Гражданский кодекс часть 1

Свердловский районный суд города Костромы в составе председательствующего судьи Тележкиной О.Д. при секретаре Платоновой И.В. с участием прокурора Смирнова Д.В., представителя ответчика Антуфьевой К.О., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по исковому заявлению прокурора г. Костромы в интересах неопределенного круга лиц к Администрации г. Костромы о признании незаконным бездействия, обязании разработать муниципальную целевую программу по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Костромы обратился в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц, мотивируя требования тем, что прокуратурой города проведена проверка в сфере исполнения законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории городского округа город Кострома. В результате проверки установлено, что на территории города Костромы отсутствует комплексное программное обеспечение работы уполномоченных органов в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Не разработана и не утверждена муниципальная целевая программа безнадзорности и профилактики правонарушений несовершеннолетних, что не отвечает принципам профилактики правонарушений, закрепленным в ст. 4 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Прокуратурой города 07.11.2022 в адрес Главы Администрации города Костромы внесено представление, которое рассмотрено, требования прокурора признаны обоснованными. В ответе на представление Администрацией города Костромы указывалось, что на территории муниципального образования разрабатывается муниципальная целевая программа в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. По состоянию на 10.04.2023 соответствующая муниципальная программа не разработана и не принята. Необходимость разработки и утверждения муниципальной программы в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обусловлена тем, что на территории города Костромы в период с 2021 года наблюдается рост преступлений, административных правонарушений, совершенных как несовершеннолетними, так и в отношении них. Кроме того, органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, особенно образовательные организации, не владеют актуальной информацией об оперативной обстановке в сфере подростковой преступности, о формировании новых молодежных движений, наркотических средствах и психотропных веществах, которые употребляют несовершеннолетние, о чем свидетельствуют результаты многочисленных прокурорских проверок. Прокурор просит признать незаконным бездействие Администрации городского округа город Кострома, выразившееся в непринятии муниципальной целевой программы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обязать ответчика в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить муниципальную целевую программу в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В судебном заседании прокурор Смирнов Д.В. поддержал заявленные требования. Полагал, что с момента разработки проекта программы в ноябре 2022 года прошел длительный период, программа разработана с 2023 по 2025 год, но не начала действовать в установленный срок, что свидетельствует о незаконном бездействии административного ответчика. Действующие планы работы не заменяют программу, поскольку в них не предусмотрены плановые показатели работы по конкретным направлениям, которых следует достигнуть.

Представитель ответчика Антуфьева К.О. иск не признала, в возражениях указала, что

Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав городского округа город Кострома (далее - Комиссия) разработан проект муниципальной межведомственной программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории муниципального образования город Кострома на 2023-2025 годы» (далее-Программа). Данная информация содержится в ответе на представление прокуратуры города Костромы от 07.11.2022. Проект Программы направлен в органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних города Костромы для внесения предложений/согласования. УМВД России по г. Костроме после изучения проекта Программы внесены поправки, касающиеся УМВД России по городу Костроме, как исполнителя Программы. Комиссия после рассмотрения данных поправок внесла изменения в проект. 24.04.2023 проект Программы повторно направлен в УМВД России по городу Костроме для согласования. В связи с отсутствием ответа/согласования проекта Программы от УМВД России по городу Костроме после внесения изменений проект Программы направлен повторно в УМВД России по городу Костроме 28.06.2023. После согласования проект Программы будет направлен в Правовое управление Администрации города Костромы для экспертизы. Сведения о том, что на территории города Костромы муниципальная целевая программа безнадзорности и профилактики правонарушений несовершеннолетних не разработана, являются не достоверными, поскольку должностными лицами Администрации города Костромы предприняты действия к разработке, согласованию и принятию Программы.

Выслушав стороны, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. ч. 8, 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Из материалов дела следует, что прокурором г. Костромы 07.11.2022 внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства главе Администрации г. Костромы, в котором, помимо прочего, указано, что работа органа местного самоуправления по профилактике преступных проявлений с участием несовершеннолетних, раннему выявлению семейного неблагополучия, пресечению фактов преступного посягательства на жизнь, здоровье и половую неприкосновенность детей, их защите от различных дискриминационных проявлений требует принятия дополнительных организационных мер. На территории города отсутствует комплексное программное обеспечение работы уполномоченных органов в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Отмечается необходимость разработки и принятия во исполнение положений Федеральных законов от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» муниципальной целевой программы, важнейшим целевым индикатором результативности которой являются снижение преступлений и правонарушений, количества безнадзорных детей, уровня употребления наркотических средств и алкогольной продукции, расширение организации досуга несовершеннолетних, решения проблем социального сиротства, укрепление института семьи.

