Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-28/2021 по административному исковому заявлению администрации муниципального образования «Катангский район» к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Киренскому и Катангскому районам главного управления МЧС России по Иркутской области, главному управлению МЧС России по Иркутской области о признании предписания об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны незаконным в части,

УСТАНОВИЛ:

Административный истец администрация МО «Катангский район» обратился в суд с административным исковым заявлением к ответчику отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Киренскому и Катангскому районам главного управления МЧС России по Иркутской области (далее по тексту – ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам), в котором просил признать незаконным предписание № 1 ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам от 22.01.2021 об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны со сроком исполнения до 14.02.2022.

В обоснование заявленных требований истец указал на то, что ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам было вынесено предписание № 1 от 25.03.2019 об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны со сроком исполнения до 25.03.2020.

По результатам внеплановой выездной проверки в отношении администрации МО «Катангский район», на основании распоряжения № 1 от 23.03.2020 составлен акт и протокол № 2-25-1/ГО от 04.06.2020 о невыполнении в установленный срок двух мероприятий предписания от 25.03.2019 № 1.

В связи с невыполнением указанного предписания, за необеспечение поддержания системы оповещения в населенных пунктах Катангского района, администрация МО «Катангский район» была привлечена мировым судьей к административной ответственности, с назначением наказания в виде штрафа.

17.04.2020 ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам на основании акта проверки № 1 от 13.04.2020 вынесено предписание № 1 об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны со сроком исполнения в срок до 18.01.2021. На основании распоряжения № 1 от 15.01.2021 в отношении администрация МО «Катангский район» проведена внеплановая выездная проверка с целью выполнения ранее выданного предписания № 1 от 23.03.2020.

22.01.2021 ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам вынесено оспариваемое предписание № 1, с которым администрация МО «Катангский район» не согласна.

По мнению административного истца, утверждение ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам о том, что местная система оповещения не обеспечивает доведение информации и сигналов до населения, не соответствует действительности. Нормативно-правовые акты устанавливают общие требования к информированию населения и системе оповещения и не конкретизируют их способы, кроме основного способа оповещения населения – передачи информации и сигналов оповещения по сетям связи для распространения программ теле и радиовещания. Система оповещения МО «Катангский район», исходя из географического положения района, технических и финансовых возможностей, организована следующим образом: - сотовой связью; - спутниковой связью; - интернет ресурсами; - посредством телефонной связи; - системой рупор 1.5. На территории района отсутствует местная система теле- и радиовещания.

Кроме того, силами администрации МО «Катангский район» объективно невозможно обеспечить бесперебойное, метеонезависимое сообщение с большинством населенных пунктов МО «Катангский район», поскольку в них отсутствует круглосуточная подача электроэнергии, не имеется возможности для установки средств сотовой связи, для проведения интернета, по независящим от администрации объективным причинам. Стоимость одного конечного оборудования на данный момент составляет 820 000 руб. Обеспечить работу оконечных устройств возможно при наличии устойчивого канала связи со скоростью не менее 32 Кбит/с. Установка спутниковой системы связи является метеозависимой и не может обеспечить бесперебойную передачу данных. Таким образом, необходимо установить 15 оконечных устройств, общая стоимость которых составит 12 300 000 руб.

В октябре 2020 года, в связи с наличием технической возможности, за счет средств Иркутской области в с. Ербогачен установлено три оконечных устройства. В настоящее время, на основании решения правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 02.06.2020, АО корпорация «Капитал-Технология» проводит мероприятия по разработке проектной документации на развитие и модернизацию системы оповещения населения Иркутской области, в рамках выполнения контракта № 33 от 12.08.2020, уточнены места установки оборудования. Названым контрактом предусмотрена установка оконечных устройств в населенных пунктах: Непа, Подволошино, Преображенка, где имеется мобильная связь. В населенных пунктах с отсутствием мобильной связи установка оконечных устройств не планируется. Планируется установка оборудования МСО-200-1, также не обеспечивающей передачу в автоматизированном режиме.

Во всех населенных пунктах МО «Катангский район» имеются сирены и громкоговорящие устройства в исправном состоянии.

