Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Нижнетуринского городского округа к заместителю начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы Качканарского ГО, Нижнетуринского ГО управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Свердловской области Житковскому В.Л., Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области о признании незаконным и отмене предписания № 43/1/1 от 23.11.2020.

установил:

Административный истец - администрация Нижнетуринского городского округа, действуя через представителя, обратился в суд с административным исковым заявлением к заместителю начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы Качканарского ГО, Нижнетуринского ГО управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Свердловской области Житковскому В.Л. о признании незаконным и отмене предписания № от <дата>.

В обоснование заявленных требований истец указал, что <дата> заместителем начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы Качканарского ГО, Нижнетуринского ГО УНД и ПР Главного управления МЧС России по Свердловской области, майором внутренней службы Житковским В.Л. (далее по тексту- должностное лицо) в результате проведения внеплановой выездной проверки в отношении администрации Нижнетуринского городского округа (далее по тексту - администрация) вынесено Предписание № об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара (далее по тексту предписание).

Оспариваемым предписанием, на администрацию возложена обязанность в срок до <дата>, в соответствии с Федеральным законом «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ ст. 69, Сводом правил СП 4.13130.2013 п. 4.14, обеспечить противопожарные расстояния от границ застройки не менее 30 метров в поселках Косья, Верх-Ис, Сигнальный, Платина, Большая Выя, расположенных на территории Нижнетуринского городского округа, по адресам, указанным в предписании.

Администрация просит признать предписание № от <дата> об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара, вынесенное заместителем начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы Качканарского ГО, Нижнетуринского ГО УНД и ПР Главного управления МЧС России по Свердловской области, майором внутренней службы Житковским В.Л., незаконным и отменить его.

Определением Нижнетуринского городского суда Свердловской области от 17.08.2021 к участию в деле в качестве соответчика привлечено Главное управление МЧС России по Свердловской области, в качестве заинтересованного лица - территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Представитель административного истца Пономарёв А.Е. (по доверенности от <дата>№) в судебном заседании административное исковое заявление поддержал, указав, что не настаивает на доводах о неисполнимости предписания. На уточняющие вопросы суда пояснил, что леса в зоне, обозначенной в предписании, находятся на территории муниципального образования и вмешательство иных лиц в вопросы распоряжения ими не требуется. Проверка проведена без участия представителя администрации, акт проверки представителю администрации не вручался, акт не содержит сведений о применении технических средств измерения расстояний, не содержит перечня конкретных мероприятий по устранению нарушений, содержит ссылки на недействующие нормы права.

Представитель административного ответчика ОНДиПР Качканарского городского округа, Нижнетуринского городского округа - главный государственный инспектор по пожарному надзору Качканарского ГО, Нижнетуринского ГО ФИО3, в судебное заседание представил письменный отзыв на административный исковое заявление, указав, что в соответствии с распоряжением о проведении внеплановой выездной проверки № от <дата>г. с целью проверки выполнения обязательных требований пожарной безопасности предложенных в ранее выданном предписании № от 12.05.2020г. должностным лицом, уполномоченным на проведение проверки в установленные в распоряжении сроки, была проведена проверка населенных пунктов Нижнетуринского ГО. Данная проверка проводилась с представителем юридического лица, специально уполномоченным главой Нижнетуринского ГО. На территории всех населенных пунктов, отраженных в акте проверки, присутствовал уполномоченный представитель юридического лица, при этом все адреса (дома и улицы) были отражены в акте проверки с его согласия и утверждения. По результатам проверки должностным лицом ОНДиПР Качканарского, Нижнетуринского ГО был составлен акт проверки № от <дата>., данный акт был вручен <дата>г. администрации НТГО, в лице главы НТГО Стасёнка А.В. В акте проверки в соответствии ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" отражены сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований. Результаты проверки, в частности акт проверки № от <дата>., юридическим лицом не оспаривались. По выявленным нарушениям юридическое лицо администрация НТГО постановлением № от <дата>. привлечено к административной ответственности в виде штрафа. В соответствии с решением Нижнетуринского городского суда от 20.02.2021г. по делу № жалоба юридического лица администрации НТГО на данное постановление оставлена без удовлетворения. По результатам проверки должностным лицом ОНДиПР Качканарского ГО, Нижнетуринского ГО администрации НТГО было выдано предписание № от <дата>. Выбор способа устранения нарушений требований пожарной безопасности является правом проверяемого лица, оно может избрать любой способ устранения нарушений. При этом сроки устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности устанавливаются должностным лицом органа ГПН с учетом характера нарушения, а также исходя из имущественного и финансового положения (для государственных, муниципальных учреждений), организационных и технических условий, влияющих на их устранение. Поэтому считает, что пункты предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности № от <дата> являются законными и не подлежат отмене или изменению.

