Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-400/2020 по административному иску главы Рамонского муниципального района Воронежской области Фролова Н.В. к Центрально-Черноземному межрегиональному Управлению Росприроднадзора и государственному инспектору РФ по Воронежской области Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Урывскому Н.В. о признании недействительным вынесенного им представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения от 03.03.2020 года ........,

УСТАНОВИЛ:

Глава Рамонского муниципального района Воронежской области Фролов Н.В. обратился в суд с административным иском к государственному инспектору РФ по Воронежской области Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Урывскому Н.В. о признании недействительным вынесенного им представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения от 03.03.2020 года ........, мотивируя тем, что государственным инспектором РФ по Воронежской области Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Урывским Н.В. 3 марта 2020 года ему внесено представление ........ об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения в соответствии со статьей 29.13 КоАП РФ. 29.04.2020 года вышеуказанное представление поступило главе Рамонского муниципального района Воронежской области как должностному лицу, в отношении которого вынесено представление. С вынесенным представлением он не согласен и считает его незаконным и необоснованным. Как следует из текста представления, его внесению предшествовала проверка действий граждан -собственников земельных участков по вопросу нарушения законодательства об ограничении свободного доступа к водным объектам общего пользования, находящихся в водоохранной зоне реки Воронеж. В ходе рейда было установлено наличие металлических (деревянных) заборов, вкопанных и забетонированных металлических труб и иных строений по периметру территории ТСЖ «Малиновка». Частные лица - собственники земельных участков, допустившие указанные нарушения, были привлечены к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.12.1 КоАП РФ; в отношении ТСЖ «Малиновка» внесено предостережение. Указанные обстоятельства привели к внесению оспариваемого представления в соответствии со ст. 29.13 КоАП РФ. То есть, основанием для внесения такого представления являются установленные причины административного правонарушения и условия, которые способствовали совершению административного правонарушения. Других оснований ст. 29.13 КоАП РФ не предусматривает. В то же время указание на какие-либо причины и условия совершения частными лицами административного правонарушения, за которое они были привлечены к административной ответственности, оспариваемое представление не содержит, в связи с чем принять какие-либо меры для их устранения невозможно. Соответственно, такое представление неисполнимо. Ни глава муниципального района, ни администрация муниципального района не являются органом или должностным лицом, на которые возложена обязанность по обеспечению свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования - реке Воронеж на территории, прилегающей к территории ТСЖ «Малиновка». В соответствии с ч. 4 ст. 27 Водного кодекса РФ, к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, относятся установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального района, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на межселенных территориях в границах муниципального района. Соответственно, данные полномочия могут исполняться органами местного самоуправления муниципального района только в отношении водных объектов, расположенных на межселенных территориях. Как указано в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», межселенная территория - территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений. В то же время в Рамонском муниципальном районе Воронежской области межселенные территории отсутствуют, поскольку все без исключения территории включены в состав земель городского и сельских поселений. В частности, обозначенные в оспариваемом представлении земельные участки с кадастровыми №........ находятся в границах Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области. Ст. 12 Конституции РФ, а также ч. 3 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации в пределах своих полномочий самостоятельно, в связи с чем органы местного самоуправления муниципального района не имеют права и уж тем более обязанности осуществлять полномочия иных органов, в том числе органов местного самоуправления городского поселения. Учитывая вышеизложенное, а также то, что в силу ч. 2 ст. 27 Водного кодекса РФ обеспечение доступа граждан к водному объекту общего пользования - реке Воронеж вблизи территории ТСЖ «Малиновка» не относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района, устранение причин и условий, способствовавших совершению гражданами административного правонарушения, обозначенного в представлении, не может быть возложено на главу Рамонского муниципального района Воронежской области. Поскольку у него отсутствуют правовые основания и возможность для реализации предусмотренных представлением мер, а также в связи с отсутствием в действиях его как главы муниципального района состава какого-либо правонарушения, неисполнение предписания может привести к незаконному и необоснованному привлечению его к административной ответственности по статье 19.6 КоАП РФ, то есть может повлечь определенные неблагоприятные правовые последствия. Соответственно, оспариваемое представление нарушает права и законные интересы его как главы муниципального района, в связи с чем подлежит признанию недействительным, так как не содержит указания на причины и условия, устранение которых необходимо совершить, а также вынесено в отношении ненадлежащего лица. Как было разъяснено в п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», в случае, если полномочия органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия) либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (часть 2 статьи 22 КАС РФ). Поскольку местом возникновения правовых последствий является территория, прилегающая к ТСЖ «Малиновка», то есть территория Рамонского района Воронежской области, данное дело подсудно Рамонскому районному суду Воронежской области.