Таким образом, Иркутская область является заказчиком по разработке проектной документации на развитие и модернизацию системы оповещения населения Иркутской области, все населенные пункты, указанные в протоколе, имеются в проектной документации, необходимости в заключении отдельного контракта у МО «Катангский район» на поставку оборудования в настоящее время не имеется.

Кроме того, администрацией МО «Катангский район» были направлены письма в министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области, Ростелеком Иркутск по вопросу технической возможности установки оконечных устройств, с учетом ограниченной подачи электроэнергии и отсутствия связи.

В соответствии с законом Иркутской области от 11.07.2008 № 39-ОЗ, все населенные пункты района, кроме с. Ербогачен, включены в перечень труднодоступных местностей, что затрудняет фактическое исполнение задачи.

Численность населения района небольшая, порядка 3 300 человек. Есть населенные пункты, в которых проживает не больше 40-50 человек (с. Оськино, д. Тетея, с. Ика, с. Токма, д. Верхне-Калинино, с. Ерема, д. Мога), что позволяет информировать население в неавтоматизированном режиме. По мнению административного истца, действующее законодательство Российской Федерации не возлагает на органы местного самоуправления обязанность осуществлять оповещение населения о чрезвычайных ситуациях исключительно в автоматизированном режиме.

Кроме того, на основании протокола, составленного министерством имущественных отношений Иркутской области, постановлением мирового судьи судебного участка № 65 Катангского района от 14.12.2020 администрация МО «Катангский район» привлечена к административной ответственности за неисполнение предписания № 22/19 от 13.09.2019.

По результатам проверки от 23.11.2020 администрация МО «Катангский район» не выполнила предписание № 22/19 от 13.09.2019 в виде неисполнения одного мероприятия: система оповещения не обеспечивает доведение сигналов (отсутствуют оконечные устройства).

23.11.2020 министерством имущественных отношений Иркутской области в адрес администрации МО «Катангский район» было вынесено предписание № 29/20 по выполнению обязательных требований в области защиты населения, с указанием о необходимости выполнения мероприятия: привести местную систему оповещения в части обеспечения доведения сигналов в срок до 01.10.2021.

Таким образом, по мнению административного истца, поскольку на сегодняшний день имеется два предписания в отношении одного субъекта - администрации МО «Катангский район», с одним и тем же требованием, нарушается принцип разумности, справедливости и недопустимости двойной ответственности.

Заявленные требования административный истец обосновал положениями Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Положения о системах оповещения населения, утвержденным приказом МЧС РФ № 422, Мининформсвязи РФ № 90, Минкультуры РФ № 376 от 25.07.2006, указом Президента РФ от 13.11.2012 № 1522 «О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций», правилами предоставления участков для установки и (или) установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22.05.2008 № 381.

На основании определения Катангского районного суда Иркутской области от 06.04.2021 к участию в деле в качестве административного ответчика привлечено главное управление МЧС России по Иркутской области (далее по тексту – ГУ МЧС России по Иркутской области).

Определением Катангского районного суда Иркутской области от 20.05.2021 принят отказ представителя администрации МО «Катангский район» от административных исковых требований к ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам, ГУ МЧС России по Иркутской области о признании незаконным предписания № 1 ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам от 22.01.2021 об устранении нарушений, в части пункта 1, возлагающего на администрацию МО «Катангский район» обязанности внести в план гражданской обороны уточнение, с внесением изменений во все экземпляры. Производство по административному делу в указанной части, прекращено.

