Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества «ИМХО-ОНЕГО» к администрации Петрозаводского городского округа о признании недействующим постановления № 1754 от 31.05.2017 «Об установлении постоянного публичного сервитута на земельный участок»,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество «ИМХО-ОНЕГО» (далее – заявитель, административный истец, ЗАО «Имхо-Онего», общество) обратилось в суд с требованиями к администрации Петрозаводского городского округа (далее – Администрация, административный ответчик) о признании недействующим постановления № 1754 от 31.05.2017 «Об установлении постоянного публичного сервитута на земельный участок» (далее – оспариваемое постановление, постановление от 31.05.2017), которым в отношении части находящегося в долгосрочной аренде у заявителя земельного участка с кадастровым номером 10:01:010101:20, имеющего общую площадь 116461 кв.м. (далее – участок 20, служащий участок), установлен постоянный публичный сервитут в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, на часть земельного участка 20, площадью 598 кв.м.

Оспариваемое постановление истец полагает несоответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушающим его права и законные интересы, указывая как на допущенные процедурные нарушения при его введение в действие, так и на отсутствия правовых оснований для установления именно публичного сервитута. Также обращается внимание, что сервитут установлен в интересах одного лица – общества с ограниченной ответственностью «Туристическая компания «Беломорско-Онежское пароходство-Карелия» (далее – компания, заинтересованное лицо).

Представитель заявителя в ходе рассмотрения дела на требованиях настаивал по доводам, подробно изложенным в административном исковом заявлении, дополнительно сообщив, что участок 20 целиком входит в границы территории выявленного объекта культурного наследия «Парк культуры и отдыха г. Петрозаводска», первая четверть XVIII; XIX - середина XX вв., расположенного по адресу: Республика Карелия, г. Петрозаводск, территория, ограниченная набережной Онежского озера, рекой Лососинка, ул. Луначарского, пл. Кирова и пр. Карла Маркса (далее – ПКиО г. Петрозаводска), что накладывает дополнительные ограничения на работы, в целях выполнения которых установлен сервитут.

Представитель Администрации возражал против удовлетворения заявленных требований.

Представитель компании просит в удовлетворении иска отказать.

Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего требования удовлетворить, исследовав письменные материалы, суд приходит к следующим выводам.

Участок 20, имеющий площадь 116461 кв.м., относится к категории земель «земли населенных пунктов», имеет вид разрешенного использования: парки культуры и отдыха, территориальная зона – рекреационная зона прибрежных территорий (Рпт).

Названный участок на основании договора аренды № 5494 от 15.02.2002 (далее – договор от 15.02.2002), заключенного между Администрацией и обществом (с последующими изменениями дополнениями), находится в аренде у последнего сроком на 49 лет (по 31.06.2050 (как указано в договоре)), при этом договор от 15.02.2002 зарегистрирован 20.03.2002 в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН).

Согласно пп. 4.2.9, 4.2.10, 4.2.18 договора ЗАО «Имхо-Онего» обязалось обеспечить представителям арендодателя, органам государственной власти свободный доступ на участок, в соответствие с требованиями эксплуатационных служб выполнять условия содержания городских подземных и надземных коммуникаций, сооружений, дорог, подъездов и т.п., не препятствовать их ремонту и обслуживанию, обеспечить возможность безвозмездного и беспрепятственного использования объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры и т.п.).

Приказом Государственного комитета Республики Карелия по охране объектов культурного наследия от 21.11.2017 № 98, а также последующим приказом Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия от 07.12.2017 № 104 (далее – приказ № 104) установлены границы территории выявленного объекта культурного наследия «Парк культуры и отдыха г. Петрозаводска» (далее – ПКиО г. Петрозаводска), первая четверть XVIII; XIX – середина XX вв., расположенного по адресу: Республика Карелия, г. Петрозаводск, территория, ограниченная набережной Онежского озера, рекой Лососинка, ул. Луначарского, пл. Кирова и пр. Карла Маркса, как объекта градостроительной деятельности особого регулирования.

Приказом № 104 на территории ПКиО г. Петрозаводска установлен запрет на:

– капитальное строительство, за исключением исторически обоснованного компенсационного и адаптивного строительства на месте утраченных парковых сооружений в пределах их габаритов для воссоздания паркового ландшафтного ансамбля, а также обеспечения парковых функций;

– отвод участков на территории ПКиО г. Петрозаводска и отдыха для сезонных объектов торговли и питания;

– искажение традиционных характеристик сложившегося природно-исторического ландшафта и озеленения в исторических границах по северо-западной и юго-западной границам.