Основными направлениями развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 22.03.2017 № 520-р «Об утверждении Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года» является, в том числе, совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выражающиеся в разработке, актуализации муниципальных программ и планов мероприятий по организации профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Вместе с тем на территории города Костромы муниципальная целевая программа безнадзорности и профилактики правонарушений несовершеннолетних не разработана и не утверждена, что не отвечает принципам профилактики правонарушений, закрепленных в ст. 4 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

В ответе на представление от 20.12.2022 главой Администрации г. Костромы указано, что доводы прокуратуры по вопросу совершенствования нормативно-правового, регулирования в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав городского округа город Кострома (далее - Комиссия) учтены. Комиссией разработан проект муниципальной межведомственной программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории муниципального образования город Кострома на 2023-2025 годы». В настоящее время проводится согласование проекта Программы органами и учреждениями системы профилактики города Костромы. Будет проведена юридическая и финансовая экспертиза проекта Программы.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – Федеральный закон № 120-ФЗ) профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних - система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 120-ФЗ основными задачами деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются: предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям (п. 1). Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних основывается на принципах законности, демократизма, гуманного обращения с несовершеннолетними, поддержки семьи и взаимодействия с ней, индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации, государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних (п. 2).

Согласно ст. 3 данного Федерального закона, законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 4 Федерального закона № 120 ФЗ в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования (далее - органы, осуществляющие управление в сфере образования), органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, учреждения уголовно-исполнительной системы (следственные изоляторы, воспитательные колонии и уголовно-исполнительные инспекции) (п. 1).

Статьей 14 Федерального закона № 120-ФЗ предусмотрено, что органы, осуществляющие управление в сфере образования, в пределах своей компетенции разрабатывают и внедряют в практику работы образовательных организаций программы и методики, направленные на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних (пп. 5 п. 1); организации, осуществляющие образовательную деятельность осуществляют меры по реализации программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних (пп. 5 п. 2).

В соответствии со ст. 17 Федерального закона № 120-ФЗ органы по делам молодежи в пределах своей компетенции участвуют в разработке и реализации целевых программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (пп. 1 п. 1).

Распоряжением Правительства РФ от 22.03.2017 N 520-р утвердены Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года (далее – Концепция); план мероприятий на 2021 - 2025 годы по реализации Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года.

Предписано федеральным органам исполнительной власти обеспечить с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выполнение мероприятий, предусмотренных Концепцией и планом мероприятий, утвержденными настоящим распоряжением (п. 2 распоряжения).

Рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Концепции, утвержденной настоящим распоряжением, при решении задач в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также при разработке и утверждении региональных программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (п. 3).

В тексте Концепции указано, что она представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов в профилактической работе с несовершеннолетними, предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, направленные на достижение основных задач в этой сфере.

Концепция призвана служить основой для принятия органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений в области правоприменительной деятельности, касающихся повышения эффективности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и создания условий для их успешной социализации (ресоциализации).

В разд. V Концепции указано, что одним из основных направлений развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних предполагает, помимо прочего, разработку, актуализацию региональных (муниципальных) программ и планов мероприятий по организации профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних с учетом Концепции.

При этом положениями Федеральных законов от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» обязанности органов местного самоуправления по принятию муниципальной целевой программы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также конкретных целей и характеристик такой программы не предусмотрено.

Планом мероприятий на 2021 - 2025 годы по реализации Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года в числе исполнителей органы местного самоуправления не предусмотрены.