В судебном заседании представитель административного истца администрации МО «Катангский район» - ФИО1, действующая на основании доверенности № 22 от 11.01.2021, заявленные административные исковые требования поддержала по доводам и основания, изложенным в иске. Дополнительно суду пояснила, что порядок организации и проведения проверок юридических лиц органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля, регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», по смыслу ст. 3 которого принципами защиты прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) является презумпция добросовестности юридических лиц, а также обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц. Отдельные положения об осуществлении контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления содержатся в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положениям которой предусмотрено, что органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов. В настоящее время в отношении администрации МО «Катангский район» вынесено одновременно два предписания с устранением нарушений до 14.02.2022 и до октября 2021 года двумя министерствами. Полагала, что в силу действующего законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней. Также пояснила, что финансирование системы оповещения идет из областного бюджета, это не местное финансирование, администрация МО «Катангский район» осуществляет соответствующие мероприятия только в пределах выделенных бюджетных средств. В рамках программы, действующей до 2023 года, на выделенные из бюджета денежные средства в 2020 году была закуплена и установлена система в с. Ербогачен. При последующем поступлении система оповещения будет устанавливать в других муниципальных образованиях. По ее мнению, объективно администрация МО «Катангский район» осуществляет все возможные действия в данной ситуации, поскольку финансирование системы оповещения из местного бюджета к полномочиям администрации МО «Катангский район» не относится. Просила удовлетворить административные исковые требования.

Представители административных ответчиков - ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам, ГУ МЧС России по Иркутской области в судебное заседание не явились, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте судебного разбирательства, что в силу ч. 6 ст. 226 КАС РФ, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела.

Ранее от представителей административных ответчиков в суд поступили письменные возражения на административный иск, из которых следует, что ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам и ГУ МЧС России по Иркутской области с административными исковыми требованиями администрации МО «Катангский район» не согласны.

Из письменного отзыва ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам следует, что 22.01.2021 на основании распоряжения главного государственного инспектора Киренского и Катангского районов от 15.01.2021 № 1 была проведена внеплановая проверка ГО в отношении администрации МО «Катангский район» в целью установления выполнения ранее выданного предписания, в ходе которой установлено невыполнение администрацией МО «Катангский район» двух пунктов предписания от 17.04.2020, в том числе в части необеспечения доведения информации и сигналов оповещения до населения, проживающего на территории муниципальных образований Катангского района: Ербогаченского МО (с. Хамакар, с. Наканно, д. Тетея, с. Оськино); Преображенского МО (с. Ерема, с. Преображенка, д. В-Калинино, д. Мога); Непского МО (с. Непа, с. Ика, с. Токма, с. Бур); Подволошинского МО (с. Подволошино). По результатам проведенной проверки ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам выдано оспариваемое предписание с установленным сроком устранения нарушений – до 14.02.2022. Законодательством Российской Федерации установлены специальные требования, предъявляемые к системам оповещения населения, которые администрацией МО «Катангский район» не соблюдаются. При этом в силу положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» мероприятия по созданию и поддержанию в постоянной готовности систем оповещения и информирования населения от чрезвычайных ситуациях отнесены к полномочиям муниципального района. Учитывая, что администрацией МО «Катангский район» не обеспечено поддержание в постоянной готовности муниципальной системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, выразившееся в отсутствии оконечных устройств в населенных пунктах Катангского района, оспариваемое предписания является законным.

Из письменных возражений ГУ МЧС России по Иркутской области на административное исковое заявление следует, что на администрацию МО «Катангский район» возложена обязанность по созданию и поддержанию в готовности муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения с целью выполнения комплекса мероприятий, проводимых органами местного самоуправления по подготовке и ведению гражданской обороны.

В рамках проведенной внеплановой выездной проверки в отношении администрации МО «Катангский район» было установлено, что оповещение населения муниципальных образований Катангского района: Ербогаченского МО (с. Хамакар, с. Наканно, д. Тетея, с. Оськино); Преображенского МО (с. Ерема, с. Преображенка, д. В-Калинино, д. Мога); Непского МО (с. Непа, с. Ика, с. Токма, с. Бур); Подволошинского МО (с. Подволошино) организовано путем сотовой, спутниковой, таксофонной связи, размещения информации на интернет-сайтах, а также через громкоговорители и путем проведения подворовых обходов. Однако указанные способы оповещения не отвечают требованиям действующего законодательства, предусматривающего, что доведение информации до населения должно быть обеспечено технически и программным сопряжением систем оповещения всех уровней, специальные оконечные устройства местной системы оповещения должны технически сопрягаться с блоком управления системы оповещения. Указанная система оповещения названных населенных пунктов не сопряжена с автоматизированным рабочим местом дежурного персонала дежурно-диспетчерской службы органов повседневного управления РСЧС администрации МО «Катангский район» при поступлении установленных сигналов (команд) и распоряжений, не отвечает требованиям передачи сигналов и информации. По указанным основаниям оспариваемое предписание ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам является законным.

