Гражданский кодекс часть 1

Октябрьский городской суд Самарской области в составе председательствующего судьи Баринова М.А., при секретаре Филатовой О.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № по административному исковому заявлению прокурора города Октябрьск в интересах Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, неопределённого круга лиц к Главе городского округа Октябрьск Самарской области о признании бездействия незаконным,

у с т а н о в и л:

Прокурор г.Октябрьска обратился в суд к Главе городского округа Октябрьск Самарской области с административным иском о признании незаконным бездействие Главы муниципального образования - городского округа Октябрьск Самарской области по рассмотрению представления прокуратуры г.Октябрьска № от 14 апреля 2016 года.

Из административного искового заявления следует, что прокуратурой г.Октябрьска была проведена проверка исполнения органом местного самоуправления законодательства о противодействии коррупции. В ходе проверки установлено, что на основании распоряжения Главы г.о.Октябрьск от 16.03.2016 года № на должность директора Муниципального казенного учреждения г.о. Октябрьск «<данные изъяты>» принят ФИО1. Согласно Решению Думы г.о.Октябрьск от 27.01.2016 года №, Учреждение не входит в структуру Администрации г.о.Октябрьск. Вместе с тем к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведения, снабжение населения топливом. Казенные учреждения выполняют как государственные(муниципальные) функции, так и оказывают государственные услуги физическим и юридическим лицам. Казенные учреждения осуществляют операции с бюджетными средствами через лицевые счета, заключают и оплачивают государственные(муниципальные) контракты. При таких обстоятельствах, несмотря на то, что Учреждение не входит в структуру Администрации г.о.Октябрьск., а должность <данные изъяты> не является муниципальной, принимая во внимание отсутствие в администрации какого-либо структурного подразделения по решению вопросов местного значения в сфере <данные изъяты>, Учреждение фактически выполняет указанные функции исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, осуществляет операции с бюджетными средствами. ФИО1, занимая жолжность директора, осуществляя организационно-распорядительные и административно-хозяйственные полномочия в муниципальном учреждении, вправе заключать и оплачивать муниципальные контракты, иные договоры, подлежащие исполнению за счёт бюджетных средств от имени муниципального образования. Как установлено проверкой <данные изъяты><данные изъяты>ФИО1 в период нахождения в должности <данные изъяты> города Октябрьск. Это свидетельствует о том, что у ФИО1 при исполнении им служебных обязанностей может возникнуть корыстная или иная личная заинтересованность, что приведёт к необоснованному причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества и государства. Назначение на должность ФИО1 - лица <данные изъяты>, так как создаёт предпосылки для возникновения коррупционных процессов в органах местного самоуправления г.о.Октябрьск, противоречит основным направлениям деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции. По данному факту в адрес Главы г.о. Октябрьск прокуратурой города внесено представление, требования которого, в том числе о принятии мер, направленных на профилактику коррупции в органах местного самоуправления г.о.Октябрьска, муниципальных учреждениях и предприятиях, путем исключения фактов назначения на руководящие должности лиц, ранее совершавших коррупционные.-преступления, остались без удовлетворения.

В судебном заседании представитель административного истца - Прокуратуры г.Октябрьска - помощник прокурора г.Октябрьска Ильичев Д.А. уточнил административные исковые требования и просил: 1) Признать незаконным бездействие Главы муниципального образования - городского округа Октябрьск Самарской области по рассмотрению представления прокуратуры г. Октябрьска от 14.04.2016 №, в части расторжения трудового договора с <данные изъяты> г.о. Октябрьска «<данные изъяты>» ФИО1; 2) Признать незаконным бездействие Главы муниципального образования - городского округа Октябрьск Самарской области по расторжению трудового договора с директором МБУ г.о. Октябрьска «Служба благоустройств, озеленения, содержание дорог и транспортного обслуживания» ФИО1; 3) Обязать исполнить требования прокурора, изложенные в представлении, "а также: принять меры, направленные на профилактику коррупции в органах местного самоуправления г.о. Октябрьска, муниципальных учреждениях и предприятиях, путем исключения фактов назначения на руководящие должности лиц, ранее совершавших коррупционные преступления, расторгнув действующие трудовые договоры (контракты) с лицами указанной категории, в частности с <данные изъяты>, и по совместительству - <данные изъяты>» ФИО1 В судебном заседании сослался на доводы изложенные в административном исковом заявлении, а так же добавил, что представление прокурора города Октябрьск направлено на профилактику коррупции, то есть совершения ФИО1 коррупционных преступлений, так как его должности связаны с заключением контрактов и иных договоров в сфере <данные изъяты>, он осуществляет операции с бюджетными средствами.

