Гражданский кодекс часть 1

административного ответчика - представителя администрации муниципального образования города Братска Иркутской области ФИО1, действующей на основании доверенности от 22.12.2021 № Д-368/01/21,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-620/2022 по административному исковому заявлению Братского транспортного прокурора Иркутской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования города Братска Иркутской области о признании незаконным бездействие по не разработке и не принятию административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг.), подъемы привязных аэростатов над территорией муниципального образования города Братска, а также посадку (взлёт) на расположенные в границах города Братска площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации; об обязании разработать и принять административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения,

УСТАНОВИЛ:

Братский транспортный прокурор Иркутской области обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования города Братска Иркутской области о признании незаконным бездействие по не разработке и не принятию административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг.), подъемы привязных аэростатов над территорией муниципального образования города Братска, а также посадку (взлёт) на расположенные в границах города Братска площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации; об обязании разработать и принять административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения.

В обоснование предъявленного административного иска Братский транспортный прокурор указал, что Братской транспортной прокуратурой, во исполнение поручения Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры от 26.11.2021, проведена проверка наличия в муниципальных образованиях административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных воздушных судов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадку (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации (далее - административный регламент).

Проверкой установлено, что в нарушение требований федерального законодательства в Муниципальном образовании г. Братска не разработан и не принят административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 №138, указанная услуга не включена в реестр муниципальных услуг.

В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 2 ВК РФ Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила, нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 27.03.1998 N 360 «О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах» Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила (далее именуются - федеральные привила) являются частью воздушного законодательства Российской Федерации и обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами.

Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные постановлением правительства РФ от 11.03.2010 №138 (в редакции от 02.12.2020 №1991) (далее Федеральные правила), разработанные в соответствии с ВК РФ и Конвенцией о международной гражданской авиации, подписанной в г. Чикаго 07.12.1944, устанавливают порядок использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства.

Согласно п. 5 настоящие Федеральные правила обязательны для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и пользователями воздушного пространства, а также органами обслуживания воздушного движения (управления полетами).

В силу п.49 Федеральных правил авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных воздушных судов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

В развитие данного положения Приказом Министерства транспорта Российской Федерации № 6 от 16.01.2012 утверждены Федеральные авиационные правила «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации» (далее - ФАП-6).

Согласно п. 40.5 ФАП разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Из ответа администрации МО г.Братска от 02.12.2021 №*** на требование прокурора от 26.11.2021 следует, что административный регламент предоставления муниципальной услуги на выдачу разрешений на использование воздушного пространства над территорией МО города Братска не принят, так как воздушное пространство - это исключительное ведение Российской Федерации, осуществление полномочий по выдаче разрешения на использование воздушного пространства не является вопросом местного значения и не может относиться к числу добровольно взятых.

Вместе с тем, из оценки положений требований п. 49 Федеральных правил во взаимосвязи с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131-ФЗ), а также Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее по тексту - ФЗ №210-ФЗ) вытекает следующее.

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии со ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ под органом местного самоуправления понимается орган, избираемый непосредственно населением и (или) образуемый представительным органом муниципального образования, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 13 ФЗ №210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий муниципальную услугу.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 6 и ч. 1 ст. 12 ФЗ № 210-ФЗ предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Под муниципальной услугой в соответствии со ст. 2 ФЗ №210-ФЗ понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

К муниципальным услугам и равно вопросам местного значения в области использования воздушного пространства относятся, в том числе создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; содействие в развитии сельскохозяйственного производства; создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; создание условий для оказания медицинской помощи населению; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание условий для развития сельскохозяйственного производства.

Таким образом, принимая во внимание, что муниципальное образование также наделено полномочиями по решению вопросов местного значения, вывод об отсутствии обязанности у муниципального образования по выдаче разрешений и условий на использование воздушного пространства противоречит требованиям закона.

В соответствии с требованиями закона муниципальное образование в пределах своей компетенции должно осуществлять выдачу разрешений и определить условия использования воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами с учетом вида запрашиваемой муниципальной услуги.

Исходя из изложенного, утверждение о том, что регулирование использования воздушного пространства является исключительно уровнем Российской Федерации, нельзя признать состоятельным.

Прокурор, заявляя о необходимости администрации муниципального образования разработать правила использования воздушного пространства, преследует цель защитить права и законные интересы граждан, обеспечить создание безопасных полетов при реализации мероприятий по территориальной и гражданской обороне, защите населения и территории поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Указанные вопросы отнесены в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ к исключительной компетенции муниципальных образований.

Неурегулированность вопроса и неконтролируемое использование воздушного пространства над населенными пунктами может привести к нарушению прав граждан и государства, создать угрозу чрезвычайной ситуации и безопасности населения в целом, что противоречит принципам и установленному порядку, закрепленным в Конституции Российской Федерации, ВК РФ, Федеральных правилах по обеспечению обороны и безопасности государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.