Приказом № 104 определено, что к работам по сохранению ПКиО г. Петрозаводска и (или) его территории, к хозяйственной деятельности, не нарушающей его целостности как объекта культурного наследия и не создающей угрозы его повреждения, разрушения или уничтожения, в частности, относятся:

– проведение на территории в установленном законодательством порядке археологических работ и натурных исследований;

– реализация, по предварительному согласованию с органом исполнительной власти, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) объемно-пространственной и планировочной композиции ПКиО г. Петрозаводска как объекта садово-паркового искусства;

– проведение работ по благоустройству территории ПКиО г. Петрозаводска, включая воссоздание утраченных элементов исторического озеленения;

– сохранение гидрогеологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности ПКиО и его территории;

– проведение работ, направленных на реставрацию, воссоздание утраченных элементов для использования ПКиО согласно его функциональному назначению, по проектам, согласованным с органом исполнительной власти, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

– строительство коммуникаций и сетей, необходимых для обеспечения сохранности и функционирования ПКиО г. Петрозаводска по специально разработанным проектам, согласованным с органом исполнительной власти, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

– реализация специальных мер, направленных на обеспечение пожарной безопасности на территории ПКиО г. Петрозаводска;

– установка на территории ПКиО г. Петрозаводска в рамках реализации мероприятий по популяризации историко-культурного наследия информационных надписей и обозначений на специально отведенных для этого местах по проектам, согласованным с органом исполнительной власти, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Во избежание нарушения целостности ПКиО г. Петрозаводска и (или) его территории, а также угрозы его повреждения, разрушения или уничтожения, приказом № 104 запрещено:

– искажение характера рельефа и планировочной основы объемно-пространственной композиции ПКиО г. Петрозаводска;

– нарушение/изменение исторической традиционной функции использования объекта как общественного пространства с размещенными на его территории парковыми объектами, зелеными насаждениями общественного пользования;

– прокладка по территории инженерных коммуникаций, не связанных с реализацией мер по сохранению ПКиО г. Петрозаводска;

– размещение на территории ПКиО г. Петрозаводска автостоянок, опор высоковольтных линий электропередач, вышек сотовой связи;

– размещение на территории капитальных и временных построек, киосков, навесов, рекламных конструкций и аншлагов;

– любое строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) исторически сложившейся объемно-пространственной композиции ПКиО г. Петрозаводска, организацию его использования согласно исторически сложившемуся функциональному назначению.

Сведения об ограничениях, установленных приказом № 104 в ЕГРН не содержатся, что, с учетом п. 7 ст. 3.1 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством Российской Федерации и статьей 5.1 указанного Федерального закона.

К северо-западной границе участка 20 прилегает земельный участок с кадастровым номером 10:01:0010101:76 (далее – участок 76), общей площадью 66 кв.м., который относится к категории земель «земли населенных пунктов», имеет вид разрешенного использования: «для эксплуатации здания насосной канализационной станции» (далее – спорное здание), имеющей кадастровый номер 10:01:0010101:33 и располагающейся на участке 76, которые с 12.09.2016 и с 17.10.2016 соответственно находятся в собственности компании.

Согласно выписке из ЕГРН от 21.07.2017 в отношении участков 20 и 76, последний имеет с трех сторон общую границу с участком 20, а с четвертой доступ к нему обеспечивается со стороны земель общего пользования, при этом фактически с указанной стороны участок 76 отграничен от земель общего пользования металлической оградой.

Ограничения, установленные приказом № 104, распространяются, в том числе, на участок 76, а также на часть участка 20, прилегающую к нему.

В спорном здании располагается насосная канализационная станция (далее – насосная станция), которая обеспечивает водоотведение из комплекса зданий речного вокзала, расположенных по адресу: <...> (далее – здания речного вокзала), также принадлежащего компании (имеющего основной вид деятельности – аренда и управление собственным или арендованным недвижимым имуществом) и сдаваемого ею в аренду третьим лицам в целях использования для организации общественного питания, ресторана, деятельности дискотек, танцплощадок, концертных залов, гостиниц, сдачи помещений для временного проживания граждан, розничной торговли, размещения административных (офисных) помещений. Насосная станция не обеспечивает отвод сточных вод из иных зданий, помещений по основаниям, предусмотренных законом, а также ливневой канализации.

Компания 10.01.2017 обратилась в Администрацию с заявлением о заключении соглашения об установлении сервитута площадью 598 кв.м. на участок 20 для эксплуатации, ремонта и подъезда к спорному здания для эксплуатации, ремонта и подъезда к нему в целях ремонта насосной станции (далее – обращение от 10.01.2017).