Выслушав объяснения представителя административного истца, исследовав письменные доказательства, суд пришел к следующему.

В силу части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Частями 8, 9 статьи 226 КАС РФ предусмотрено, что при проверке законности решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

По смыслу ч. 1 ст. 218 КАС РФ в контексте с положениями ч. 2 ст. 227 КАС РФ необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии обжалуемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушение прав административного истца в результате принятия такого решения, совершения действий (бездействия). При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав, соблюдении срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный же ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону (части 9 и 11 статьи 226, статья 62 КАС РФ).

Как определено положениями ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований, в том числе: создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения.

В силу ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

В силу п.п. 7, 21 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера относится к вопросам местного значения муниципального района.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе: осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций (п. «а»); создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях (п. «м»).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804 утверждено Положение о гражданской обороне в Российской Федерации (далее по тексту – Положение о гражданской обороне от 26.11.2007 № 804).

Приказом МЧС России от 14.11.2008 № 687 утверждено Положение об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях (далее по тексту – Положение об организации и ведении гражданской обороны от 14.11.2008 № 687).

По смыслу п. 8 Положения о гражданской обороне от 26.11.2007 № 804, п. 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны от 14.11.2008 № 687, к основным мероприятиям органов местного самоуправления в области гражданской обороны, осуществляемым в целях решения задачи, связанной с оповещением населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, отнесены, в том числе: создание и поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее реконструкции и модернизации на базе технических средств нового поколения; установка специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания, а также других технических средств передачи информации.

Приказом МЧС России № 578, Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020 утверждено Положение о системах оповещения населения, действующее с 01.01.2021 (далее по тексту - Положение о системах оповещения населения от 31.07.2020 № 578/365).

Как определено данным Положением, системы оповещения населения создаются на следующих уровнях функционирования РСЧС, в том числе: на региональном уровне - региональная автоматизированная система централизованного оповещения (далее - региональная система оповещения); на муниципальном уровне - муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения (далее - муниципальная система оповещения). Региональные системы оповещения создают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Муниципальные системы оповещения создают органы местного самоуправления. Границами зон действия региональной и муниципальной систем оповещения являются административные границы субъекта Российской Федерации и муниципального образования соответственно (п. 7).

Создание и поддержание в состоянии постоянной готовности систем оповещения населения является составной частью комплекса мероприятий, проводимых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 9).

Системы оповещения населения должны соответствовать требованиям, изложенным в приложении № 1 к настоящему Положению (п. 10).

Основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения сигналов оповещения и экстренной информации до: руководящего состава ГО и звена территориальной подсистемы РСЧС муниципального образования; сил ГО и РСЧС муниципального образования; дежурных (дежурно-диспетчерских) служб организаций, перечисленных в пункте 7 Положения, и дежурных служб (руководителей) социально значимых объектов; людей, находящихся на территории соответствующего муниципального образования (п. 13).

Задействование по предназначению систем оповещения населения планируется и осуществляется в соответствии с положениями о системах оповещения населения, планами гражданской обороны и защиты населения (планами гражданской обороны) и планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. 16).

Решение на задействование региональных, муниципальных и локальных систем оповещения принимается соответственно: высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); руководителями органов местного самоуправления (главами местных администраций) (п. 18).

Передача сигналов оповещения и экстренной информации, может осуществляться в автоматическом, автоматизированном либо ручном режимах функционирования систем оповещения населения. Основной режим функционирования региональных и муниципальных систем оповещения – автоматизированный (п. 19).

