Гражданский кодекс часть 1

представителя административного истца – помощник прокурора Петровского района Лагунова Н.С., действующей в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц,

административного ответчика – представителя администрации муниципального образования Петровского городского округа Ставропольского края Лохвицкой Н.В., действующей на основании доверенности № 210 от 16.01.2018г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда дело по административному исковому заявлению прокурора Петровского района в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер к разработке и принятию административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности и возложении обязанности принять административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности,

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор Петровского района обратился в Петровский районный суд с административным заявлением о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер к разработке и принятию административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности и возложении обязанности принять административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности

Исковое заявление мотивирует следующим.

Прокуратурой района проведена проверка соблюдения законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности, в ходе которой выявлены нарушения требований законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля и законодательства об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации.

В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания.

Согласно ч. 1 ст. 17.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 2 указанной статьи предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

В соответствии со ст. 2 Закона № 294-ФЗ муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 381-ФЗ) государственное регулирование торговой деятельности осуществляется, в том числе посредством муниципального контроля в этой области.

Согласно ч. 3 ст. 3 Закона № 381-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены указанным Законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

В силу п. 2 ч. 2 ст. 6 Закона № 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Порядок разработки и принятия административных регламентов предоставления государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных контрольных (надзорных) функций утвержден Постановлением Правительства Ставропольского края от 25 июля 2011 года
№ 295-п.

Из Определения Верховного Суда РФ от 30.05.2012 № 1-АПГ12-6 следует, что непринятие административных регламентов осуществления муниципального контроля в сфере торговой деятельности влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления муниципального контроля, а соответственно, и нарушение прав подконтрольных субъектов и ненадлежащее исполнение функций органами местного самоуправления.

Таким образом, принятие административного регламента по муниципальному контролю за осуществлением торговли на территории городского округа является обязанностью органа местного самоуправления городского округа.

Вместе с тем, в ходе проверки установлено, что администрацией Петровского городского округа Ставропольского края административный регламент по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности не принят, соответствующий проект не разработан, вследствие чего проводимые муниципальными инспекторами проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются с нарушением требований норм федерального законодательства, что приводит к нарушению прав и гарантий субъектов предпринимательской деятельности, затрудняет возможность обжалования действий должностных лиц органа местного самоуправления.

14.02.2018 в адрес главы Петровского городского округа Ставропольского края в порядке ст. 9 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратурой района направлено предложение о рассмотрении вопроса о разработке и принятии соответствующего административного регламента, на которое 06.03.2018 получен отрицательный ответ, мотивированный тем, что органы местного самоуправления городского округа не наделены контрольными функциями в сфере торговой деятельности.

Таким образом, в нарушение вышеуказанных требований федерального законодательства администрацией Петровского городского округа Ставропольского края административный регламент по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности до настоящего времени не принят.

В соответствии с подп. «а», «б» п. 2 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) противодействие коррупции - деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), а также по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией).

Согласно п. 10, 21 ст. 7 Федерального закона № 273-ФЗ одними из основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции является совершенствование организации деятельности контролирующих органов по противодействию коррупции, оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона № 273-ФЗ утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции (Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460).

В соответствии с п. 8 Национальной стратегия противодействия коррупции одними из направлений, по которым реализуется Национальная стратегия противодействия коррупции, является повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции; разработка организационных и правовых основ в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами муниципальных правовых актов.

Отсутствие нормативного правового акта - административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности значительно снижает эффективность и результативность правового регулирования и препятствует реализации государственной политики в указанной сфере, способствует нарушению прав подконтрольных субъектов и свидетельствует о ненадлежащем исполнении функций органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Просит признать незаконным бездействие администрации Петровского городского округа, выразившееся в непринятии мер к разработке и принятию административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности и возложить на администрацию Петровского городского округа обязанность в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу принять административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности.