По результатам рассмотрения обращения от 10.01.2017 Главой Петрозаводского городского округа (далее – Глава ПГО) было вынесено постановление № 1144 от 11.04.2017 (далее – постановление № 1144), размещенным 12.04.2017 на официальном Сайте органа местного самоуправления и опубликованному 14.04.2017 в № 10 (830) Информационного бюллетеня, и которым на 28.04.2017 в 15:00 час. назначено проведение общественных слушаний по вопросу установления постоянного публичного сервитута на часть земельного участка, площадью 598 кв.м., образуемого из участка 20 для использования в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, определен ответственный за организацию и проведение общественных слушаний, указано о предельном сроке представления возражений в письменном виду до 27.04.2017.

Постановление № 1144 содержало указание на его принятие в соответствие с положениями ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), п. 3 ст. 12 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных Решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 № 26/38-771 (далее – ПЗЗ г. Петрозаводска), Положение о порядке проведения общественных слушаний по вопросам установления публичных сервитутов, утвержденное Решением Петрозаводского городского Совета от 07.06.2016 № 27/50-786 (далее – Положение от 07.06.2016).

Помимо опубликования постановления № 1144, в размещенном 12.04.2017 на официальном сайте Администрации информационном сообщении о проведении общественных слушаний по установлению постоянных публичных сервитутов, в котором, помимо прочего, содержались сведения о цели установления постоянного публичного сервитута: необходимость обеспечения свободного доступа к канализационной насосной станции, расположенной в районе пр. К.Маркса (без указания точного адреса), а также для ее эксплуатации и ремонта. Указанное информационное сообщение содержало информацию о порядке проведения общественных слушаний, предусмотренные пп. 7, 10-13 Положения от 07.06.2016.

Схема границ зон действия публичного сервитута, предлагаемого к установлению, не была опубликована ни в официальном периодическом издании органа местного самоуправления, ни на официальном сайте Администрации.

Заявитель письмом № 5.1-09-96-п от 12.04.2017 уведомлялся о проведении общественных слушаний по вопросу установления публичного сервитута с указанием даты и порядка их проведения, оснований и целей установления публичного сервитута, при этом в его адрес была направлена схема границ действия публичного сервитута, планировавшегося к установлению.

От общества 27.04.2017 в Администрацию поступили возражения относительно установления публичного сервитута, суть которых сводилась к наличию самого основания его установления, поскольку заявитель полагал, что испрашиваемый компанией сервитут может являться лишь частным. Кроме того, указывалось о наличии доступа к спорному зданию через участок 76, к которому доступ возможен от земель общего пользования, а также о чрезмерности испрашиваемого сервитута (в 9 раз превышающего по площади господствующий).

Согласно протоколу № 3 от 28.04.2017 (далее – протокол от 28.04.2017) на начало проведения общественных слушаний присутствовало 66 человека, значительная часть которых в качестве места своей работы указали общество и компанию.

Из протокола от 28.04.2017 следует, что председательствующий выступил с вступительным словом о процедуре проведения общественных слушаний и по их существу, сообщив о поступлении письменной позиции заявителя по вопросу установления публичного сервитута, не раскрывая ее содержание, после чего по вопросу установления публичного сервитута последовательно выступили: руководители общества и компании, после чего проведено голосование.

На момент начала голосования в помещении присутствовало 66 человека. Согласно протоколу проведено «голосование по принятию рекомендательного решения по предложению: установить постоянный публичный сервитут для использования в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей» и отражены «результаты голосования: «за» – 42, «против» – 23, «воздержались» –0».

Сведения о резолюции общественных слушаний (решении о возможности или невозможности установления публичного сервитута) протокол от 28.04.2017 не содержит.

Один экземпляр протокола от 28.04.2017 был направлен 05.05.2017 собственнику и в этот же день размещен на официальном сайте Администрации, однако в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов не публиковался (не обнародовался).

С учетом результатов общественных слушаний 31.05.2017 было вынесено оспариваемое постановление, которым установлен постоянный публичный сервитут для использования в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей на часть земельного участка 20, площадью 598 кв.м. согласно прилагаемой схеме.

На основании постановления от 31.05.2017 в ЕГРН 24.07.2017 внесены сведения о государственной регистрации постоянных публичных сервитутов в отношении части участка 20.

Оспариваемое постановление со схемой границ сервитута опубликовано в номере 2 от 19.01.2018 периодического печатного издания «Петрозаводские городские страницы».

Заявитель обратился с требованиями о признании оспариваемого постановления незаконным (в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ) в Арбитражный суд Республики Карелия 30.08.2017, однако определением от 26.02.2018, вступившим в законную силу 23.04.2018, производство по делу было прекращено, а определением Верховного Суда Республики Карелия от 28.04.2018 настоящее административное исковое заявление было возвращено по основанию, установленному п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ.