Передача сигналов оповещения и экстренной информации населению осуществляется подачей сигнала "ВНИМАНИЕ ВСЕМ!" путем включения сетей электрических, электронных сирен и мощных акустических систем длительностью до 3 минут с последующей передачей по сетям связи, в том числе сетям связи телерадиовещания, через радиовещательные и телевизионные передающие станции операторов связи и организаций телерадиовещания с перерывом вещательных программ аудио- и (или) аудиовизуальных сообщений длительностью не более 5 минут (для сетей связи подвижной радиотелефонной связи - сообщений объемом не более 134 символов русского алфавита, включая цифры, пробелы и знаки препинания). Сигналы оповещения и экстренная информации передаются непосредственно с рабочих мест дежурных (дежурно-диспетчерских) служб органов повседневного управления РСЧС (п. 20).

Для обеспечения своевременной передачи населению сигналов оповещения и экстренной информации комплексно могут использоваться: сети электрических, электронных сирен и мощных акустических систем; сети проводного радиовещания; сети уличной радиофикации; сети кабельного телерадиовещания; сети эфирного телерадиовещания; сети подвижной радиотелефонной связи; сети местной телефонной связи, в том числе таксофоны, предназначенные для оказания универсальных услуг телефонной связи с функцией оповещения; сети связи операторов связи и ведомственные; сети систем персонального радиовызова; информационно-телекоммуникационная сеть "Интернет"; громкоговорящие средства на подвижных объектах, мобильные и носимые средства оповещения (п. 21).

Рассмотрение вопросов об организации оповещения населения и определении способов и сроков оповещения населения осуществляется комиссиями по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее - КЧС и ОПБ) соответствующего уровня (п. 22).

Поддержание региональных, муниципальных и локальных систем оповещения в готовности организуется и осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, перечисленными в пункте 7 настоящего Положения, соответственно (п. 25).

Готовность систем оповещения населения достигается: наличием актуализированных нормативных актов в области создания, поддержания в состоянии постоянной готовности и задействования систем оповещения населения; наличием дежурного (дежурно-диспетчерского) персонала, ответственного за включение (запуск) системы оповещения населения, и уровнем его профессиональной подготовки; наличием технического обслуживающего персонала, отвечающего за поддержание в готовности технических средств оповещения, и уровнем его профессиональной подготовки; наличием, исправностью и соответствием проектно-сметной документации на систему оповещения населения технических средств оповещения; готовностью сетей связи операторов связи, студий вещания и редакций средств массовой информации к обеспечению передачи сигналов оповещения и (или) экстренной информации; регулярным проведением проверок готовности систем оповещения населения; своевременным эксплуатационно-техническим обслуживанием, ремонтом неисправных и заменой выслуживших установленный эксплуатационный ресурс технических средств оповещения; наличием, соответствием законодательству Российской Федерации и обеспечением готовности к использованию резервов средств оповещения; своевременным проведением мероприятий по созданию, в том числе совершенствованию, систем оповещения населения (п. 26).

Для обеспечения оповещения максимального количества людей, попавших в зону чрезвычайной ситуации, в том числе на территориях, неохваченных автоматизированными системами централизованного оповещения, создается резерв технических средств оповещения (стационарных и мобильных). Номенклатура, объем, порядок создания и использования устанавливаются создающими резерв технических средств оповещения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями (п. 28).

Требования, изложенные в приложении N 1 к настоящему Положению, должны быть выполнены в ходе планирования и осуществления строительства новой либо совершенствования действующей системы оповещения населения (п. 29).

Требования к системам оповещения населения определены в приложении № 1 названного Положения о системах оповещения населения от 31.07.2020 № 578/365, которым, в том числе предусмотрено, что технические средства оповещения должны соответствовать требованиям ГОСТ Р 42.3.01-2014 «Национальный стандарт Российской Федерации. Гражданская оборона. Технические средства оповещения населения. Классификация. Общие технические требования», утратившего силу с 01.06.2021, в связи с введением в действие ГОСТ Р 42.3.01-2021. «Национальный стандарт Российской Федерации. Гражданская оборона. Технические средства оповещения населения. Классификация. Общие технические требования», утвержденного приказом Росстандарта от 09.02.2021 № 46-ст.

До 31.12.2020 действовало Положение о системах оповещения населения, утвержденное приказом МЧС РФ № 422, Мининформсвязи РФ № 90, Минкультуры РФ № 376 от 25.07.2006 (далее по тексту – Положение о системах оповещения от 25.07.2006 № 422/90/376), которым было определено, что система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) и населения (п. 3).