В судебном заседании помощник прокурора Петровского района Лагунова Н.С. поддержала исковые требования и просила удовлетворить их в полном объеме.

Представитель ответчика – Лохвицкая Н.В. в судебном заседании просила суд отказать в удовлетворении исковых требований и озвучила возражение на административное заявление, из которого следует, что администрация Петровского городского округа Ставропольского края (далее – администрация) не согласна с исковыми требованиями, изложенными в административном исковом заявлении и отклоняет их по следующим основаниям.

В соответствии с Положением об администрации Петровского городского округа Ставропольского края, утвержденным решением Совета депутатов Петровского городского округа Ставропольского края от 08.12.2017 № 57, администрация является исполнительно-распорядительным органом Петровского городского округа Ставропольского края, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и Ставропольского края, Уставом муниципального образования Петровского городского округа Ставропольского края, нормативными актами органов местного самоуправления Петровского городского округа и названным Положением (п.1 положения).

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131-ФЗ) определены вопросы местного значения городского округа, реализуемые на территориях городских округов, включая и исполнения муниципальных контрольных функций (ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ).

В соответствии с ч.1 ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ определены следующие функции муниципального контроля:

1) составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, утверждение и исполнение бюджета городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета городского округа (п.1 ч.1 ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ);

2) осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О теплоснабжении» (п.4.1 ч.1 ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ);

3) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п.5 ч.1 ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ);

4) обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (п.6 ч.1 ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ);

7) утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (п.25 ч.1 ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ);

8) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений (п.26 ч.1 ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ);

9) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (п.30 ч.1 ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ);

10) осуществление муниципального лесного контроля (п.38 ч.1 ст. 16 ФЗ № 131-ФЗ).

Пунктом 15 части 1 статьи 16 ФЗ № 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Исходя из пункта вышеназванной статьи, следует, что какая либо функция муниципального контроля в данном пункте не предусмотрена.

Согласно статье 17.1. ФЗ № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 381-ФЗ), который регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности (часть 1 и 3 статьи 1 ФЗ № 381-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 3 ФЗ № 381-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 6 ФЗ № 381-ФЗ установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. Пунктом 2 части 1 указанной статьи предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют разработку и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 6 ФЗ № 381-ФЗ органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности наделены определенными полномочиями, а именно - создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. В части осуществляется органами местного самоуправления, какого либо муниципального контроля в сфере торговли не предусмотрено.

Частью 1 пункта 4 статьи 4 ФЗ № 381-ФЗ установлено, что государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области.

Согласно ст. 16 ФЗ № 381-ФЗ определен порядок и основания проведения государственного контроля (надзора) за соблюдением требований Федерального закона, муниципального контроля в области торговой деятельности. В отношении порядка проведения государственного контроля (надзора) за соблюдением требований указанного Закона, муниципального контроля в области торговой деятельности часть 1 ст.16 данного Закона отсылает к действующему законодательству РФ, т.е. к Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В ч.2 и 3 указанной статьи предусмотрены лишь отдельные особенности проведения только государственного контроля (надзора), учитывающие необходимость применения положений Федерального закона «О защите конкуренции». Указаний на проведение, какого либо муниципального контроля - нет. В данной статье есть неопределенность, в отношении каких статей ФЗ № 381-ФЗ органы местного самоуправления уполномочены осуществлять муниципальный контроль, область какой торговой деятельности подлежит контролю со стороны органов местного самоуправления.

Отношения, связанные осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 ФЗ № 294-ФЗ муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Пунктом 6 статьи 2 ФЗ № 294-ФЗ определено, что проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами;

Статьей 14 ФЗ № 294-ФЗ установлен порядок проведения проверки. Исходя из статьи, следует, что проверка проводится на основании распоряжения руководителя, заместителя руководителя органа муниципального контроля. В распоряжении руководителя, заместителя руководителя органа муниципального контроля указываются определенные сведения, одними из которых являются: правовые основания проведения проверки и подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами, в том числе реквизиты проверочного листа (списка контрольных вопросов), если при проведении плановой проверки должен быть использован проверочный лист (список контрольных вопросов).