В Петрозаводский городской суд Республики Карелия с настоящим административным иском общество обратилось 10.06.2018.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, пояснениями сторон и не оспариваются ими.

В силу п. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков; установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Таким образом, оспариваемое постановление является нормативно-правовым актом (далее – НПА).

Действие оспариваемого постановления распространяется на неопределенный круг лиц, в связи с чем к нему применимы разъяснения, содержащиеся в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее – постановление № 48), согласно которым существенными признаками, характеризующими НПА, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Соответственно, с учетом взаимосвязанных положений чч. 7-8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании НПА суд, не будучи связанным основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, в полном объеме проверяя законность его положений, выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования НПА, устанавливающих: полномочия на его принятие, форму и вид, в которых он вправе приниматься, процедуру принятия и правила введения НПА в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если таковая предусмотрена) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого НПА или его части НПА, имеющим большую юридическую силу, притом что на административном истце лежит обязанность доказывания только факта нарушения оспариваемым НПА прав, свобод и законных интересов административного истца, а административный ответчик обязан доказать иные обстоятельства.

При этом, разрешая настоящее дело, суд учитывает правовую позицию, сформулированную в пп. 2 и 2.1 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 06.12.2017 № 37-П, согласно которой суд, разрешая любое дело, обязан оценить подлежащие применению НПА в их иерархии и в случае их противоречия принять решение в соответствии с положениями, имеющими большую юридическую силу (за исключением случая, когда суд, сделав вывод о неконституционности подлежащего применению закона, обязан приостановить производство по делу и обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ), отразив в решении мотивы, по которым суд применил или не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, и принять решение в соответствии с НПА, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку заявитель является правомерным пользователем (арендатором) участка 20 на основании долгосрочного договора аренды, суд приходит к выводу, что оспариваемым постановлением могут быть нарушены его права, свободы и законные интересы, в связи с чем находит доказанным установленное п. 1 ч. 8 ст. 213 КАС РФ обстоятельство. Кроме того, право оспаривания решения об установлении публичного сервитута следует из п. 8 ст. 23 ЗК РФ, п. 11 ст. 12 ПЗЗ г. Петрозаводска.

При этом учитывается, что в соответствие с основным чертежом, утвержденным Решением Петрозаводского городского Совета от 11.07.2008 № 26/20-361 «О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска» (далее – ГП г. Петрозаводска) участок 20 отнесен к рекреационной зоне прибрежных территорий, а территория, занятая зданиями речного вокзала – к общественно-деловым центрам городского значения, однако ПЗЗ г. Петрозаводска обе указанные территории отнесены к рекреационной зоне прибрежных территорий.

При этом согласно Карте зон с особыми условиями использования территории, являющейся частью ПЗЗ г. Петрозаводска, участки 20 и 76 отнесены ко второму поясу зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного-бытового водоснабжения, к водоохранной зоне и прибрежной защитной полосе, в границах которых существуют ограничения, установленные чч. 15-17 ст. 65 ВК РФ.

Оспариваемое постановление принято Главой ПГО, то есть с учетом взаимосвязанных положений п. 2 ст. 23 ЗК РФ, п. 26 ч. 1 ст. 16, ч. 1, п. 3 ч. 4 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, п. 4 ч. 1 ст. 62, ч. 1 ст. 66 Устава Петрозаводского городского округа, принятого Решением Петрозаводского городского Совета № 23-26/418 от 19.10.1999 (далее – Устав ПГО), ч. 1 ст. 12 ПЗЗ г. Петрозаводска надлежащим лицом в установленной форме и виде, в связи с чем приходит к выводу о соблюдении требований пп. «а» и «б» п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ.

Не смотря на то обстоятельство, что в силу п. 5 ст. 12 ПЗЗ г. Петрозаводска публичные сервитуты могут устанавливаться только в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, а также в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности и предоставленных на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, суд приходит к выводу о неприменении указанного ограничения в отношении участка 20 находящегося в собственности публично-правового образования и в аренде общества.

Суд исходит из того обстоятельства, указанное ограничение на установление публичного сервитута носит, по сути, материальный характер и не соответствует положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку как положения ст. 23 ЗК РФ, так и положения ст. 274 ГК РФ не ограничивают возможность установления публичного сервитута в отношении участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, но находящихся во временном срочном пользовании частных лиц.

При этом учитываются пп. 1, 2, 4 ст. 2 ЗК РФ, устанавливающие приоритет норм федерального законодательства перед законодательством субъектов по вопросам земельного законодательства и ограниченность прав органов местного самоуправления по изданию актов, содержащих нормы земельного права, исключительно полномочиями, прямо предусмотренными указанным Кодексом, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, притом что таковых не имеется.