Системы оповещения создаются, в том числе на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования). Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться (п. 4).

Системы оповещения предназначены для обеспечения своевременного доведения информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны, РСЧС и населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 6).

Основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны и звена территориальной подсистемы РСЧС, созданного муниципальным образованием; специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, сил и средств гражданской обороны на территории муниципального образования, в соответствии с пунктом 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; дежурно-диспетчерских служб организаций, эксплуатирующих потенциально опасные производственные объекты; населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования (п. 10).

Судом установлено, что 25.03.2019 по результатам проведенной проверки требований исполнения законодательства в области гражданской обороны ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам в адрес администрации МО «Катангский район» было вынесено предписание № 1 об устранении в срок до 25.03.2020 нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны, в том числе в части необеспечения доведения информации и сигналов оповещения до населения, проживающего на территории муниципальных образований Катангского района: Ербогаченского МО (с. Хамакар, с. Наканно, д. Тетея, с. Оськино); Преображенского МО (с. Ерема, с. Преображенка, д. В-Калинино, д. Мога); Непского МО (с. Непа, с. Ика, с. Токма, с. Бур); Подволошинского МО (с. Подволошино).

Указанное предписание надзорного органа администрацией МО «Катангский район» не обжаловалось.

На основании распоряжения главного государственного инспектора Киренского и Катангского районов по пожарному надзору от 23.03.2020 № 1 ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам в отношении администрации МО «Катангский район» 13.04.2020 была проведена внеплановая выездная проверка с целью установления выполнения ранее выданного предписания № 1 от 25.03.2019, о чем был составлен акт проверки № 1 от 17.04.2020, с указанием на выявленные в ходе проверки нарушения, в том числе в части необеспечения доведения информации и сигналов оповещения до населения, проживающего на территории муниципальных образований Катангского района: Ербогаченского МО (с. Хамакар, с. Наканно, д. Тетея, с. Оськино); Преображенского МО (с. Ерема, с. Преображенка, д. В-Калинино, д. Мога); Непского МО (с. Непа, с. Ика, с. Токма, с. Бур); Подволошинского МО (с. Подволошино). По результатам данной проверки в адрес администрации МО «Катангский район» вновь вынесено предписание № 1 от 17.04.2020 об устранении указанных нарушений в области гражданской обороны в срок до 18.01.2021.

В связи с неисполнением предписания ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам № 1 от 25.03.2019 в установленный срок, на основании вступившего в законную силу постановления мирового судьи судебного участка № 65 Катангского района Иркутской области от 19.06.2020, администрация МО «Катангский район» была привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 10 000 руб.

На основании распоряжения главного государственного инспектора Киренского и Катангского районов по пожарному надзору от 15.01.2021 № 1 ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам в отношении администрации МО «Катангский район» 21.01.2021 была проведена внеплановая выездная проверка с целью установления выполнения ранее выданного предписания, о чем был составлен акт проверки № 1 от 22.01.2021, с указанием на выявленные в ходе проверки нарушения, в том числе в части необеспечения доведения информации и сигналов оповещения до населения, проживающего на территории муниципальных образований Катангского района: Ербогаченского МО (с. Хамакар, с. Наканно, д. Тетея, с. Оськино); Преображенского МО (с. Ерема, с. Преображенка, д. В-Калинино, д. Мога); Непского МО (с. Непа, с. Ика, с. Токма, с. Бур); Подволошинского МО (с. Подволошино). По результатам данной проверки в адрес администрации МО «Катангский район» вынесено обжалуемое в рамках рассматриваемого дела предписание № 1 от 22.01.2021 об устранении указанных нарушений в области гражданской обороны в срок до 14.02.2022.