Представитель административного ответчика Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области Полудницын Д.Ю. в судебном заседании административные исковые требования не признал, поддержал доводы представленного им как представителя ОНДиПР Качканарского, Нижнетуринского ГО доводы письменного возражения на административное исковое заявление, дополнил, что проверка проведена в присутствии администрации Нижнетуринского городского округа и лесничего, никаких неясных формулировок предписание не содержит, как не должно содержать перечня конкретных мероприятий по устранению выявленных нарушений. С учетом сохраняющегося уровня высокой пожарной опасности администрация обязана обустроить противопожарные расстояния от границ застройки. Сведений о применении средств технических измерений акт не содержит, поскольку они не применялись, лесные насаждения находятся вплотную к границам застройки и необходимость измерения расстояний отсутствовала. Требования предписания не исполняются администрацией в течение нескольких лет и переходят из одного предписания в другое в условиях высокой пожарной опасности. Просил в удовлетворении административных исковых требований отказать.

Административный ответчик заместитель начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы Качканарского ГО, Нижнетуринского ГО управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Свердловской области Житковский В.Л., представитель заинтересованного лица территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в судебное заседание не явились.

Признавая уведомление участников судебного разбирательства надлежащим, суд в соответствии с ч. 2 ст. 150 КАС РФ считает возможным рассмотреть дело при данной явке.

Выслушав представителя административного истца, представителя административного ответчика, исследовав письменные доказательства и материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Необходимым условием для признания решения, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными является установление нарушений прав и интересов административного истца оспариваемым решением, действием (бездействием), а также несоответствие оспариваемого решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее по тексту - Федеральный закон № 69-ФЗ) должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, территориях, земельных участках, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении пожарно-технической продукции, не соответствующей требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее по тексту - Федеральный закон № 123-ФЗ), а также о предотвращении угрозы возникновения пожара.

В соответствии со статьей 1 указанного Закона под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

К нормативным документам данной нормой отнесены национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В силу статьи 20 Федерального закона № 69-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (абзац четвертый).

Федеральный закон № 123-ФЗ определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации поселений и городских округов (раздел II), определяет требования к противопожарным расстояниям между зданиями, сооружениями и лесничествами (глава 16), которые должны обеспечивать нераспространение пожара от лесных насаждений вне лесничеств до зданий и сооружений (пункт 2 части 2 статьи 69).

Часть 3 статьи 4 названного закона к нормативным документам по пожарной безопасности относит национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований Федерального закона № 123-ФЗ.

Приказом Росстандарта от 3 июня 2019 г. № 1317 утвержден Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона № 123-ФЗ, в разделе 8 которого «Общие требования, связанные с противопожарной защитой» под номером 212 назван Свод правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».

Установленное пунктом 4.14 Свода правил техническое регулирование в области пожарной безопасности, предусматривающее нормированное расстояние от границ застройки городских и сельских поселений, а также домов и хозяйственных построек на территориях садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах, направлено на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, в целях предотвращения пожара, установленных Федеральным законом № 123-ФЗ.

Цели стандартизации достигаются путем реализации таких задач стандартизации, как повышение уровня безопасности жизни и здоровья людей, а также содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях.

По смыслу статьи 6 Федерального закона № 69-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для юридического лица, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер. Следовательно, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для юридического лица в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности, административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны быть конкретными и исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для юридического лица однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения. В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Таким образом, несоблюдение вышеуказанных требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его незаконность (недействительность).