Вместе с тем, порядок установления сервитута, являющийся, по сути, процедурой, согласно которой органом местного самоуправления принимается решение об установлении публичного сервитута, в части, не урегулированной федеральным законодательством, законодательством субъекта, с учетом ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, п. 2 ст. 23 ЗК РФ, ч. 2 ст. 1, абз. 10 ст. 2, п. 9 ч. 1, ч. 3 ст. 17 Закона № 131-ФЗ регламентируется самостоятельно местным самоуправлением, то есть относится к компетенции соответствующего его органа.

Поскольку государственный кадастровый учет участка 20 был произведен 09.02.2001, а государственная регистрация договора от 15.02.2002 – 20.03.2002, установление границ зон действия публичного сервитута в отношении его частей в силу абз. 2 п. 5 ст. 12 ПЗЗ г. Петрозаводска должно осуществляться в инициативном порядке.

Из буквального содержания указанного нормативного предписания следует, что инициатором должно быть заявлено именно об установлении не только границ зон действия публичного сервитута, но и самого публичного сервитута.

Вместе с тем, из содержания обращения от 10.01.2017 следует, что им испрашивалось о заключении соглашения об установлении сервитута, то есть указанное обращение, по существу, являлось заявлением о заключении соглашения об установлении сервитута в соответствие с главой V.3 ЗК РФ, притом что по результатам его рассмотрения должно было быть выполнено одно из перечисленных в п. 3 ст. 39.26 ЗК РФ действий, а не принято решение о проведении общественных слушаний.

Кроме того, заявленные в обращении цели заключения соглашения об установлении сервитута не отвечали требованиям ст. 39.23 ЗК РФ, а правом на заключения соглашения об установлении сервитута в силу п. 1 ст. 39.24 ЗК РФ обладает лишь общество, а не Администрация, при этом в силу п. 3 ст. 39.25 ЗК РФ плата по соглашению об установлении сервитута должна поступать заявителю.

Соответственно, суд приходит к выводу, что постановление № 1144 было вынесено в отсутствие какого-либо основания – заявления об установлении публичного сервитута в отношении части участка 20, в связи с чем и вся последующая процедура, связанная как с проведением общественных слушаний, так и с вынесением оспариваемого постановления, является нарушенной, что в силу взаимосвязанных положений пп. «в» п. 2 ч. 8 ст. 213, п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ, разъяснений, содержащихся в п. 17 постановления № 48, являются основаниями для признания оспариваемого постановления недействующим в связи с несоблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру его принятия.

В силу взаимосвязанных положений п. 2 ст. 23 ЗК РФ, ч. 4 ст. 28 Закона № 131-ФЗ, п. 3 ст. 12 ПЗЗ г. Петрозаводска, установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов публичных (общественных) слушаний, порядок организации и проведения которых установлен Положением от 07.06.2016.

При этом учитывается, что проведение общественных слушаний по вопросам установления публичных сервитутов основано, в том числе, на закрепленном в пп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципе участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся прав на землю.

Таким образом, общественные слушания по вопросу установления публичного сервитута, являются необходимым этапом принятия НПА об установлении публичного сервитута, проверка соблюдения которой осуществляется при рассмотрении дел об оспаривании НПА в силу пп. «в» п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ, пп. 17 и 19 постановления № 48.

Суд приходит к выводу, что в ходе организации и проведении общественных слушаний по вопросу установления публичного сервитута были допущены значимые нарушения, носящие сущностный характер, влекущие признание их фактически не проведенными, а решение о возможности (невозможности) установления публичного сервитута по результатам проведения общественных слушаний, фактически не принятым, исходя из следующего.

В нарушение взаимосвязанных положений абз. 2 п. 3, пп. 4 п. 4 Положения от 07.06.2016 Администрацией не было осуществлено информирование населения в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов об обосновании необходимости установления публичного сервитута, поскольку постановление № 1144, по сути, не содержало такового.

При этом допущено нарушение общеправового принципа равенства обеспечения участия граждан и их объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю, зафиксированного применительно к спорным правоотношениям в п. 4 ст. 1, п. 2 ст. 23 ЗК РФ, не было обеспечено равное участие граждан, обладающих доступом в информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет» и не обладающим таковым (постановление Конституционного Суда РФ № 35 от 04.12.2017) и, как следствие, не имеющим возможности ознакомиться с обоснованием необходимости установления публичного сервитута, приведенными в сообщении, размещенном на официальном сайте Администрации, с тем, чтобы в последующем на общественных слушаниях выразить свое мнение по данному вопросу.