Таким образом, суд находит достоверно установленным, что оспариваемое административным истцом предписание ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам № 1 от 22.01.2021 вынесено надзорным органом по результатам внеплановой проверки исполнения администрацией МО «Катангский район» ранее выданных предписаний данного органа об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны. Указанное в данном предписании нарушение в части необеспечения доведения информации и сигналов оповещения до населения, проживающего на территории названных муниципальных образований Катангского района, содержалось в предписаниях от 25.03.2019 со сроком устранения нарушения – до 25.03.2020 и от 17.04.2020 – со сроком устранения нарушения – до 18.01.2021. При этом данные предписания надзорного органа администрацией МО «Катангский район» в установленном законом порядке не обжаловались. Неисполнение администрацией МО «Катангский район» ранее выданных предписаний повлекло вынесение ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам обжалуемого предписания от 22.01.2021.

Исходя из системного анализа вышеприведенных правовых норм Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Положения о гражданской обороне от 26.11.2007 № 804, Положения об организации и ведении гражданской обороны от 14.11.2008 № 687, в рассматриваемом случае на администрацию МО «Катангский район» возложена обязанность по созданию и поддержанию в готовности муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения с целью выполнения комплекса мероприятий, проводимых органами местного самоуправления по подготовке и ведению гражданской обороны.

При этом на законодательном уровне установлены требования, которым названная система оповещения должна соответствовать, в связи с чем организация оповещения населения путем сотовой, спутниковой, таксофонной связи, размещения информации на интернет-сайтах, через громкоговорители, сирены и путем проведения подворовых обходов не может рассматриваться как надлежащее исполнение органом местного самоуправления возложенной законом обязанности по созданию и поддержанию в готовности муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения, поскольку не соответствует требованиям передачи сигналов и информации, установленным как ранее действующим Положением о системах оповещения от 25.07.2006 № 422/90/376, так и действующим с 01.01.2021 Положением о системах оповещения населения от 31.07.2020 № 578/365.

Каких-либо исключений в части требований к муниципальной автоматизированной системе централизованного оповещения, в том числе для муниципальных образований, находящихся в труднодоступных местах со сложными метеоусловиями, с ограниченной связью, с небольшой численностью населения, закон не содержит.

Доводы административного ответчика о финансировании систем оповещения из бюджета Иркутской области и выполнении муниципальным районом необходимых мероприятий только в пределах выделенных Иркутской областью бюджетных средств, суд отклоняет за отсутствием правовой состоятельности.

Как уже указывалось, исходя из системного толкования вышеприведенных правовых норм Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Положения о гражданской обороне от 26.11.2007 № 804, Положения об организации и ведении гражданской обороны от 14.11.2008 № 687, обязанность по созданию и поддержанию в готовности муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения отнесена к полномочиям органов местного самоуправления, равно как и обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

Как следует из материалов дела, в том числе подтверждается копиями контракта № 2 от 05.03.2020 и информационного письма министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 09.02.2021 № 02-58-1198/21, в ходе выполнения мероприятий по реконструкции и развитию систем оповещения населения Иркутской области в 2020 году в части, касающейся выполнения полномочий Правительства Иркутской области, между ОГКУ «Центр по гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» и АО «Корпорация Капитал-Технология» заключен контракт № 2 от 05.03.2020 на поставку оборудования для реконструкции региональной системы оповещения гражданской обороны и информирования населения Иркутской области об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, в том числе для установки оборудования в с. Ербогачен.

Вместе с тем, заключение указанного контракта в рамках полномочий Правительства Иркутской области по обеспечению названных мероприятий регионального уровня, относящихся к расходным обязательством субъекта Российской Федерации, не свидетельствует об освобождении администрации МО «Катангский район», как органа местного самоуправления, от возложенных законом обязанностей по созданию и поддержанию в готовности муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения на территориях муниципальных образований Катангского района.

Оценивая доводы административного ответчика о недопустимости двойной ответственности, в связи с вынесением в отношении администрации МО «Катангский район» аналогичного оспариваемому предписания министерством имущественных отношений Иркутской области, суд исходит из следующего.

Из материалов дела следует, что действительно 23.11.2020 министерством имущественных отношений Иркутской области вынесено предписание № 29/20 в отношении администрации МО «Катангский район» об устранении нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в частности, о приведении местной системы оповещения населения МО «Катангский район» в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Вместе с тем, как определено Положением о государственном надзоре в области гражданской бороны, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 305, государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется в целях обеспечения выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны (п. 1).

