Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Центрального районного суда г.Сочи административное исковое заявление прокурора города Сочи в интересах неопределенного круга лиц к администрации г.Сочи о признании незаконным бездействия выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению муниципального нормативного акта,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор города Сочи обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением, в котором просит признать бездействие администрации г.Сочи, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению муниципального нормативного правового акта «Административный регламент о порядке осуществления муниципального контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции», а также по разработке Положения об осуществлении контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что проведенной прокуратурой города проверкой установлено, что администрацией муниципального образования город-курорт Сочи в нарушение норм федерального законодательства не надлежащим образом реализуются полномочия по осуществлению муниципального контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.

В соответствии со ст.7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее - Закон №171-ФЗ), органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.

В силу ст.17.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ№-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

Статьей 2 Федерального закона №294-ФЗ установлено, что муниципальный контроль-деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами.

Согласно ст.6 Закона №294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления отнесено:

- определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности, определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий;

- организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

- разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.

В нарушение указанных требований законодательства, в муниципальном образовании город-курорт Сочи до настоящего времени не определены органы, уполномоченные на осуществление муниципального контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, не установлена их организационная структура, полномочия, функции и порядок их деятельности.

Кроме того, администрацией г.Сочи не принято мер, направленных на разработку и принятие Положения об осуществлении контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции и административного регламента исполнения муниципальной функции.

Прокуратурой города в связи с непринятием администрацией г.Сочи мер по устранению пробелов в муниципальном нормотворчестве, Главе г.Сочи ДД.ММ.ГГГГ (исх. №) вносилось представление об устранении нарушений закона.

Согласно поступившему от Главы г.Сочи ответу от ДД.ММ.ГГГГ (вх. № от ДД.ММ.ГГГГ) на указанное представление требования прокурора не удовлетворены, в связи с тем, что органы местного самоуправления не наделены такими полномочиями, соответствующие мероприятия вправе осуществлять исключительно Департамент потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края.

Вместе с тем, указанная позиция не основана на нормах закона. Обстоятельство, что органами государственной власти Краснодарского края полномочия по осуществлению контроля в области розничной продажи алкоголя не передавались не является основанием для непринятия мер по осуществлению такого контроля и разработке соответствующих муниципальных нормативных правовых актов.

Региональный государственный контроль (надзор) в области розничной продажи алкогольной продукции в соответствии со ст.6 Федерального закона №171-ФЗ является самостоятельным полномочием органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а полномочия органов местного самоуправления по осуществлению такого контроля установлены ст.7 данного Федерального закона.

Так, пп.10 п.2 ст.16 Закона №171-ФЗ запрещается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территориях, прилегающих в том числе к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании образовательных организаций (за исключением организаций дополнительного образования, организаций дополнительного профессионального образования).

В соответствии с п.8 ст.16 Закона №171-ФЗ границы прилегающих территорий к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании, в том числе образовательных организаций, определяются с учетом результатов общественных обсуждений органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в соответствии с правилами, установленными Правительством Российской Федерации.

Администрацией г.Сочи принято постановление от ДД.ММ.ГГГГ№ (ред. от ДД.ММ.ГГГГ) «Об утверждении способа расчета расстояния от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов, аэропортов, объектов военного назначения, мест массового скопления граждан, мест нахождения источников повышенной опасности организаций до границ прилегающих территорий к объектам, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции».

Таким образом, основной функцией при осуществлении муниципального контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции должно являться проверка соблюдения требований, определяющих границы прилегающих территорий к организациям и (или) объектам, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных вышеуказанным постановлением.

Непринятие муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок осуществления муниципального контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, свидетельствует о бездействии администрации г.Сочи, влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления муниципального

В судебном заседании прокурор Харитонова Е.А. на удовлетворении административных исковых требований настаивала.

В судебном заседании представитель административного ответчика - администрации г.Сочи ФИО1 административный иск не признала, просила отказать в его удовлетворении, так как органы местного самоуправления не наделены такими полномочиями.

Изучив представленные материалы, заслушав пояснения и возражения сторон, суд приходит к выводу об отказе удовлетворении иска.

Согласно ч.1 ст.218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В части 1 статьи 17.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ№- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что является предметом муниципального контроля, а именно, органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Подобное определение муниципальному контролю законодатель устанавливает пункте 4 статьи 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а именно, муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и приведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Анализ вышеприведенных норм позволяет сделать вывод о том, что предметом муниципального контроля является:

- соблюдение требований, установленных муниципальными правовыми актами;

- соблюдение требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

Отношения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции подробно урегулированы Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ №171 -ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Федерального закона №171-ФЗ, органы местного самоуправления в пределах своей компетенцииосуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, спиртосодержащей продукции.

Пунктом 2 вышеуказанной статьи установлено, что органы местного самоуправления могут наделятьсязаконом отдельными государственными полномочиями в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Исходя из прямого толкования приведенных норм, органы местного самоуправления осуществляют муниципальный контроль за соблюдением муниципальных нормативно-правовых актов в сфере розничной продажи алкоголя, а также, в случае наделения соответствующими полномочиями законодательством Краснодарского края, могут осуществлять муниципальный контроль за соблюдением иных нормативно-правовых актов в указанной сфере.