Указанное, в совокупности с тем обстоятельством, что где- либо схема границ зон действия публичного сервитута, предлагаемого к установлению, опубликована (обнародована) не была, создавало неопределенность по вопросу пределов публичного сервитута, планировавшегося к установлению.

Кроме того, с учетом значительности участка 20 (площадь которого превышала 11 Га), ни постановление № 1144, ни информация на сайте Администрации, не содержали сведений относительно адреса спорного здания, хотя спорное здание имело конкретный адрес. Указанное нарушение в совокупности с отсутствием схемы границ зон действия публичного сервитута, планируемого к установлению, не обеспечивало надлежащую осведомленность неопределенного круга лиц о существе общественных слушаний и, как следствие, ограничивало участие в них.

Таким образом, Администрацией до неопределенного круга лиц в наглядной и непротиворечивой форме не была доведена информация о конкретном публичном сервитуте, планируемом к установлению, что исключило возможность его общественного обсуждения, в том числе, исходя из предписания п. 5 ст. 23 ЗК РФ о наименее обременительном осуществлении сервитута.

Помимо этого,суд приходит к выводу, что общественные слушания были проведены с нарушением требований, предусмотренных пп. 2 и 6 п. 10, п. 12 Положения от 07.06.2016, поскольку протокол от 28.04.2017 не содержит сведений о том, что при проведении общественных слушаний председательствующий ознакомил участников общественных слушаний с графическими материалами, отражающими зону действия публичного сервитута,а также об оглашении замечаний собственника, поступивших в письменном виде.

Само по себе указание на факт поступивших от заявителя замечаний, а также предоставление возможности руководителю общества выступить по вопросу общественных слушаний, с учетом особенности публичного выступления, может ограничить выступающего в доведении им мотивированной позиции, сформулированной в письменном виде, до участников общественных слушаний.

Кроме того, суд приходит к выводу, что содержание протокола от 28.04.2017 не содержит сведений о решении общественных слушаний (далее – резолюция общественных слушаний) о возможности (невозможности) установления публичного сервитута (пп. 14, 15, пп. 8 п. 17 Положения от 07.06.2016).

Само по себе указание в протоколе о проведении голосования по принятию рекомендательного решения по предложению об установлении публичного сервитута с отражением результатов голосования (сведений о числе голосов отданных «за», «против» и воздержавшихся) не свидетельствует о принятии какой-либо резолюции общественных слушаний, что само по себе свидетельствует о том, что какое-либо решение о возможности (невозможности) установления публичного сервитута по результатам проведения общественных слушаний фактически принято не было.

Соответственно, в процессе проведения общественных слушаний были допущены нарушения Положения от 07.06.2016, характер которых позволяет прийти к выводу, что по существу общественные слушания принятием решения (резолюции общественных слушаний) не завершены, так как какого-либо однозначного рекомендательного решения на нем принято не было.

В нарушение п. 22 Положения от 07.06.2016 протокол от 28.04.2017 в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов опубликован (обнародован) не был.

При этом исходя принципа участия граждан в решении вопросов, касающихся их прав на землю (п. 4 ст. 1 ЗК РФ), открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления (п. 1 ст. 4 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), ответственности перед жителями муниципального образования за принятое (в том числе, вопреки резолюции общественных слушаний, носящей рекомендательный характер) решение об установлении публичного сервитута, протокол по результатам общественных слушаний подлежит опубликованию (обнародованию) не позднее опубликования (обнародования) решения об установлении публичного сервитута.

Сам по себе факт размещения протокола от 28.04.2017 на официальном сайте Администрации, при несоблюдении обязанности по его опубликованию (обнародованию) в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов, не только не отвечает требованиям п. 22 Положения от 07.06.2016, но и нарушает общеправовой принцип равенства обеспечения участия граждан и их объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю (п. 4 ст. 1, п. 2 ст. 23 ЗК РФ), как обладающих доступом в информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет» и не обладающим таковым (постановление Конституционного Суда РФ № 35 от 04.12.2017).

Заявитель является коммерческой организацией (пп. 1 и 2 ст. 50, п. 4 ст. 66 ГК РФ), использует участок 20 в уставных целях в качестве основного вида деятельности.

С учетом изложенного, положений чч. 3 и 5 ст. 46 Закона № 131-ФЗ, проект оспариваемого постановления, устанавливающего ограничения в отношении спорного участка и, как следствие, устанавливающий для субъекта предпринимательской деятельности новые обязанности по обеспечению доступа с части участка 20, обремененному сервитутом, подлежит оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов, в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.

