Гражданский кодекс часть 1

Рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Биробиджане дело по административному иску Управления автомобильных дорог и транспорта правительства Еврейской автономной области к прокуратуре Еврейской автономной области, прокурору Еврейской автономной области Джанхотову З.М. о признании незаконным и отмене представления прокуратуры ЕАО от 21.09.2017 № 7-39-2017/7051 об устранении нарушений законодательства в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом,-

У с т а н о в и л:

Управление автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО обратилось в суд с административным иском о признании незаконным и отмене представления прокуратуры ЕАО от 21.09.2017 № 7-39-2017/7051 об устранении нарушений законодательства в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом. Свои требования мотивировали тем, что прокуратурой Еврейской автономной области вынесено представление от 21.09.2017 № 7-39-2017/7051 об устранении нарушений законодательства в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, требованиями которого им необходимо: рассмотреть представление, принять конкретные меры по устранению нарушений законодательства в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, причин и условий им способствующих, и недопущению подобных нарушений в дальнейшем; организовать транспортное обслуживание населенных пунктов автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении путем установления межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам и заключения в данных целях государственных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности сотрудников управления, допустивших указанные нарушения. С данным представлением они не согласны в полном объеме, считают его незаконным и подлежащим отмене по следующим основаниям. Они полагают, что не нарушили требования Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Они полагают, что, не определяя сроков реализации Федерального закона № 220-ФЗ, законодатель предоставляет субъекту правового регулирования возможность самостоятельного определения необходимости установления регулируемых (нерегулируемых) маршрутов, а также перевода маршрутов из одного вида в другой, в связи, с чем они считают себя не нарушившим норм, установленных действующим законодательством. Поскольку обжалуемое представление нарушает их право на осуществление предусмотренной законодательством деятельности, незаконно обязывает их совершить действия, подлежащие регулированию самим субъектом. Просят суд признать незаконным и отменить представление прокуратуры Еврейской автономной области от 21.09.2017 № 7-39-2017/7051 об устранении нарушений законодательства в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом.

Определением суда от 02.11.2017 к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен прокуратур ЕАО Джанхотов З.М.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующий на основании доверенности, заявленные требования поддержал по изложенным в административном иске доводам. Суду дополнительно пояснил, что доводы, которые привела прокуратура ЕАО о транспортной службе по межмуниципальным маршрутам считает необоснованными, потому что во –первых в полномочия входить обеспечивать межмуниципальные маршруты, которые делятся на регулируемые и нерегулируемые. Сегодня маршруты действуют и жалоб со стороны населения, со стороны других контролирующих органов не поступало. Всех устраивает то, что они сейчас организовали, устраивает цена билета.

Представитель административного истца ФИО2, действующий на основании доверенности, поддержал доводы административного иска. Порядок установления маршрутов на сегодняшний день определен постановлением правительства ЕАО. Управление действует в рамках установленного реестра, который определен Приказом № 48, где ряд маршрутов относится к регулируемым тарифам и ряд маршрутов к нерегулируемым тарифам.

Представитель административного ответчика прокуратуры ЕАО ФИО3 в судебном заседании требования административного истца не признала. Суду пояснила, что в рамках проведения прокурорской проверки, установлено, что организация регулярных межмуниципальных маршрутов по регулируемым тарифам Управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО не ведется. Нарушается требование федерального закона № 220-фз, ст. 14, где прямо предусмотрено, что уполномоченный орган является Управление и обязано организовать перевозку пассажиров автомобильным транспортом по регулируемым тарифам, а уже потом, наряду с этими перевозками осуществлять организацию перевозок по нерегулируемым маршрутам.

Административный ответчик прокурор области Джанхотов З.М. в судебное заседание не явился, направил суду заявление о рассмотрении дела без его участия.

Выслушав доводы участников процесса, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Таким образом, право на обращение за судебной защитой не является абсолютным и судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

В соответствие со ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Из содержания п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

В силу п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона (абз. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Согласно ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу статей 1, 21 и 22 названного Федерального закона представление об устранении нарушений закона является мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, в том числе руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО оспаривается представление от 21.09.2017 № 7-39-2017/7051, внесенное прокурором ЕАО Джанхотовым З.М., (поступившее в Управление 05.10.2017), в котором прокурор требует устранить нарушений законодательства в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, причин и условий, им способствующих и недопущению подобных нарушений в дальнейшем.