Определением Рамонского районного суда Воронежской области от 22.05.2020 года к участию в административном деле в качестве административного соответчика было привлечено Центрально-Черноземное межрегиональное Управление Росприроднадзора.

В письменных возражениях на административный иск главы Рамонского муниципального района Воронежской области Фролова Н.В. руководитель Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Карякин А.Ф. указал, что Центрально-Черноземным межрегиональным управлением Росприроднадзора на основании поступивших обращений по вопросу нарушений требований законодательства об ограничении свободного доступа к водному объекту общего пользования, в водоохраной зоне реки Воронеж были проведены рейдовые осмотры, в ходе которых было установлено наличие металлических (деревянных) заборов по периметру ТСЖ «Малиновка». Указанные земельные участки находятся в прибрежной защитной полосе, которая составляет 50 метров и в водоохраной зоне реки Воронеж, которая составляет 200 метров, и в 20-метровой береговой полосе общего пользования. Таким образом, собственниками земельных участков ТСЖ «Малиновка» не соблюдены условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, что является нарушением ч. 8 ст. 6 Водного кодекса РФ. За указанные нарушения к административной ответственности в виде штрафа по ст. 8.12.1 были привлечены собственники земельных участков, расположенных на территории ТСЖ «Малиновка» фио1 и фио2 Согласно п. 28 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относятся осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. Кроме того, согласно ч. 4 ст. 27 Водного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области водных отношений, относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального района, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. Согласно п. 33 ч. 1 ст. 8 Устава Рамонского муниципального района Воронежской области, принятого Решением Совета народных депутатов Рамонского муниципального района Воронежской области от 24.02.2015 года № 127, к вопросам местного значения Рамонского муниципального района относятся осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. Таким образом, полномочия по обеспечению свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам относятся именно к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района, в связи, с чем главе Рамонского муниципального района Воронежской области Фролову Н.В. было вынесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 03.03.2020 года ........, которое является законным и обоснованным, в связи с чем просит суд отказать в удовлетворении заявленного требования.

В судебное заседание административный истец глава Рамонского муниципального района Воронежской области Фролов Н.В., будучи надлежащим оьбразом извещенным о месте и времени его проведения, не явился, в представленном в суд письменном заявлении просил о проведении судебного заседания в его отсутствие.

В судебном заседании представитель административного истца главы Рамонского муниципального района Воронежской области Фролова Н.В. по доверенности Меченко А.Ю. поддержал административный иск главы Рамонского муниципального района Воронежской области Фролова Н.В. по изложенным в нем основаниям, дополнительно пояснил, что он затрудняется сказать, были ли приняты в Рамонском муниципальном районе Воронежской области правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. Но независимо от этого глава Рамонского муниципального района Воронежской области Фролов Н.В. никак не мог создать причины и условия для совершения гражданами фио1 и фио2 административных правонарушений. Поэтому вынесенное представление является незаконным, необоснованным и неисполнимым. Просил суд удовлетворить административный иск в полном объеме.

В судебное заседание административный ответчик государственный инспектор РФ по Воронежской области Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Урывский Н.В., будучи надлежащим образом извещенным о месте и времени рассмотрения дела, не явился, о причинах неявки суд в известность не поставил.

В судебном заседании представитель административного ответчика Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора по доверенности Мещерякова М.В. возражала против удовлетворения административного иска главы Рамонского муниципального района Воронежской области Фролова Н.В. по основаниям, изложенным в письменных возражениях на этот административный иск, дополнительно пояснила, что, по ее мнению, именно глава Рамонского муниципального района Воронежской области Фролов Н.В. должен был обеспечить соблюдение водного законодательства гражданами на территории муниципального района в части недопущения ограничения свободного доступа граждан к водному объекту – реке Воронеж. Затруднилась сообщить, какие именно меры по устранению выявленных нарушений в области водных отношений в границах земельных участков ТСЖ «Малиновка» должен принять административный истец.

В соответствии с ч. 2 ст. 150 КАС РФ суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие не явившегося административного истца главы Рамонского муниципального района Воронежской области Фролова Н.В. и административного ответчика государственного инспектора РФ по Воронежской области Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Урывского Н.В., извещенных надлежащим образом о месте и времени проведения судебного заседания.

Выслушав объяснения представителя административного истца главы Рамонского муниципального района Воронежской области Фролова Н.В. по доверенности Меченко А.Ю., представителя административного ответчика Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора по доверенности Мещеряковой М.В., исследовав письменные документы, имеющиеся в материалах дела, суд находит заявленные главой Рамонского муниципального района Воронежской области Фроловым Н.В. требования обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии со ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

На основании п. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ (далее ВК РФ) полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Согласно п. 8 ст. 6 ВК РФ каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского рыболовства и причаливания плавучих средств.