Принимая во внимание требования, изложенные в статье 14 ФЗ № 294-ФЗ основанием для начала проведения муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является нарушение последними требований установленных муниципальными правовыми актами, так как именно данные муниципальные правовые акты будут являться правовым основанием для проведения проверки.

В связи с этим, необходимо обратить внимание суда на тот факт, что на сегодня на территории Петровского городского округа Ставропольского края отсутствует какой либо муниципальный правовой акт, регулирующий основания для проведения муниципального контроля в сфере торговли, соответственно невозможно разработать административный регламент без данного правового акта.

Соответственно исходя из вышеприведенных норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ, следует, что органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль, но только в рамках наделенных полномочий. Исходя из названных законов, органы местного самоуправления не наделены контрольными функциями в сфере торговой деятельности, а только уполномочены на создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Органы местного самоуправления в сфере торговли уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. Протоколы об административных правонарушениях составляются в соответствии с Законом Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» (далее – Закон СК № 20-кз). В соответствии с п. 3 ч.6 ст. 12.2 Закона СК № 20-кз должностные лица местной администрации (органов местной администрации), уполномочены в области торговли по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.6 указанного Закона. Следовательно, органы местного самоуправления фактически осуществляют контрольные функции в сфере торговли, но в рамках Закон СК № 20-кз, а не ФЗ № 294-ФЗ.

Ответчик считает, что принятие административного регламента осуществления муниципального контроля в сфере торговой деятельности приведет к нарушению Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в соответствии с которым установлена недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Несмотря на то, что Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» предусмотрено наличие муниципального контроля в области торговой деятельности, пределы его осуществления и разделение полномочий между органами государственной власти в сфере государственного надзора и органами местного самоуправления в сфере муниципального контроля в области торговой деятельности, действующим законодательством не урегулированы.

Кроме этого, без муниципального правового акта принятого на территории муниципального образования, устанавливающего правовые основания на осуществление муниципального контроля в сфере торговли, в котором бы отражались те условия (основания), в отношении которых орган местного самоуправления имеет право осуществлять контроль и выйти с соответствующей проверкой в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, подготовить соответствующий административный регламент не представляется возможным.

Администрацией Петровского городского округа Ставропольского края в области торговой деятельности создаются условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, таким образом, права неопределенного круга лиц непринятием административного регламента не нарушаются.

В части срока исполнения требований Прокурора Петровского района сообщает, что проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе, в связи с чем, они должны быть не менее, чем за месяц размещены на официальном сайте администрации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, кроме того пройти антикоррупционную экспертизу в Прокуратуре Петровского района в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных актов и проектов нормативных актов», таким образом, в случае удовлетворения требований, исполнить их в месячный срок администрацией не представляется возможным.

На основании вышеизложенного ответчик просит отказать в удовлетворении требований прокурора Петровского района Ставропольского края.

Выслушав стороны, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие либо обязанности.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ суд удовлетворяет полностью или в части заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их несоответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства РФ обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003г., № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003г, № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В соответствии с частью 2 статьи 16.1 Федерального закона от 06.10.2003г, № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района вправе решать вопросы, указанные в частях 1 и 1.1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Помимо полномочий, указанных в части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003г., № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают согласно подпункту 9 иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Согласно статьи 17.1. Федерального закона от 06.10.2003г., № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся: 1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; 2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В числе основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля статья 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" устанавливает: 3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации; 4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; 5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; 7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Судом установлено, что прокуратурой Петровского района проводилась проверка соблюдения законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности администрацией Петровского городского округа.

В ходе проведения проверки прокуратурой Петровского района установлено, что администрацией Петровского городского округа Ставропольского края не принят административный регламент по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности, соответствующий проект не разработан.