В представлении указано, что в ходе проверки, проведенной прокуратурой области, в утвержденный приказом начальника Управления от 11.04.2016 № 48 реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок Еврейской автономной области включены, в том числе следующие маршруты: № 207 «Биробиджан - Бира», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 208 «Теплоозерск -Бира - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 209 «Хинганск – Облучье- Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 229 «Биробиджан – Амурзет через с. Доброе», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 229 «Амурзет - Биробиджан через с. Доброе», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 230 «Биробиджан - Амурзет через с. Самара», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 230 « Амурзет - Биробиджан через с. Самара», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 232 «Биробиджан - Ленинское», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 232 «Ленинское - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 232а «Ленинское – Биробиджан через с. Калинино, с. Октябрьское, с. Целинное, с. Горное», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 232э «Ленинское - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 233 «Биробиджан - Облучье», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 233 «Облучье - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 234 «Смидович - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 235 «Николаевка - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 250 «Кукелево – Ленинское - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам. При этом Управлением до настоящего времени не решен вопрос организации транспортного обслуживания населения вышеперечисленных населенных пунктов автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении путем установления межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам, государственные контракты в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, Управлением в данных целях не заключены.Прокурор требует рассмотреть настоящее представление, принять конкретные меры по устранению нарушений законодательства в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, причин и условий, им способствующих и недопущению подобных нарушений в дальнейшем, организовать транспортное обслуживание населения вышеперечисленных населенных пунктов автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении путем установления межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам и заключение в данных целях государственных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц Управления, допустивших указанные нарушения.

В судебном заседании обстоятельства, изложенные в оспариваемом представлении прокурора, нашли свое подтверждение.

Прокуратурой ЕАО в рамках осуществления прокурорского надзора за законодательством в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом выявлено следующее.

Приказом Управления автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО № 48 от 11.04.2016 утвержден реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок ЕАО, в который включены маршруты по нерегулируемым тарифам.

Согласно выписки из реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок ЕАО, утвержденного приказом управления автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО от 11.04.2016 № 48 - № 207 маршрут «Биробиджан - Бира», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 208 «Теплоозерск -Бира - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 209 «Хинганск – Облучье- Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 229 «Биробиджан – Амурзет через с. Доброе», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 229 «Амурзет - Биробиджан через с. Доброе», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 230 «Биробиджан - Амурзет через с. Самара», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 230 « Амурзет - Биробиджан через с. Самара», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 232 «Биробиджан - Ленинское», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 232 «Ленинское - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 232а «Ленинское – Биробиджан через с. Калинино, с. Октябрьское, с. Целинное, с. Горное», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 232э «Ленинское - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 233 «Биробиджан - Облучье», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 233 «Облучье - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 234 «Смидович - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 235 «Николаевка - Биробиджан», вид регулярных перевозок- по нерегулируемым тарифам, № 250 «Кукелево – Ленинское - Биробиджан».

В ответе начальника управления ФИО1 от 18.09.2017 начальнику отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры ЕАО ФИО4 указано, что государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по внутриобластным и межобластным маршрутам, в том числе по маршрутам № 207, № 208, № 209 правительством не осуществлялось. Плата за перевозки пассажиров и багажа в автомобильном транспорте по данным маршрутам определяется перевозчиками самостоятельно. Межмуниципальные маршруты регулярных перевозок № 207, № 208, № 208 не заключались.

Из ответа начальника управления ФИО1 от 21.09.2017 заместителю прокурора ЕАО следует, что межмуниципальные маршруты регулярных перевозок № 229, 230, 232а, 232э, 234, 235, 250 по регулируемым тарифам не устанавливались. Государственные контракты на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам по маршрутам № 229, 230, 232а, 232э, 234, 235, 250 не заключались. Регулируемые тарифы на перевозки по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок № 229, 230, 232а, 232э, 234, 235, 250 правительством области не устанавливались, так как данные маршруты входят в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок ЕАО как маршруты по нерегулируемым тарифам.

16.10.2017 правительством ЕАО принято распоряжение № 268П-рп «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории ЕАО на период 2017-2019». Данное распоряжение было принято после внесения прокурором ЕАО представления.