В силу ст.39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, имеются основания для обращения в суд в порядке административного судопроизводства с заявлением о признании бездействия администрации МО г. Братска незаконным и о понуждении разработать и принять административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных воздушных судов, подъемы привязных аэростатов над территорией муниципального образования города Братска, а также посадку (взлет) на расположенные в границах города Братска площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Отсутствие данного нормативного правового акта нарушает требования воздушного законодательства, препятствует реализации прав возможных пользователей воздушного пространства над населенным пунктом г. Братск в получении соответствующего разрешения, предусмотренного п. 49 «Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации», а также создает" предпосылки к нарушению правил использования воздушного пространства над населенным пунктом и возникновению угрозы для жизни и здоровья жителей г.Братска.

В судебном заседании административный истец - помощник Братской транспортной прокуратуры Соколова А.В. административные исковые требования поддержала по доводам, изложенным в иске.

В судебном заседании административный ответчик - представитель администрации муниципального образования города Братска Иркутской области ФИО1 с административным иском не согласилась, суду дала пояснения по письменным возражениям, в которых указано, что согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится территория Российской Федерации. Таким образом, воздушное пространство - это исключительное ведение Российской Федерации.

В силу ст. 1 ВК РФ - Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства Российской Федерации. Под воздушным пространством Российской Федерации понимается воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем.

Статьей 2 ВК РФ установлено, что Воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Воздушного кодекса РФ, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

То есть, органы местного самоуправления не наделены полномочиями по принятию каких-либо правовых актов в данной сфере.

В силу ст. 11 ВК РФ использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.

Согласно ч. 1 ст. 14 ВК РФ организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Статьей 16 ВК РФ установлено, что в соответствии со структурой и классификацией воздушного пространства федеральными правилами использования воздушного пространства устанавливается разрешительный или уведомительный порядок использования воздушного пространства.

В соответствии с п. 49 Правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138, авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Иными словами, подзаконным нормативным актом органы местного самоуправления наделены полномочиями по выдаче разрешения на определенные действия в воздушном пространстве Российской Федерации, ни Воздушный кодекс Российской Федерации.

Вместе с тем, в ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ отсутствуют вопросы местного значения или полномочия по их решению, связанные с данной деятельностью. Более того, в ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ сформулированы определенные принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления. Конструкция, содержащаяся в пункте 49 Правил идет вразрез с ними. Это противоречит одновременно двум процедурам, предусмотренным в статьях 19 и 20 Федерального закона № 131-ФЗ (одностороннее возложение полномочий органов государственной власти возможно только на основании закона и вместе с предоставлением финансирования; добровольное осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий возможно, только если это право предоставлено федеральным законом).

Таким образом, осуществление данных полномочий не является вопросом местного значения, делегированным и не может относится к числу добровольно взятых.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальная услуга осуществляется только при наличии у органов местного самоуправления полномочий:

1) по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131 -ФЗ);

2) в пределах прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами;

3) в пределах прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Поскольку деятельность органов местного самоуправления по выдаче разрешения на полеты не относится ни к одной из этих групп, ни одним федеральным законом не урегулирована, данная функция не является муниципальной услугой.

Разъяснения комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 05.11.2020 о том, что выдача органами местного самоуправления разрешения на полеты является не инструментом регулирования порядка использования воздушного пространства, а средством обеспечения интересов жителей такого населенного пункта, не имеют силу нормативного регулирования и сам факт их наличия лишь подтверждает, что норма рассматриваемого подзаконного акта (пункта 49 Правил), регулирующих особенности использования воздушного пространства РФ, не обладают признаками ясности и определенности, поскольку фактически не содержат положений, позволяющих однозначно установить, к сфере какого правового регулирования следует относить действия, на которые органы местного самоуправления должны выдавать разрешение. Данное полномочие не может рассматриваться в рамках решения вопросов местного значения, поскольку, не ясно, например прыжки с парашютом следует относить к физической культуре или организации полетов; катание на воздушном шаре - к досуговой деятельности или организации полетов.

Вышеприведенный анализ действующих нормативных правовых актов показывает внутреннюю противоречивость и отсутствие четкого правового регулирования, в связи с чем, у органов местного самоуправления, на сегодняшний день, отсутствуют полномочия на разработку и принятие положения (порядка) или административного регламента.

Кроме того, вызывает вопрос, в связи с чем и в соответствии с какими полномочиями функцию по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами на территории муниципального образования, а также посадки (взлета) на расположенные в границах населенных пунктов на территории муниципального образования площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, должна обеспечивать местная администрация, а не какой-либо иной орган местного самоуправления.