Вместе с тем, оценка регулирующего воздействия, проводимая в соответствие с Законом Республики Карелия от 24.04.2015 № 1888-ЗРК «О некоторых вопросах проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в Республике Карелия» и согласно процедурам, регламентированным Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Петрозаводского городского округа, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденным Решением Петрозаводского городского Совета от 16.09.2015 № 27/37-630, пп. 1.1, пп. 7 и 23 п. 8.1, п. 12 п. 13.1 Положения «О Контрольно-счетной палате Петрозаводского городского округа», утвержденной Решением Петрозаводского городского Совета от 04.06.2013 № 27/19-295, не осуществлялась, оценка избыточности установленных ограничений, не производилась.

Исходя из этих же обстоятельств и п. 3 ч. 3 ст. 6, п. 3 ч. 3 ст. 13 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», п. 3.1.2 Положения о Совете по развитию малого и среднего предпринимательства при Администрации Петрозаводского городского округа, утвержденного Постановление Главы Самоуправления г. Петрозаводска от 26.06.2006 № 1519, требовало оценки необходимости получения согласования проекта оспариваемого постановления на предмет затрагивания вопросов условий деятельности субъекта малого и среднего предпринимательства.

Помимо этого, суд учитывает, что в нарушение п. 2 ст. 6 ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ч. 2 ст. 1, пп. 1 и 2 ст. 2, п. 1 ч. 1, пп. 1 и 2 ч. 2 ст. 3), Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пп. 3 и 4), утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, в отношении оспариваемого постановления не проводилась антикоррупционная экспертиза на предмет наличия (отсутствия) коррупциогенных факторов, имея ввиду и то обстоятельство, что заявитель указывает о чрезмерности установленного сервитута.

Каждое из вышеуказанных обстоятельств в отдельности, а тем более – в совокупности, в силу взаимосвязанных положений пп. «в» п. 2 ч. 8 ст. 213, п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ, разъяснений, содержащихся в п. 17 постановления № 48, являются основаниями для признания оспариваемого постановления недействительным в связи с несоблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру его принятия.

Сервитут устанавливался в отношении участка 76, имеющего прямой выход к землям общего пользования, а при формировании указанного участка в 2016 г. и его выкупе учитывались положения ст. 39.1, пп. 6 п. 2 ст. 39.3, п. 14 ст. 39.16, п. 7 ст. 39.17, п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ относительно требований к земельному участку, необходимому для эксплуатации спорного здания, принадлежащего компании, в том числе в отношении площади такого участка (п. 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017))

Тот факт, что прямой выход к землям общего пользования ограничен оградой ПКиО г. Петрозаводска не исключал возможности ее временного (на период выполнения работ) демонтажа, тем более, что сам по себе вопрос о проведении каких-либо работ, связанных с движением транспортных средств, прокладкой инженерных коммуникаций в пределах участка 76 с учетом приказа № 104 возможен только с предварительного согласования соответствующих органов, а не в безусловном порядке.

При этом сам факт нахождения участков 20 и 76 в водоохранной зоне и прибрежной защитной полосе и накладываемые в связи с этим ограничения, установленные, в том числе, п. 4 ч. 15, п. 2 ч. 17 ст. 65 ВК РФ.

Соответственно административным ответчиком не доказана сама необходимость установления сервитута именно в границах, определенных оспариваемым постановлением, а также в указанных в нем целях. При этом учитывается значительность отступов от участка 76 во все стороны.

Каких-либо доказательств необходимости установления сервитута именно в указанных границах (особый характер спорного здания, нормативные величины, необходимые для его обслуживания и т.п.) с учетом вышеуказанных обстоятельств, не представлено.

Кроме того, насосная станция, расположенная в спорном здании, обеспечивает водоотведение из зданий речного вокзала, расположенных, согласно ГП г. Петрозаводска в иной территориальной зоне – зоне общественно-делового центра городского значения.

Из ч. 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ вытекает принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (п. 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017)).

Соответственно, само по себе отнесение территории, занятой зданиями речного вокзала, ПЗЗ г. Петрозаводска к рекреационной зоне прибрежных территорий не должно приниматься во внимание, как противоречащая нормативному правовому акту, имеющему большее юридическое значение – ГП г. Петрозаводска.

При этом из взаимосвязанных положений п. 2 ст. 27, ст. 59 ПЗЗ г. Петрозаводска следует, что в рекреационной зоне прибрежных территорий могут располагаться объекты транспортной и инженерной инфраструктуры, обслуживающие саму зону, что исключает возможность реконструкции спорного здания, а также трубопроводов, обеспечивающих функционирование насосной станции.