Государственный надзор в области гражданской обороны осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы (далее - органы, осуществляющие государственный надзор в области гражданской обороны), в том числе с применением риск-ориентированного подхода. Государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (п. 2).

Органы, осуществляющие государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своих полномочий, в том числе: организуют и проводят проверки выполнения органами местного самоуправления, а также должностными лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны, в том числе правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты и другой специальной техники и имущества гражданской обороны; организуют и проводят плановые и внеплановые проверки выполнения установленных требований в области гражданской обороны (пп. «а», «г» п. 4).

Государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется лицами, перечень должностей которых утверждается Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (п. 5).

Должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право, в том числе: осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны (пп. «а», «г» п. 6).

Приказом МЧС России от 26.12.2014 № 732 утвержден перечень должностных лиц МЧС России, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области гражданской обороны.

Суд находит, что оспариваемое предписание № 1 от 22.01.2021 вынесено надлежащим должностным лицом органа, осуществляющего государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка его вынесения. При этом суд принимает во внимание, что вынесение ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам обжалуемого предписания явилось следствием неисполнения администрацией МО «Катангский район» ранее выданных предписаний данного органа от 25.03.2019 со сроком устранения нарушения – до 25.03.2020 и от 17.04.2020 – со сроком устранения нарушения – до 18.01.2021, которые в установленном законом порядке не обжаловались.

При таких обстоятельствах вынесение министерством имущественных отношений Иркутской области указанного предписания не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого предписания, вынесенного ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам 22.01.2021. При этом суд принимает во внимание, что само по себе данное предписание не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить соответствующие органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Следовательно, оспариваемое предписание права административного истца не нарушает.

Оценив собранные по делу доказательства по правилам ст. 84 КАС РФ, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований администрации МО «Катангский район». Оспариваемое предписание вынесено должностным лицом ОНДиПР по Киренскому и Катангскому районам в соответствии с действующим законодательством, в пределах предоставленных полномочий, в установленном законом порядке, в рамках своей компетенции. В ходе судебного разбирательства нарушений прав административного истца оспариваемым предписанием не установлено.

При установленных по делу юридически значимых обстоятельствах иные доводы стороны административного истца не имеют правового значения в рамках рассматриваемого спора, основаны на ошибочном толковании и понимании правовых норм.

По своей сути, административное судопроизводство направлено не на сам факт признания незаконными тех или иных решений должностных лиц и государственных органов, судебная защита имеет целью именно восстановление нарушенного права административного истца (статьи 3 и 4 КАС РФ, статья 46 Конституции Российской Федерации); в условиях, когда права заявителя нельзя полагать нарушенными, основания для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, отсутствуют.

Исходя из установленных по делу обстоятельств и вышеназванных правовых норм, суд пришел к выводу об отказе администрации МО «Катангский район» в удовлетворении административных исковых требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных исковых требований администрации муниципального образования «Катангский район» к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Киренскому и Катангскому районам главного управления МЧС России по Иркутской области, главному управлению МЧС России по Иркутской области о признании незаконным предписания № 1 отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Киренскому и Катангскому районам главного управления МЧС России по Иркутской области от 22.01.2021 об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны со сроком исполнения до 14.02.2022 в части пункта 2, устанавливающего нарушение, выраженное в необеспечении местной системой оповещения МО «Катангский район» доведения информации и сигналов оповещения до населения, проживающего на территории следующих муниципальных образований Катангского района: Ербогаченского муниципального образования (с. Хамакар, с. Наканно, д. Тетея, с. Оськино), Преображенского муниципального образования (с. Ерема, с. Преображенка, д. Верхне-Калинино, д. Мога), Непского муниципального образования (с. Непа, с. Ика, с. Токма, с. Бур), Подволошинского муниципального образования (с. Подволошино), - отказать.

Решение может быть обжаловано в Иркутский областной суд через Катангский районный суд Иркутской области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Е. В. Макарова

Мотивированное решение составлено 21.06.2021.