В соответствии с пунктом 36 статьи 2 Федерального закона № 123-ФЗ противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - нормированное расстояние между зданиями, строениями и (или) сооружениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

Частью 2 статьи 69 данного Федерального закона устанавливаются требования к противопожарным расстояниям как от лесных насаждений в лесничествах (лесопарках), так и вне их до зданий и сооружений.

В соответствии со статьей 65 Федерального закона № 123-ФЗ планировка и застройка территорий поселений и городских округов должна осуществляться в соответствии с генеральными планами поселений и городских округов, учитывающими требования пожарной безопасности, установленные указанным Федеральным законом. Состав и функциональные характеристики систем обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов должны входить в проектную документацию в виде раздела «Перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности».

Пункт 2 части 6 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что Проект планировки территории должен содержать описание положений, касающихся защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного характера и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности.

Пунктом 4.14 свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденных Приказом МЧС России от 14.02.2020 № 89, предусмотрено, что противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны быть не менее 50 м, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно -, двухэтажной индивидуальной застройкой, а также от домов и хозяйственных построек на территории садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) - не менее 30 м. Противопожарные расстояния до границ лесных насаждений от зданий, сооружений городских населенных пунктов с индивидуальной малоэтажной жилой застройкой, от зданий и сооружений сельских населенных пунктов, а также от жилых домов на приусадебных, садовых земельных участках должны составлять не менее 30 метров. Расстояния до леса от садовых домов и хозяйственных построек на садовых земельных участках должны составлять не менее 15 метров.

Судом установлено, подтверждено материалами дела и не оспаривалось сторонами в судебном заседании, что на основании распоряжения и.о. главного государственного инспектора Качканарского ГО Нижнетуринского ГО по пожарному надзору от <дата>№ в отношении администрации Нижнетуринского городского округа, в состав территории которого входят: пос. Косья, пос. Верх-Ис, пос. Сигнальный, пос. Платина, пос. Большая Выя проведена внеплановая выездная проверка выполнения обязательных требований пожарной безопасности предложенных в предписании отдела надзорной деятельности и профилактической работы Качканарского городского округа, Нижнетуринского городского округа УНДиПР ГУ МС России по Свердловской области от <дата>№.

При проведении административным органом проверки соблюдения администрацией противопожарного законодательства <дата> в нарушение вышеназванных норм органом местного самоуправления не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения (не обеспечены противопожарные расстояния от границ застройки в сельских населенных пунктах не менее 30 метров), что отражено в акте проверки № от <дата>.

Так, согласно акту проверки № от <дата> и вынесенному предписанию № от <дата> на администрацию были возложены следующие обязанности:

в поселках Косья, Верх-Ис, Сигнальный, Платина, Большая Выя - обеспечить противопожарные расстояния от границ застройки населенного пункта до лесных насаждений не менее 30 метров (пункты 1-5 предписания).

В поселке Косья, в районе улицы Горная, хвойный лес примыкает вплотную к постройкам. Категория лесных насаждений не определена. В поселке Верх-Ис, в районе улиц Новая, Трактовая хвойный лес примыкает вплотную к постройкам. Категория лесных насаждений не определена. В поселке Сигнальный в районе улицы Мира, 2, 2а хвойный лес примыкает вплотную к постройкам. Категория лесных насаждений не определена. В поселке Платина в районе улицы Школьная хвойный лес примыкает вплотную к постройкам. Категория лесных насаждений не определена. В поселке Большая Выя в районе улицы Зеленая хвойный лес примыкает вплотную к постройкам. Категория лесных насаждений не определена (л.д.20-21, 22-24).

Вопреки утверждениям представителя административного истца Пономарева А.Е., акт проверки составлен с участием представителя администрации Нижнетуринского городского округа - заместителя главы администрации Нижнетуринского городского округа по развитию сельских территорий ФИО5 и лесника МКУ «Благоустройство поселков» ФИО6 Копия акта проверки вручена главе Нижнетуринского городского округа ФИО7 под роспись <дата>.