В соответствии с ч. 1 ст 27 ВК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:

1) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;

2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

3) осуществление мер по охране таких водных объектов;

4) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

В силу ч. 4 ст. 27 ВК РФ к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, относятся установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального района, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на межселенных территориях в границах муниципального района.

На основании п. 28 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относятся осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Согласно п. 33 ч. 1 ст. 8 Устава Рамонского муниципального района Воронежской области, принятого Решением Совета народных депутатов Рамонского муниципального района Воронежской области от 24.02.2015 года № 127, к вопросам местного значения Рамонского муниципального района относятся осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Поскольку на территории Рамонского муниципального района Воронежской области отсутствуют межселенные территории, то требование действующего законодательства об информировании населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на межселенных территориях в границах муниципального района не относятся к главе Рамонского муниципального района Воронежской области Фролову Н.В.

Действующим законодательством на органы местного самоуправления муниципального района в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, возложена обязанность по установлению правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального района, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, но не возложена обязанность по непосредственному обеспечению свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

В соответствии со ст. 8.12.1 КоАП РФ несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В силу ч. 1 ст. 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Согласно ч. 2 ст. 29.13 КоАП РФ организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

Судом установлено, что в ходе проведенных рейдов сотрудниками Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора было выявлено наличие металлических (деревянных) заборов по периметру ТСЖ «Малиновка» и в 20-метровой береговой полосе общего пользования. За указанные нарушения к административной ответственности по ст. 8.12.1 КоАП РФ были привлечены установившие данные ограждения собственники земельных участков, расположенных на территории ТСЖ «Малиновка», фио1 и фио2

Государственный инспектор РФ по Воронежской области Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Урывский Н.В., посчитав, что глава Рамонского муниципального района Воронежской области Фролов Н.В. способствовал созданию причин и условий для совершения указанных правонарушений вышеназванными лицами, 3 марта 2020 года в его адрес внес представление ........, в котором потребовал от него принять меры по устранению выявленных нарушений в области водных отношений в границах земельных участков ТСЖ «Малиновка».

При этом в данном представлении не было указано, какие именно меры по устранению выявленных нарушений в области водных отношений должен был принять глава Рамонского муниципального района Воронежской области Фролов Н.В.

Так как понятие береговой полосы дано в ст. 6 ВК РФ «Водные объекты общего пользования», то она относится именно к водному объекту, а поскольку река Воронеж находится в федеральной собственности, то ее береговая полоса также является федеральной собственностью, при этом она предназначена для общего пользования и должна быть доступна для неограниченного круга лиц.

Земельные участки в составе береговой полосы не могут предоставляться в частную собственность, так как они ограничены в обороте.

На основании п. 3 ст. 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Согласно абз. 2 ч. 3 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В соответствии с п. 3 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

То есть, административные правонарушения были допущены гражданами фио1 и фио2 за пределами как своих земельных участков, так и за границей территории ТСЖ «Малиновка» в береговой полосе реки Воронеж, находящейся в федеральной собственности.

В связи с чем из оспариваемого представления неясно, какие же меры мог принять глава Рамонского муниципального района Воронежской области Фролов Н.В. по устранению выявленных нарушений в области водных отношений в границах земельных участков ТСЖ «Малиновка», находящихся в частной собственности, с учетом того, что, как следует из ч. 1 ст. 209 ГК РФ, лишь собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Таким образом, суд приходит к выводу, что представление государственного инспектора РФ по Воронежской области Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Урывского Н.В. от 3 марта 2020 года ........, внесенное главе Рамонского муниципального района Воронежской области Фролову Н.В. об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, носит общий и неконкретный характер, без указания тех мер, какие он должен был принять по устранению выявленных нарушений в области водных отношений в границах земельных участков ТСЖ «Малиновка», которые находятся в частной собственности и за пределами береговой полосы реки Воронеж, что свидетельствует о его неисполнимости.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

В связи с изложенным, суд считает необходимым признать незаконным и недействующим с момента принятия представление государственного инспектора РФ по Воронежской области Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Урывского Н.В. в адрес главы Рамонского муниципального района Воронежской области Фролова Н.В. об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, от 03.03.2020 года ........ и обязать его устранить допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца путем отмены вышеуказанного представления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. 175 – 180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным и недействующим с момента принятия представление государственного инспектора РФ по Воронежской области Центрально-Черноземного межрегионального Управления Росприроднадзора Урывского Н.В. в адрес главы Рамонского муниципального района Воронежской области Фролова Н.В. об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, от 03.03.2020 года ........ и обязать его устранить допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца путем отмены вышеуказанного представления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в судебную коллегию по административным делам Воронежского областного суда через Рамонский районный суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья А.В.Попов