Еще одним вопросом при рассмотрении исковых требований прокурора будет являться сомнение относительно правового регулирования осуществления такой функции как выдача разрешений. В силу норм ст. 14 Федерального закона № 210-ФЗ любой административный регламент должен содержать в себе перечень основания для принятия того или решения (например выдать разрешение либо отказать в такой выдаче), при этом никаких критериев, исходя из которых орган местного самоуправления вправе принимать то или решение, в нормативных правовых актов не установлено. Подзаконный правовой акт, возложив на органы местного самоуправления обязанность по выдаче разрешений, не обозначил, в соответствии с какими требованиями, по каким основаниям необходимо принимать решения в целях исполнения таких полномочий. Таким образом, административный регламент принятия таких решений не будет основана на законе. Муниципальное правотворчество, устанавливая собственные, не поименованные в законе, основания для отказа в предоставлении„,услуги либо иные критерии оказания услуги по выдаче разрешений, в указанной части будет внедряться в пределы ведения Российской Федерации (исходя из норм статьи 2 ВК РФ).

Верховным судом Российской Федерации (Определение Верховного Суда РФ от 15.10.2008 № 93-Впр08-1), а также иными судами судебной системы Российской Федерации неоднократно высказывалась справедливая позиция о том, что понуждение органа местного самоуправления к принятию того или иного нормативного правового акта будет являться нарушением статьи 12 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, административный регламент является нормативным правовым актом, о чем прямо указано в п. 4 ст. 2 Федерального закона N 210-ФЗ.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

На основании ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 131 -ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 1 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения.

Из указанного правового регулирования следует, что нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.

Принятие нормативных правовых актов является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Поскольку местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, возложение на нее оспариваемым представлением прокурора обязанности осуществить правовое регулирование путем принятия административного регламента предоставления муниципальной услуги предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления и является нарушением компетенции последнего. Просили в удовлетворении заявленных исковых требований отказать.

Представитель заинтересованного лица Восточно-Сибирского Управления Государственного авиационного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, в судебное заседание не явился, о месте и времени проведения судебного заседания извещен надлежащим образом, представил письменные объяснения, согласно которым поддерживает требования, заявленные Братским транспортным прокурором, которые направлены в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Как следствие отсутствие принятого органом местного самоуправления нормативного акта нарушает требования Воздушного законодательства, препятствует реализации прав потенциальных пользователей воздушного пространства при его использовании в границах населенного пункта г. Братска, что как следствие указывает на отсутствие возможности законного использования воздушного пространства на территории муниципального образования г. Братска.

Вместе с тем, 03.07.2018 издано Распоряжение Губернатора Иркутской области № 85-р «Об утверждении Решения координационного совещания по обеспечению правопорядка в Иркутской области» (далее Решение координационного совещания).

Согласно п. 2.4 Решения координационного совещания, главам муниципальных образований Иркутской области предложено на основе положительных результатов применения, на практике администрации города Иркутска Положения о выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над городом Иркутском, посадки (взлета) на расположенные в границах города Иркутска площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, утв. постановлением администрации г. Иркутска от 29.11.2017 № ***, распространить данный опыт по контролю полетов авиации общего назначения и беспилотных летательных аппаратов на территории муниципальных образований Иркутской области (срок: постоянно).

Аналогичным образом, названное ранее обстоятельство подтверждается «Решением координационного совещания по обеспечению правопорядка в Иркутской области», утвержденным распоряжением Губернатора Иркутской области 22.12.2021 № 399-р (далее Решение от 22.12.2021).

В соответствии с подпунктом 2.2.2 пункта 2.2 Решения от 22.12.2021, главам муниципальных образований Иркутской области рекомендовано с целью контроля полетов авиации общего назначения и беспилотных ЛА, при выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов ВС, полетов БПЛА, подъемов привязных аэростатов, посадки (взлета) на расположенные в границах населенного пункта площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, использовать положительный опыт в данном направлении администрации города Иркутска, после установления и постановки на кадастровый учет границ населенных пунктов (срок: постоянно).

Выслушав административного истца - помощника прокурора Братской транспортной прокуратуры Соколову А.В., административного ответчика - представителя администрации муниципального образования города Братска Иркутской области ФИО1, исследовав материалы административного дела, суд находит административные исковые требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 4 ст. 218 КАС в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Воздушного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с нормами ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации Правительством Российской Федерации 11.03.2010 утверждены Федеральные правила

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - это нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно ст. 11 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

В статье 32 Воздушного кодекса Российской Федерации закреплены понятие судна и его виды. Так, согласно данной норме воздушное судно - летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды.

Воздушные судна подразделяются, в том числе на пилотируемое воздушное судно (воздушное судно, управляемое в полете пилотом, находящимся на его борту), и на беспилотное воздушное судно (воздушное судно, управляемое, контролируемое в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот).

В соответствии с разделом VI «Общие правила выполнения авиационных работ» Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128, проведение фото- и киносъемки и других способов дистанционного зондирования земли с борта воздушного судна, в том числе и беспилотных воздушных средств, относится к авиационным работам.