В судебном заседании установлено и подтверждается материалами дела, что управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО транспортное обслуживание населения Еврейской автономной области посредством установления межмуниципальных маршрутов № 207 «Биробиджан - Бира», № 208 «Теплоозерск -Бира - Биробиджан», № 209 «Хинганск – Облучье- Биробиджан», № 229 «Биробиджан – Амурзет через с. Доброе», № 229 «Амурзет - Биробиджан через с. Доброе», № 230 «Биробиджан - Амурзет через с. Самара», № 230 « Амурзет - Биробиджан через с. Самара», № 232 «Биробиджан - Ленинское», № 232 «Ленинское - Биробиджан», № 232а «Ленинское – Биробиджан через с. Калинино, с. Октябрьское, с. Целинное, с. Горное», № 232э «Ленинское - Биробиджан», № 233 «Биробиджан - Облучье», № 233 «Облучье - Биробиджан», № 234 «Смидович - Биробиджан», № 235 «Николаевка - Биробиджан», № 250 «Кукелево – Ленинское - Биробиджан» для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам не организовано. Государственные контракты для обеспечения указанных нужд с перевозчиком не заключались.

Отсутствие транспортного обслуживание населения вышеперечисленных населенных пунктов автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении путем установления межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам и заключение в данных целях государственных контрактов послужило основанием для внесение представления в адрес административного истца прокурором ЕАО об устранение нарушений законодательства в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом.

Обращаясь в суд с настоящим иском управление указало, что представление нарушает право заявителя на осуществление предусмотренной законодательством деятельности, незаконно обязывает его совершить действия, подлежащие регулированию самим субъектом.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, на территории Российской Федерации регулируются положениями Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Как следует из п. п. 16, 17, 18 ч. 1 ст. 3 названного Федерального закона, существует два вида регулярных перевозок - регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке.

Регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком.

В соответствии с ч. 4 ст. 11 указанного Федерального закона межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов Российской Федерации устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 1, 2 ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают, в том числе межмуниципальные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам. Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Наряду с указанными в ч. 1 ст. 14 настоящего Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают, в том числе межмуниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (ч. 1 ст. 17).

В силу п. 3.10 постановления правительства ЕАО от 23.11.2010 N 474-пп "Об управлении автомобильных дорог и транспорта правительства Еврейской автономной области" управление автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО является органом исполнительной власти Еврейской автономной области, уполномоченным на осуществление функций по организации регулярных перевозок, возлагаемых Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ, в том числе, обеспечивает осуществление межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории ЕАО по регулируемым тарифам посредством заключения государственных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.

Согласно п. 1.4 постановления правительства ЕАО от 30.03.2016 N 100-пп "Об утверждении Порядка установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Еврейской автономной области" формирование межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется управлением автомобильных дорог и транспорта правительства ЕАО с учетом потребности населения в перевозках и возможности обеспечения безопасных условий перевозки.

Исходя из норм действующего законодательства, обеспечение надлежащего транспортного обслуживания, а также доступности транспортных услуг для населения является первостепенной задачей уполномоченного органа.

Установление регулярных перевозок в межмуниципальном сообщении по регулируемым тарифам обеспечивает доступность транспортных услуг для населения, в том числе посредством предоставления пассажирам всех льгот на проезд, предусмотренных законом.

С учетом вышеизложенного, суд пришел к выводу о том, что факт нарушения требований закона и прав граждан по организации транспортного обслуживания населения по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам, установлен в ходе проведенной прокуратурой ЕАО проверки.

Кроме того, суд принимает во внимание следующее.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Определении от 24.02.2005 № 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

В требовательной части представления ставится вопрос о принятии мер к устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Какой либо конкретизации способа устранения выявленных нарушений в представлении не указано.

Поскольку представление об устранении нарушений закона является актом прокурорского реагирования, а не решением должностного лица прокуратуры, и внесено прокурором в рамках реализации предоставленных законом полномочий, права и законные интересы заявителя в данном случае не нарушаются.

Таким образом, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь главой 22 КАС РФ, ст.ст. 174-181 КАС РФ, -

Р е ш и л:

В удовлетворении административного иска Управления автомобильных дорог и транспорта правительства Еврейской автономной области к прокуратуре Еврейской автономной области, прокурору Еврейской автономной области Джанхотову З.М. о признании незаконным и отмене представления прокуратуры ЕАО от 21.09.2017 № 7-39-2017/7051 об устранении нарушений законодательства в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом- отказать.

Решение может быть обжаловано в суд Еврейской автономной области через Биробиджанский районный суд ЕАО в течение месяца со дня вынесения решения судом в окончательной форме.

Судья Сладкова Е.Г.