оценки указанного объекта.

Положениями пунктов 1 и 2 статьи 80.2 Закона об охране окружающей среды предусмотрено, что ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде. Организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды.

Аналогичные положения содержатся в Правилах организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 мая 2018 года № 542.

В силу пункта 2 статьи 7 Закона об охране окружающей среды к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Статьей 10 названного закона определено, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно пунктам 8, 11 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Согласно части 14 статьи 40 Устава муниципального образования «Углегорский городской округ», утвержденного решением Собрания Углегорского муниципального района от 16 марта 2017 года №354, администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Углегорского городского округа, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения (к числу которых отнесена организация мероприятий по охране окружающей среды в границах Углегорского городского округа) и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Углегорского городского округа федеральными законами и законами Сахалинской области.

В силу правовых позиций, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 13 октября 2015 года № 26-П и в Определении от 09 ноября 2017 года № 2516-О, понятие «организация», используемое в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг; органы местного самоуправления городского округа несут ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязаны принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.

Пункты 5 и 6 Правил ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 445 (далее - Правила ведения государственного реестра), предусматривают, что органы местного самоуправления могут направить в письменной форме в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации заявление о включении объекта накопленного вреда окружающей среде в государственный реестр.

Исходя из приведенного правового регулирования, выявление объектов накопленного вреда окружающей среде, их оценка и ликвидация являются составной частью охраны окружающей среды, под которой в соответствии со статьей 1 Закона об охране окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и иных лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно абзацу 2 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Системный анализ вышеприведенных норм права позволяет прийти к выводу о том, что за органами местного самоуправления закреплены функции по выявлению и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде, а также организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на соответствующей территории муниципального образования, вместе с тем, правовое регулирование порядка реализации этих полномочий на территории муниципального образования «Углегорский городской округ» отсутствует.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, в ходе проведенной Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратурой проверки установлено, что на территории муниципального образования «Углегорский городской округ» выявлено два объекта накопления вреда окружающей среде на земельных участках, на которых в прошлом осуществлялась экономическая деятельность (объекты капитального строительства) – Углегорский целлюлозно-бумажный завод и шахта «Углегорская».

Между тем, орган местного самоуправления, уполномоченный на решение вопросов, связанных с выявлением, оценкой, организацией работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде не определен; нормативное правовое регулирование вопросов реализации полномочий органов местного самоуправления в указанное сфере не обеспеченно.

По данному факту 24 февраля 2022 года прокуратурой в адрес главы Углегорского городского округа было внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, однако выявленные нарушения администрацией не устранены до настоящего времени.

Доказательств принятия правовых актов, определяющих уполномоченный орган и регулирующих порядок реализации перечисленных выше полномочий, в материалах дела не имеется.

Оценив представленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу, что органами местного самоуправления полномочия, возложенные на них законом, осуществляются с нарушением закона.

Доводы административного ответчика о проведении администрацией Углегорского городского округа мероприятий в отношении расположенных на территории муниципального образования объектов, подпадающих под понятие объектов накопленного вреда окружающей среде, правового значения для разрешения дела не имеют, поскольку предметом настоящего иска является бездействие органа местного самоуправления по определению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определению порядка реализации этих функций.

Отсутствие правового регулирования реализации полномочий в указанной сфере делает невозможным своевременное решение возложенных на органы местного самоуправления задач, а проявленное бездействие в правовом регулировании нарушает права Российской Федерации и неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, поскольку препятствует выполнению в полном объеме полномочий, предусмотренных федеральным законом.

Кроме того, следует отметить, что на территории Российской Федерации реализуется национальный проект «Экология», одной из целей которого является выявление, оценка и ликвидация объектов накопленного вреда окружающей среде, что требует четкого регламентирования деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере.

Необоснованной суд находит и ссылку административного ответчика о том, что законом прямо не предусмотрена обязанность органов местного самоуправления по определению на территории округа какого-либо специального уполномоченного органа на реализацию указанных выше функций.

Реализация полномочий в сфере выявления, оценки и организации ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, установленных федеральным законом, требует проведения определенных правовых и административно-организационных процедур.

В первую очередь, это определение органа, уполномоченного на реализацию полномочий, установление объема, содержания, порядка, правовых инструментом и источников финансирования его деятельности, что должно быть установлено соответствующим правовым актом.

Таким образом, необходимость правового регулирования полномочий органа местного самоуправления в соответствующей сфере общественных отношений вытекает из федерального закона, которым они установлены.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о допущенном администрацией Углегорского городского округа незаконном бездействии.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, в случае вынесения решения об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, на административного ответчика возлагается обязанность об устранении нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

Р Е Ш И Л:

административное исковое заявление Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации Углегорского городского округа Сахалинской области о признании незаконным бездействия по не определению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определению порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования «Углегорский городской округ», возложении обязанности устранить допущенные нарушения, - удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации Углегорского городского округа Сахалинской области по не определению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определению порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования «Углегорский городской округ».

Возложить обязанность на администрацию Углегорского городского округа Сахалинской области определить орган местного самоуправления, уполномоченный на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории муниципального образования «Углегорский городской округ» в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Возложить обязанность на администрацию Углегорского городского округа Сахалинской области определить порядок реализации функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования «Углегорский городской округ» в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Административному ответчику администрации Углегорского городского округа Сахалинской области сообщить об исполнении решения по административному делу в Углегорский городской суд и Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратуре в срок, установленный решением суда для исполнения возложенной обязанности.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Сахалинский областной суд через Углегорский городской суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 17 июня 2022 года.

Председательствующий Стародубцева М.А.