В соответствии со ст. 14 Воздушного кодекса Российской Федерации организация использования воздушного пространства обеспечивается посредством безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Порядок использования воздушного пространства Российской Федерации, в том числе и пилотируемых и беспилотных воздушных судов Федеральными правилами.

Для выполнения полетов судов Федеральными правилами установлен разрешительный порядок использования воздушного пространства, независимо от класса воздушного пространства, в котором выполняется полет.

Разрешительный порядок использования воздушного пространства предусматривает направление в оперативные органы (центры) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее - ЕС ОрВД) представленного плана полета воздушного судна, а также получение разрешения центра ЕС ОрВД на использование воздушного пространства.

Использование воздушного пространства воздушными судами осуществляется посредством установления временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений в интересах пользователей воздушного пространства, организующих полеты воздушных судов.

Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 предусматривают, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов (пункт 49).

Представления на установление временного и местного режимов подаются пользователями воздушного пространства в соответствии с Инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от 27.06.2011 № 171.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с федеральными авиационными правилами «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденными приказом Минтранса России от 16.01.2012 № 6

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над населенными пунктами пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления.

Статьей 14 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства. Организация использования воздушного пространства включает в себя установление структуры и классификации воздушного пространства; планирование и координирование использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами, установленными статьей 13 названного кодекса; обеспечение разрешительного или уведомительного порядка использования воздушного пространства; организацию воздушного движения, представляющую собой: обслуживание (управление) воздушного движения; организацию потоков воздушно движения; организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушно движения; государственный контроль (надзор) в области использования воздушного пространства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 N 138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, пунктом 49 которых предусмотрено, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Таким образом, органы местного самоуправления наделены полномочиям самостоятельно принимать решения о выдаче (об отказе в выдаче) разрешений на использование воздушного пространства в случаях, предусмотренных пунктом 49 Правил.

Анализируя предоставленные доказательства, суд установил, что во исполнение поручения Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры от 26.11.2021, Братской транспортной прокуратурой проведена проверка наличия в муниципальных образованиях административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных воздушных судов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадку (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Проведенной проверкой установлено, что в нарушение требований федерального законодательства в муниципальном образовании г.Братска не разработан и не принят административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 №138, указанная услуга не включена в реестр муниципальных услуг.

Закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (часть 1 статьи 1).

Частью 1 ст. 12 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ также установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно ч. 1 ст. 13 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента и его утверждение осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

В положениях данного закона закреплены понятия муниципальной услуги. Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

Учитывая изложенное, а также установленное обстоятельство о том, что выдача разрешения на использование воздушного пространства над населенными пунктами его пользователям осуществляется органом местного самоуправления, суд считает, что данное действие является муниципальной услугой.

Согласно ст. 2 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Таким образом, разработка порядка предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над городом Нижний Тагил является обязанностью органа местного самоуправления.

Из содержания п.п. 7, 8, 12, 30 ч. 1, ч. 3 ст. 14 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ следует, что к вопросам местного значения поселения относятся: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организации культуры; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах сельского поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении.

Учитывая перечисленные в п. 49 Правил случаи, при которых соответствующее разрешение выдается органом местного самоуправления, принимая во внимание вышеуказанные и иные предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, а также Уставом муниципального образования полномочия, суд считает, что услуга, по разработке административного регламента предоставления которой заявлено прокурором, является муниципальной услугой, поскольку она связана с деятельностью органа местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к вопросам местного значения.

В силу закона административный ответчик как орган, осуществляющий предоставление муниципальной услуги, обязан предоставлять ее в соответствии с административным регламентом.

Данная обязанность администрацией города Братска Иркутской области не исполнена, что может повлиять на нарушении прав неопределенного круга лиц на предоставление муниципальной услуги и безопасное использование воздушного пространства.

В силу п. 1 ст. 11 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Пункт 7 ст. 11 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ устанавливает, что формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.

В связи с этим суд находит требование прокурора о возложении обязанности разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административные исковые требования Братского транспортного прокурора Иркутской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования города Братска Иркутской области по не разработке и не принятию нормативно-правового акта, регулирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг.), подъемы привязных аэростатов над территорией муниципального образования города Братска, а также посадку (взлёт) на расположенные в границах города Братска площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Обязать администрацию муниципального образования города Братска Иркутской области в течение 1 месяца со дня вступления настоящего решения в законную силу разработать и принять нормативно-правовой акт, регулирующий предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг.), подъемы привязных аэростатов над территорией муниципального образования города Братска, а также посадку (взлёт) на расположенные в границах города Братска площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Иркутский областной суд через Братский городской суд Иркутской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Т.А. Павлова

Мотивированное решение составлено 21 января 2022 года.