Административный истец просит признать незаконным предписание № от <дата> по основаниям вынесения предписания без проведения должным образом оформленной проверки, неисполнимости, незаконности возложения обязанности по вырубке лесов, принадлежащих Верхотурскому лесничеству, городским лесам Нижнетуринского городского округа, отсутствия конкретных указаний, которые необходимо совершить исполнителю, ссылок на недействующие нормы права.

Проанализировав оспариваемое предписание, суд приходит к выводу, что содержащиеся в оспариваемом предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений, которые необходимо совершить административному истцу в целях соблюдения пожарной безопасности, обеспечивающей противопожарные расстояния от границ застройки населенного пункта до лесных насаждений не менее 30 метров в поселках Косья, в районе улицы Горная; Верх-Ис, в районе улиц Новая; Сигнальный в районе улицы Мира, 2, 2а; Платина в районе улицы Школьная; Большая Выя в районе улицы Зеленая.

В административном исковом заявлении указано, что расстояния от границ лесных насаждений определяются от границ зданий и сооружений, а не от границ земельного участка, на котором расположено здание, как указано в предписании. Однако данное утверждение действительному содержанию оспариваемого предписания не соответствует, поскольку предписание содержит требование обеспечить противопожарные расстояния именно от границ застройки, а не границ земельного участка, что в полной мере соотносится с положениями пункта 4.14. СП 4.13130. Дословное воспроизведение пункта нормативно-правового акта в требовании об устранении конкретного нарушения законом не предусмотрена, ссылка на конкретную нору нормативно-правового акта, требования которого нарушены, содержится в столбце третьем предписания от 23.11.2020. Перечень конкретных мероприятий по устранению выявленных нарушений в предписании также отражению не подлежит, поскольку хозяйствующий субъект вправе самостоятельно определять перечень мероприятий по устранению выявленных нарушений, иное означало бы вмешательство в его хозяйственную деятельность.

Доводы административного истца, что он не является собственником лесных участков, которые относятся к землям государственного лесного фонда, надлежащими доказательствами не подтверждены, опровергаются как самим административным исковым заявлением, так и пояснениям представителя административного истца, данным в судебном заседании, из которых следует, что леса в зоне выполнения предписания относятся к городским лесам Нижнетуринского городского округа, соответственно администрация Нижнетуринского городского округа вправе самостоятельно распоряжаться ими в целях исполнения требований законодательства при осуществлении противопожарных мероприятий.

Факт нахождения построек в лесном массиве на законность предписания не влияет, прав и законных интересов собственников строений не затрагивает, поскольку обустройство противопожарных разрывов должно обеспечиваться от границ зоны застройки.

В силу части 4 статьи 6 Федерального закона № 123-ФЗ пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 Федерального закона № 123-ФЗ.

Таким образом, в силу прямого указания в законе реализация мер пожарной безопасности является обязанностью органа местного самоуправления.

Выполнение противопожарных расстояний от границ застройки городских и сельских поселений до лесных массивов является одним из видов мероприятий, исключающих возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения.

Отсутствие противопожарных расстояний на всей протяженности участков границ населенных пунктов, указанных в предписании, с лесными участками, представляет реальную угрозу для жизни и здоровья жителей населенных пунктов и их имущества.

Таким образом, у суда отсутствуют основания для признания незаконным оспариваемого предписания, поскольку указанные нарушения были установлены должностным лицом в период проведения внеплановой выездной проверки и обоснованно включены в предписание.

Предписание № от <дата> содержит указания на конкретные объекты, расстояние от границ застройки до лесных насаждений, формулировки, изложенные в предписании, являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений, сроки устранения нарушений являются разумными.

Таким образом, у суда отсутствуют основания для признания незаконным оспариваемого предписания, поскольку указанные нарушения были установлены должностным лицом в период проведения проверки и обоснованно включены в предписание, в связи с чем, заявленные администрацией Нижнетуринского городского округа требования удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административных исковых требований администрации Нижнетуринского городского округа к заместителю начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы Качканарского ГО, Нижнетуринского ГО управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Свердловской области Житковскому В.Л., Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области о признании незаконным и отмене предписания № от <дата>, отказать.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Свердловского областного суда в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Нижнетуринский городской суд Свердловской области.

...

Судья: Башкова С.А.