Так же суд находит заслуживающим внимание довод общества об отсутствии оснований для установления именно публичного сервитута в отношении части участка 20.

Сервитут установлен в целях обслуживания насосной станции, расположенной в спорном здании, которое, как и здания речного вокзала находятся в собственности одной коммерческой организации, осуществляющей деятельность по управлению принадлежащей ей и иным лицам недвижимого имущества.

Соответственно, фактически сервитут, обеспечивающий возможность беспрепятственного осуществления деятельности по ремонту коммунальных, инженерных, электрических линий и сетей на части участка 20, обязывает общество обеспечивать постоянный свободный доступ к указанной части данного участка, что очевидно препятствует осуществлению деятельности заявителя в целях, определенных договором от 15.02.2002.

Само по себе то обстоятельства, что помещения в зданиях речного вокзала используются коммерческими организациями в целях оказания услуг широкому кругу потребителей, не может являться основанием для установления публичного сервитута на часть участка 20, используемую обществом также для оказания услуг еще более широкому кругу потребителей, но не препятствует, имея ввиду равенство участников гражданских правоотношений (п. 1 ст. 1 ГК РФ), заключению между компанией и обществом соглашения об установлении сервитута по правилам, установленным главой V.3 ЗК РФ, с определением платы по соглашению об установлении сервитута в размере, определяемом в соответствие с п. 2 ст. 39.25 ЗК РФ.

Указанное тем более согласуется с положениями пп. 4.2.9, 4.2.10, 4.2.18 договора от 15.02.2002, однако позволит урегулировать взаимные обязательства общества и компании, не повлечет ущемление чьих-либо интересов, будет отвечать требованиям ст. 3.1 Закона № 73-ФЗ, приказа № 104.

Между тем установление именно публичного сервитута в отношении части участка 20 фактически в интересах одного лица (компании, чьи сотрудники, а также иные привлеченные лица вправе беспрепятственно пользоваться служащим участком в целях осуществления деятельности по ремонту коммунальных, инженерных, электрических линий и сетей, расположенных на господствующем), является, по сути, освобождает одну коммерческую организацию (компанию) от несения бремени расходов по соглашению об установлении сервитута за счет другой коммерческой организации (общества), однако с учетом п. 7 ст. 23 ЗК РФ может повлечь возникновение обязательств у Администрации или уменьшение арендной платы, выплачиваемой в интересах публично-правового образования.

С учетом опубликования оспариваемого постановления вместе со схемами границ сервитута в № 2 от 19.01.2018 периодического печатного издания «Петрозаводские городские страницы», являющегося в силу п. 3 ст. 67 Устава ПГО, п. 1.2 Решения Петрозаводского городского Совета от 28.02.2012 № 27/09-135 «Об установлении источников официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа» источником официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа, суд не усматривает оснований для признания недействительным оспариваемого постановления в связи с несоблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих правила его введения в действие и вступления его в силу.

Само по себе то обстоятельство, что оспариваемое постановление не было включено в регистр муниципальных нормативных правовых актов Республики Карелия (ст. 43.1 Закона № 131-ФЗ, Закон Республики Карелия от 29.12.2008 № 1254-ЗРК «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Карелия») не является основанием для признания заявленных требований обоснованными.

Решая вопрос о дате, с которой подлежит признанию недействующим постановление от 31.05.2017, суд учитывает, что сведения о сервитуте внесены в ЕГРН, что свидетельствует о его применении в отношении неопределенного круга лиц, в связи с чем, учитывая разъяснения, содержащиеся в п. 28 постановления № 48, полагает возможным признать его недействующим полностью со дня вступления решения в законную силу.

Оснований для признания оспариваемого постановления недействующим со дня его вынесения не имеется, что является основанием для частичного удовлетворения заявленных требований.

В силу ч. 1 ст. 111 КАС РФ издержки подлежат отнесению на административного ответчика.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215-216, 295-298 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административный иск удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу в полном объеме постановление администрации Петрозаводского городского округа № № 1754 от 31.05.2017 «Об установлении постоянного публичного сервитута на земельный участок», принятого Главой Петрозаводского городского округа.

Обязать администрацию Петрозаводского городского округа опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании администрации Петрозаводского городского округа.

В удовлетворении остальной части иска отказать.

Взыскать с администрации Петрозаводского городского округа за счет средств казны Петрозаводского городского округа судебные расходы по уплате государственной пошлиныв пользу ЗАО «ИМХО-ОНЕГО» в сумме 4500 руб.

Решение суда может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Карелия через Петрозаводский городской суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Е.В. Лазарева

Решение в окончательной форме принято 16.07.2018.

Последний день подачи апелляционной жалобы – 16.08.2018