Представитель Администрации г.о. Октябрьск по доверенности Поганова Н.С. в судебном заседании с административными исковыми требованиями прокурора не согласилась, указав, что ни в законе «О противодействии коррупции», ни в законе «О муниципальных служащих» и других федеральных законах нет указания на то, что лицо, имеющее погашенную судимость, не имеет права занимать муниципальные должности. Ст.86 УК РФ гласит, что все правовые последствия, связанные с <данные изъяты>, поэтому сложившаяся ситуация является дискриминацией в сфере труда. ФИО1 обладает высокой работоспособностью, компетенцией, высокой квалификацией. Он работает <данные изъяты>» и на 0,5 ставки в <данные изъяты>». Финансирование <данные изъяты>» осуществляется по смете за счет средств бюджета городского округа Октябрьск - собственника имущества Учреждения. Органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, а также главным администратором доходов и главным распорядителем бюджетных средств в отношении Учреждения является Администрация г.о.Октябрьск. <данные изъяты>» предоставляет сметы в финансовое управление, а финансовое управление перечисляет средства на счет подрядчика. За движением денежных средств всегда осуществляется контроль, в том числе и ревизионными органами. Не существует нормативного акта, запрещающего ФИО1 находиться на указанной должности. Сейчас положение о муниципальной службе на него вообще не распространяется, <данные изъяты> и не имеет никаких правовых последствий. ФИО1 не является единоличным заказчиком по муниципальным контрактам, так как эти контракты проходят службу торгов, финансовое управление. Любой контракт, независимо от учреждения, согласовывается с Главой г.о.Октябрьск. ФИО1 никогда не принимает решения один. Также отсутствует бездействие Главы г.о.Октябрьск. Имеется Программа о противодействии коррупции разработанная на 2014-2016г.г. Эта программа пока ещё действует. Сейчас утверждена уже программа на 2017-2020г.г. В Программе противодействия коррупции отражены все направления по противодействию коррупции в г.о.Октябрьск, а именно проводятся заседания межведомственной комиссии по противодействию коррупции 1 раз в квартал и отражены различные мероприятия. Эта программа утверждена на основе областной программы по противодействию коррупции, то есть мы достаточно плотно взаимодействуем с Департаментом общественной безопасности, который присылает нам свои рекомендации по включению в эту программу. Ни в областной программе, ни в программе, разработанной на местном на уровне, нет никакого положения, никакой рекомендации, касающейся того, что руководящие должности не должны занимать лица, <данные изъяты> Также такое положение не находит своего отражения и в трудовом законодательстве. Есть только ограничения в Законе о полиции и в Законе об образовательной деятельности. Даже национальный план по противодействию коррупции, утвержденный Указом Президента, не содержит в себе таких рекомендаций. Поэтому требования прокуратуры не основаны на законе и носят дискриминационный характер. Главе г.о.Октябрьск было известно, что ФИО1 имел <данные изъяты>. По закону о муниципальной службе при устройстве на муниципальную службу предусмотрено предоставление <данные изъяты>.

Суд, выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии со ст.46 Конституции РФ каждому гарантируется право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Суды в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства РФ (КАС РФ) рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (п.2 ч.2 ст.1 КАС РФ).

На основании ч.1 ст.39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В судебном заседании установлено, что Прокуратурой города в соответствии с полномочиями, предоставленными ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" проведена проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции в деятельности муниципального образования городского округа Октябрьск Самарской области.

Проверкой установлено, что на основании распоряжения Главы г.о. Октябрьска от 16.03.2016 № был принят на должность <данные изъяты>» ФИО1. Он же, на основании приказа №-к от 11.05.2016 года Муниципального казенного учреждения городского округа Октябрьск Самарской области <данные изъяты>» был принят на должность <данные изъяты>, на «не более 4 часов в день». Несмотря на то, что <данные изъяты>» не входит в структуру Администрации г.о.Октябрьска Самарской области, а должность <данные изъяты> не является муниципальной, принимая во внимание отсутствие в администрации какого - либо структурного подразделения по решению вопросов местного значения в сфере <данные изъяты>, Учреждение фактически выполняет указанные функции исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления осуществляет операции с бюджетными средствами. При этом ФИО1, занимая должность <данные изъяты> осуществляя организационно-распорядительные и административно-хозяйственные полномочия в муниципальном учреждении, вправе заключать и оплачивать муниципальные контракты, иные договоры, подлежащие исполнению за счёт бюджетных средств от имени муниципального образования.

ФИО1<данные изъяты>

В п. 2 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" понятие "противодействие коррупции" определено как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по трем направлениям:

а) предупреждение коррупции, в т.ч. по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений.