При этом, закон Краснодарского края от ДД.ММ.ГГГГ№-КЗ «О государственном регулировании оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Краснодарского края» не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по контролю за соблюдением иных актов, кроме муниципальных.

Статьей 16 Федерального закона №171-ФЗ предусмотрены случаи, при которых розничная продажа алкогольной продукции не допускается, в том числе на прилегающей территории объектов, указанных в подпункте 10 пункта 2 данной статьи.

Утверждение схемы границ прилегающих территорий к организациям и объектам, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в соответствии с частью 8 статьи 16 Федерального закона №171-ФЗ, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 9 статьи 19 Федерального закона №171-ФЗ, одним из оснований для отказа в выдаче лицензии на розничную продажу алкогольной продукции является несоответствие заявителя лицензионным требованиям, установленным в соответствии с положениями статьи 16 указанного закона, в том числе нахождения объекта розничной продажи алкогольной продукции в границах прилегающей территории объектов, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.

Исходя из прямого толкования законодательства, регулирующего сферу розничной продажи алкоголя, схемы границ прилегающих территорий корганизациям и объектам, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, устанавливаемые органами местного самоуправления, подлежат применению исключительно органом государственной власти субъекта федерации, уполномоченным на выдачу лицензии.

Таким образом, для осуществления муниципального контроля в сфере розничной продажи алкогольной продукции в Краснодарском крае не предусмотрены необходимые для формирования предмета такого контроля муниципальные правовые акты, а иные полномочия в Краснодарском крае органам местного самоуправления не переданы.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции поименованы в статье 5 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №171-ФЗ и включают в себя, в числе прочего, выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, регистрацию выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий, а так же осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции.

При этом, необходимые полномочия в сфере регулирования розничной продажи алкоголя реализуются Департаментом потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края, который осуществляет выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, лицензионный контроль за розничной продажей алкогольной продукции, государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований к розничной продаже алкогольной продукции, а так же уполномочен составлять протоколы об административных правонарушениях в области оборота алкогольной спиртосодержащей продукции, в соответствии с положениями статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Поскольку указанная деятельность находится за рамками полномочий и ведения вопросов местного значения органов местного самоуправления Краснодарского края и не может ими осуществляться, введение такого вида контроля в муниципальном образовании город-курорт Сочи повлечет за собой помимо прочего и нецелевое расходование бюджетных средств на данные цели.

Таким образом, на территории Краснодарского края деятельность по контролю (надзору) в сфере розничной продажи алкоголя может осуществляться исключительно Департаментом потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края.

Администрацией города Сочи реализуются полномочия по исполнению законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции в части определения границ, прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции в пределах установленной компетенции действующим законодательством.

Для этих целей, администрацией г.Сочи принято постановление от ДД.ММ.ГГГГ№ (ред. от ДД.ММ.ГГГГ) «Об утверждении способа расчета расстояния от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов, аэропортов, объектов военного назначения, мест массового скопления граждан, мест нахождения источников повышенной опасности организаций до границ прилегающих территорий к объектам, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции».

В соответствии с п.1 ч.2 ст.227 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, основанием для признания бездействия незаконным является совокупность двух обстоятельств: нарушение прав административного истца, незаконность в поведении административного ответчика.

При этом решение о признании бездействия незаконным своей целью преследует именно восстановление прав административного истца, о чем свидетельствует императивное предписание процессуального закона о том, что признавая решение, действие (бездействие) незаконным, судом принимается решение об обязании административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Из изложенного следует, что решение, принимаемое в пользу административного истца, обязательно должно содержать два элемента: признание незаконным решения, действия (бездействие) и указание на действия, направленные на восстановление нарушенного права.

Приведенные выводы соотносятся с положением статьи 3 КАС РФ, согласно которой одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; а равно с положением части 1 статьи 4 КАС РФ, согласно которому каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Системное толкование приведенных положений закона позволяет сделать вывод, что в случае, когда на момент рассмотрения административного иска права административного истца восстановлены в полном объеме, с учетом разумного и фактически возможного их восстановления в сфере административных и иных публичных правоотношений, оснований для удовлетворения требований административного иска не имеется.

Административное процессуальное законодательство не содержит в себе института установления юридически значимого факта, которым по своей природе является решение суда о признании бездействия (действия или решения) незаконным в условиях, когда отсутствует способ восстановления прав, либо, когда такие права восстановлены до принятия решения судом, а само решение об удовлетворении требований в условиях фактического восстановления прав лишено юридического смысла и последствий.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора города Сочи в интересах неопределенного круга лиц к администрации г.Сочи о признании незаконным бездействия выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению муниципального нормативного акта оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Краснодарский краевой суд через Центральный районный суд г.Сочи в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 31 июля 2018 года.

Судья

Власенко В.А.

РЕШЕНИЕ В ЗАКОННУЮ СИЛУ НЕ ВСТУПИЛО

«СОГЛАСОВАНО»