14.02.2018 года в адрес главы Петровского городского округа Ставропольского края в порядке статьи 9 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратурой Петровского района было направлено предложение № 42-21-2018 о рассмотрении вопроса о разработке и принятии административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности.

Администрацией Петровского городского округа по итогам рассмотрения Предложения прокуратуры Петровского района был подготовлен ответ за № 2193 от 05.03.2018г., из которого следует, что согласно части 1статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003г, № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления городского округа не наделены контрольными функциями в сфере торговой деятельности.

С данной позицией администрации Петровского городского округа суд не может согласиться по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством: 1) установления требований к ее организации и осуществлению; 2) антимонопольного регулирования в этой области; 3) информационного обеспечения в этой области; 4) государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области.

Согласно части 3 статьи 3 Закона Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены указанным Законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 3 Закона Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров на розничных рынках, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации".

Согласно части 2 статьи 6 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Функции контроля предусмотрены также частью 2 статьи 23 Федерального закона от 30.12.2006 № 271-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2015), согласно которой контроль за соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом, осуществляется уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

Как указывалось выше в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Статья 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" наделяет органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль, полномочиями по разработке административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.

Таким образом, доводы ответчика о том, что часть 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003г., № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает функцию муниципального контроля, суд не может принять во внимание, поскольку данная функция вытекает из норм действующего законодательства и охватывается пунктом 9 части 1 статьи 17 указанного закона, а именно в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Используемый в Федеральном законе от 06.10.2003г., № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» для предоставления населению услуг связи, торговли, общественного питания и бытового обслуживания» не обозначает обязанность органов местного самоуправления самостоятельно или путем создания муниципальных предприятий и учреждений обеспечивать предоставление населению указанных услуг, а наделяет органы местного самоуправления обязанностью «сделать реально выполнимыми» указанные услуги на территории соответствующего муниципального образования.

Создание условий – комплекс мер, направленный на осуществление, выполнение, организацию и управление деятельностью, обеспечивающей реализацию тех или иных прав, норм, обязательств и полномочий, принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо.

Решение вопроса по созданию условий для предоставления населению услуг связи, торговли, общественного питания и бытового обслуживания требует различных подходов и должно обеспечиваться принятием необходимых муниципальных правовых актов, определяющих комплекс мер, направленных на достижение установленных целей деятельности, и средств, используемых для достижения этих целей.

В своем Определении № 1-АПГ12-6 от 30.05.2012 года Верховный Суд РФ указал, что поскольку торговая деятельность на территории Российской Федерации урегулирована Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», который имеет прямое действие на территории субъектов РФ, вопросы организации муниципального контроля также урегулированы вышеназванным федеральным законодательством и подлежат реализации органами местного самоуправления в установленном порядке, в том числе посредством принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля.

Данная позиция согласуется с положениями статьи 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которым одними из основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции является совершенствование организации деятельности контролирующих органов по противодействию коррупции, оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

Иных доказательств в нарушение статьи 62 Кодекса административного судопроизводства РФ стороной административного ответчика суду не предоставлен.

С учетом изложенного, суд считает, что указанные нарушения закона, допущенные администрацией муниципального образования Петровский городской округ Ставропольского края, выразившееся в непринятии мер к разработке и принятию административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности, повлекли нарушение прав и законных интересов неограниченного круга лиц, что влечет в том числе нарушение прав и гарантий субъектов предпринимательской деятельности, затрудняет возможность обжалования действий должностных лиц органа местного самоуправления.

На основании изложенного, и в соответствии со статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявление прокурора Петровского района в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер к разработке и принятию административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности и возложении обязанности принять административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности - удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования Петровского городского округа, выразившееся в непринятии мер к разработке и принятию административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности.

Обязать администрацию муниципального образования Петровского городского округа в течение месяца разработать и принять административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности.

Решение может быть обжаловано в Ставропольский краевой суд через Петровский районный суд в течение месяца.

Судья .