Как следует из пояснений допрошенной в качестве свидетеля начальника отдела обеспечения деятельности Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав г. Костромы Комитета образования, культуры, спорта и работы с молодёжью Администрации г. Костромы (далее – КДНиЗП) Дубовицкая С.Ю., до 2022 года программа профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не разрабатывалась. Ранее разрабатывались и в настоящее время действуют планы по профилактической работе по различным направлениям профилактики, а также комплексный план профилактической работы, которые принимаются ежегодно с учетом проводимого анализа по различным направлениям профилактики. На рабочем координационном совещании, которое проводила прокуратура г. Костромы весной 2022 года, сообщалось, что в Костроме необходимо создать именно программу по профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних г. Костромы. Представители Комиссии полагали, что план более динамичен и может корректироваться с учетом анализа ситуации в г. Костроме, а программа будет долго проходить через все инстанции, понадобится связь с каждым органом системы профилактики. Далее пришли к мнению, что программа будет в себе аккумулировать все существующие планы системы профилактики в одном документе. В связи с этим разработан проект Программы, который до настоящего времени проходит процедуру согласования. Дополнительное финансирование проектом не предусмотрено, финансирование осуществляется в пределах средств, предусмотренных пределом бюджетных ассигнований, предусмотренных бюджетом г. Костромы на 2023 год и на плановые периоды 2024, 2025 годов отраслевым функциональным органам Администрации г. Костромы. Отсутствие утвержденной муниципальной программы не препятствует осуществлению деятельности по Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних во взаимодействии всех органов системы профилактики, не умаляет возможности и не снижает эффективность работы данных органов при работе на различных направлениях.

В обоснование доводов о планировании и координации работы органов системы профилактики со стороны Администрации г. Костромы представлены План мероприятий по формированию ценностного отношения к жизни, профилактике суицидального поведения среди несовершеннолетних на 2023 год, План мероприятий по профилактике преступлений против половой неприкосновенности несовершеннолетних в г. Костроме на 2023 год, Межведомственный план по профилактике самовольных уходов несовершеннолетних из дома, социозащитных и образовательных учреждений, учреждений здравоохранения на 2023 год, Комплексный план профилактической работы в образовательных учреждениях г. Костромы на 2023 год среди несовершеннолетних г. Костромы, утвержденные постановлением КДНиЗП г. Костромы от 22.12.2022 № 50, а также Программа мероприятий по профилактике немедицинского потребления и незаконного распространения наркотических средств среди детей и моложежи г. Костромы на 2021-2023 годы, утвержденная постановлением Администрации г. Костромы от 30.12.2020 № 2501.

Представленный в материалы дела проект муниципальной межведомственной программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории муниципального образования город Кострома на 2023-2025 годы» свидетельствует, что Администрацией г. Костромы работа по разработке программы проводится.

Проект Программы направлен в органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних города Костромы для внесения предложений/согласования. УМВД России по г. Костроме после изучения проекта Программы внесены поправки, касающиеся УМВД России по городу Костроме, как исполнителя Программы. Комиссия после рассмотрения данных поправок внесла изменения в проект. 24.04.2023 проект Программы повторно направлен в УМВД России по городу Костроме для согласования. В связи с отсутствием ответа/согласования проекта Программы от УМВД России по городу Костроме после внесения изменений проект Программы направлен повторно в УМВД России по городу Костроме 28.06.2023, что подтверждено материалами соответствующей переписки.

Проанализировав приведенные правовые нормы и представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд не находит оснований для удовлетворения исковых требований прокурора, поскольку прокурором не доказано, что в результате оспариваемого им бездействия нарушаются права неопределенного круга лиц. В частности, не представлено доказательств доводам иска, что из-за отсутствия утвержденной программы на территории города Костромы в период с 2021 года наблюдается рост преступлений, административных правонарушений, совершенных как несовершеннолетними, так и в отношении них; органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, особенно образовательные организации, не владеют актуальной информацией об оперативной обстановке в сфере подростковой преступности, о формировании новых молодежных движений, наркотических средствах и психотропных веществах, которые употребляют несовершеннолетние.

Несоответствия оспариваемого бездействия положениям нормативных правовых актов, регулирующих спорные отношения, судом не установлено.

Разработка муниципальной целевой программы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления, которые в рамках полномочий, предусмотренных действующим законодательством, самостоятельно определяют формы и порядок работы на данном направлении, а также виды и содержание принимаемых муниципальных правовых актов.

Как следует из пояснений ответчика и представленных им документов, работа по рассматриваемому направлению проводится во взаимодействии с органами системы профилактики, планирование осуществляется с учетом анализа фактической ситуации.

При этом ответчиком признается целесообразность разработки муниципальной программы, разработан проект программы, которые проходит согласование с органами системы профилактики.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд

решил:

Исковое заявление прокурора г. Костромы в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия, обязании разработать муниципальную целевую программу по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Костромской областной суд через Свердловский районный суд города Костромы в течение месяца со дня изготовления в окончательной форме.

Судья О.Д. Тележкина

Мотивированное решение изготовлено 14.07.2023.