Согласно п. 11 ст. 7 Федерального закона N 273-ФЗ основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ограничения, налагаемые на гражданина, замещающего должность муниципальной службы, при заключении трудового договора предусмотрены Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Согласно пункту 3 части 1 статьи 19 Закона о муниципальной службе, помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя), в случае несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных, в том числе статьей 13 данного закона.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 13 указанного Федерального закона, гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае: осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу.

Указанная статья ограничивает возможность профессиональной деятельности на муниципальной службе лицам, имеющих не погашенную (либо не снятую) судимость.

В соответствии с распоряжением Администрации г.о.Октябрьск № от 16.03.2016 года ФИО1 принят на должность директора Муниципального казённого учреждения г.о.<адрес> «<данные изъяты>

Согласно Приказа № от 11 мая 2016 года ФИО1 принят на должность <данные изъяты>» по совместительству (внешнему), установив ФИО1 продолжительность рабочего времени не более 4 часов в день и не более половины месячной нормы рабочего времени в течении одного месяца.

Согласно п.3 ч.1 ст.8 Устава муниципального образования городского округа Октябрьск в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городского округа Октябрьск обладают следующими полномочиями: создание муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

В соответствии п.6.1 Положения <данные изъяты>» возглавляет <данные изъяты> Учреждения, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Главой г.о.Октябрьск в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

В силу п.1 Должностного регламента Директор занимает должность, не отнесённую к должностям муниципальной службы.

Согласно п.6.2.3. <данные изъяты>» назначает на должность и освобождает от должности <данные изъяты> Учредитель - Муниципальное образование городской округ Октябрьск.

Таким образом, в судебном заседании установлено, ФИО1 занимает должности, которые не отнесены к должностям муниципальной службы.

14 апреля 2016 года прокурором города Октябрьск Самарской области главе г.о.Октябрьск Гожей А.В. было внесено представление № «об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции», содержащее в себе следующие требования:

«1. Безотлагательно рассмотреть настоящее представление, устранить выявленные нарушения закона, их причины и условия им способствующие.

2. Принять исчерпывающие меры, направленные на профилактику коррупции в органах местного самоуправления г.о. Октябрьска, муниципальных учреждениях и предприятиях.

3. Исключить факты назначения на руководящие должности в органы местного само-

управления г.о. Октябрьска, муниципальные учреждения и предприятия лиц, ранее совершавших коррупционные преступления, при наличии таких фактов в настоящее время незамедлительно расторгнуть трудовые отношения с лицами данной категории.

4. Привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях закона, указанных в настоящем представлении, копию приказа о наказании направить в наш адрес».

В представлении указано, что назначение на должность <данные изъяты>» ФИО1 - лица, <данные изъяты>

«создает предпосылки для возникновения коррупционных процессов в органах местного самоуправления городского округа Октябрьска,

противоречит основным направлениям деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции, определенным в ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции",

противоречит таким принципам противодействия коррупции, как законность и приоритетное применение мер по предупреждению коррупции (ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции").

На указанное представление прокурора администрацией города был дан ответ в котором указано, что представление рассмотрено, с доводами прокурора не соглашаются, оснований для увольнения ФИО1 не имеется.

Принцип законности, относящийся к числу общеправовых, нашел свое закрепление в п.2 ст.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции). Принцип законности применительно к данной сфере реализуется в точном, исключающем коррупционные проявления исполнении Закона о противодействии коррупции государственными и муниципальными служащими; в точном исполнении Закона о противодействии коррупции гражданами и организациями, которые не должны инициировать коррупционные отношения, а также в точном соблюдении и исполнении данного закона правоохранительными и другими органами в процессе противодействия коррупции. В итоге деятельность по противодействию коррупции имеет целью восстановление состояния законности, - а это состояние постоянного и точного выполнения законодательства.

Предписывая Главе городского округа Октябрьск расторгнуть трудовые договоры с ФИО1, прокурор г.Октябрьска не называет, какое основание расторжения указанных договоров может быть применено в данном случае, требования какой конкретно нормы нарушены Главой г.о. Октябрьск.

Само по себе наличие <данные изъяты>, которая на момент поступления на государственную службубыла погашена (либо снята), не препятствует замещению должности, будь то государственная гражданская служба, или муниципальная служба, или руководство муниципальным учреждением, как в случае с ФИО1

Следует отметить, что муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру органов местного самоуправления, соответственно лица, осуществляющие свою профессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят на муниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими.

<данные изъяты>

Кроме того, следует учитывать правовую позицию Конституционного суда РФ, выраженную в постановлении от 30.10.2014 года № о том, что лица, совершившие преступления, то есть деяния, обладающие наибольшей степенью общественной опасности среди всех видов правонарушений, <данные изъяты> не имеют препятствий для замещения должностей государственной гражданской службы и, соответственно, для реализации конституционных прав.

Таким образом, прокурор г.Октябрьска в тексте предписания не называет ни одного правонарушения, предусмотренного Законом о противодействии коррупции, совершенного ФИО1, которое может повлечь за собой увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. В тексте предписания лишь говорится «о возможности возникновения у ФИО1 при исполнении служебных обязанностей корыстной и иной личной заинтересованности, что в свою очередь может привести к необоснованному причинению вреда правам и законным интересам граждан, следовательно, требования предписания основаны на предположении.

Исходя из выше изложенного, суд пришёл к выводу о том, что у Главы муниципального образования городского округа Октябрьск Самарской области отсутствует бездействие по расторжению трудовых договоров с ФИО1, занимающим должность <данные изъяты> г.о. Октябрьска «Служба благоустройств, озеленения, содержание дорог и транспортного обслуживания», а поэтому в удовлетворении этой части административного иска следует отказать.

Прокурор города Октябрьск так же в административном исковом заявление просит обязать Главу г.о.Октябрьск исполнить требования прокурора изложенные в представлении в части принять исчерпывающие меры, направленные на профилактику коррупции в органах местного самоуправления г.о.Октябрьск, муниципальных учреждениях и предприятиях и исключить факты назначения на руководящие должности в органы местного самоуправления г.о.Октябрьск, муниципальные учреждения и предприятия лиц, ранее совершавших коррупционные преступления.

В соответствии с п. 42 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон №131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа.

Согласно ч.1 ст.37 Закона №131-ФЗ местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Частью 9.1 ст. 37 Закона №131-ФЗ установлено, что глава местной администрации должен исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон №273-ФЗ).

В соответствии с пп. "а" п. 2 ст. 1 Закона №273-ФЗ под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактике коррупции).

Как следует из п.5 ст.3 Закона №237-ФЗ, одним из принципов противодействия коррупции в Российской Федерации является комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер.

На основании п.3 ст.6 Закона №273-ФЗ одной из основных мер профилактики коррупции является предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами.

В судебное заседание представлена Муниципальная программа «Противодействие коррупции в городском округе Октябрьск Самарской области на 2014-2016 годы», утвержденная Постановлением Администрации г.о.Октябрьск № от 27 января 2014 года.

Согласно данной программы имеется перечень программных мероприятий на 2014-2016 год, где указаны мероприятия, срок исполнения, ответственный исполнитель.

Так согласно п.2.1 Программы предусматривает обеспечение высокой эффективности функционирования должностных лиц кадровых служб в соответствии с функциями, возложенными на них действующим законодательством. Срок исполнения - на весь период действия Программы.

На основании п. 11 ст. 28 Федерального закона от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу.

Таким образом, программой очерчен круг мер, направленных на профилактику коррупции в органах местного самоуправления г.о. Октябрьска, муниципальных учреждениях и предприятиях и эти меры предпринимаются ответственными лицами.

В судебном заседании установлено, что Администрацией г.о.Октябрьск и в частности Главой г.о.Октябрьск приняты меры, направленные на профилактику коррупции в органах местного самоуправления г.о.Октябрьск Самарской области, которые отражены в Муниципальной программе «Противодействие коррупции в городском округе Октябрьск Самарской области на 2014-2016 годы», в том числе и приняты меры на исключение фактов назначения на руководящие должности муниципальной службы лиц, ранее совершавших коррупционные преступления. Обязать принять иные меры, направленных на профилактику коррупции, суд не может, так как такие меры в представлении прокурора и в административном исковом заявлении не указаны, а поэтому в этой части в удовлетворении административного иска следует отказать.

Довод административного истца о том, что обязав расторгнуть договора с <данные изъяты>» и по совместительству <данные изъяты>» ФИО1 будет означать принятие мер, направленных на профилактику коррупции в органах местного самоуправления г.о.Октябрьск, судом не может быть принят во внимание по выше изложенным основаниям.

Так суд, проанализировав нормы права, регулирующие возникшие спорные правоотношения, пришел к выводу о том, что действия Главы г.о.Октябрьск по заключению с ФИО1 трудовых договоров являются законными, в связи с чем, оснований для расторжения с ФИО1 трудовых договоров не имеется.

При установленных обстоятельствах в удовлетворении административного искового заявления прокурора города Октябрьска следует отказать.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 218-219, 226-227 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного иска прокурора города Октябрьск в интересах Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, неопределённого круга лиц к Главе городского округа Октябрьск Самарской области о признании бездействия незаконным, - отказать.

Решение может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Самарский областной суд через Октябрьский городской суд Самарской области в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 1 сентября 2016 года.

Председательствующий: судья М.А. Баринов