Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора к Комитету по природным ресурсам Ленинградской области о признании незаконным бездействия комитета, об обязании подготовить предложение о создании охранной зоны памятника природы "Остров Густой",

УСТАНОВИЛ:

административный истец обратился в суд с административным иском к Комитету по природным ресурсам Ленинградской области, о признании незаконным бездействия комитета, об обязании подготовить предложение о создании охранной зоны памятника природы "Остров Густой".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратурой по поручению прокуратуры Ленинградской области проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в деятельности Комитета по природным ресурсам Ленинградской области, в ходе которой установлено, что до настоящего времени в Ленинградской области не установлены охранные зоны особо охраняемых территорий регионального значения.

Выявлено, что до настоящего времени не установлена охранная зона памятника природы «Остров Густой», расположенного в Выборгском районе Ленинградской области.

Отсутствие установленных охранных зон особо охраняемых территорий регионального значения создает угрозу неблагоприятных антропогенных воздействий на национальные парки и памятники природы и на прилегающие к ним участки, тем самым создавая угрозу благоприятной окружающей среде и нарушая права и законные интересы неопределенного круга лиц.

На основании изложенного выше административный истец просит суд признать незаконным бездействие Комитета по природным ресурсам Ленинградской области, выразившееся в не подготовке предложения о создании охранной зоны памятника природы «Остров Густой» на территории Выборгского района Ленинградской области и об установлении их границ; возложить на Комитет по природным ресурсам Ленинградской области обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу подготовить предложение о создании охранной зоны памятника природы «Остров Густой» на территории Выборгского района Ленинградской области и об установлении их границ, после чего передать их в Правительство Ленинградской области.

Административный истец в судебное заседание не явился, извещен о месте и времени судебного разбирательства надлежащим образом, об отложении судебного разбирательства не просил.

Административный ответчик Комитет по природным ресурсам Ленинградской области в судебное заседание представителя не направил, об отложении судебного разбирательства не просил, об уважительности причин неявки не сообщил. Ранее направил возражения, в которых указал, что особо охраняемая природная территория (далее – ООПТ) регионального значения – памятник природы «Остров Густой» (далее – Памятник природы) создана постановлением Правительства Ленинградской области от 26.12.1996 № 494 «О приведении в соответствие с новым природоохранным законодательством Российской Федерации существующей сети особо охраняемых природных территорий Ленинградской области».

В соответствии с частью 10 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных ООПТ утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны ООПТ.

Вместе с тем, в соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ (далее - Федеральный закон № 406-ФЗ) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ООПТ и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Федерального закона № 406-ФЗ сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до 30 декабря 2013 года.

До 30.12.2013 года часть 3 статьи 10 Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливала, что целях защиты ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Административный ответчик полагает, что решение о необходимости охранной зоны для памятников природы, созданных до 2013, в том числе в отношении памятника природы «Остров Густой», принималось уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации исключительно от характера антропогенной нагрузки и необходимости ее снижения в целях сохранности памятника природы.

Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, на которые ссылается прокурор в заявленных требованиях, также утверждены после 2013 года, а именно постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 № 138.

Российским законодательством, принятым во исполнение Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ и действовавшим на момент принятия решения о создании Памятника природы (1996 год), в частности, Указами Президента Российской Федерации 02.10.1992 №1155 «Об особо охраняемых природных территориях» и от 04.02.1994 «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», и ранее действовавшим законодательством, а именно постановлением Госплана СССР №77, ГКНТ СССР № 106 от 27.04.1981 «Об утверждении Типовых положений о государственных заповедниках, памятниках природы, ботанических садах и дендрологических парках, зоологических парках, заказниках и природных национальных парках» также не предусматривалась обязанность уполномоченного органа по созданию охранных зон вокруг памятников природы. Возможность создания охранных зон предусматривалась только в отношении государственных заповедников федерального значения, при этом указано, что такое решение принимается только в случае возникновения необходимости.

Полагает, что до 2013-2015 года на законодательном уровне не был урегулирован вопрос о безусловной обязанности создания охранной зоны памятников природы. Данная норма носила диспозитивный характер. В связи с чем, создание ООПТ и установление границ Памятника природы без принятия уполномоченным органом решения об установлении его охранной зоны, не лишает юридической силы ранее принятые в установленном законом порядке акты и не свидетельствует о нарушении Комитетом норм природоохранного законодательства Российской Федерации.

Указанные Правила создания охранных зон действуют до 01.01.2022 года, в связи с чем, требование прокурора о возложении на Комитет обязанности по подготовке предложения о создании охранной зоны в течение 1 года с момента вступления в законную силу решения, является необоснованным и носит неопределенный характер, так как установленный порядок создания охранных зон в отношении памятников природы, созданных после 2013, утратит законную силу.

Просит учитывать, что при подготовке документации, обосновывающей необходимость придания территории, занимаемой Памятником природы, статуса ООПТ, были проведены исследования, в том числе, характеризующие возможное негативное воздействие на ценные природные комплексы и объекты памятника природы, результаты которых были учтены при разработке постановления Правительства Ленинградской области от 26.12.1996 № 494, в части описания границ и определения режима особой охраны ООПТ. В связи с чем, наложение дополнительных ограничений при наличии действующего режима особо охраны Памятника природы является чрезмерным и необоснованным.

Впоследствии также дополнили, что памятник природы создан решением Исполнительного комитета Ленинградского областного совета депутатов трудящихся от 29.03.1976 № 145 «О создании заказников и признании памятниками природы ценных природных объектов на территории Ленинградской области». В дальнейшем положение и границы Памятника природы были приведены в соответствие с действующим законодательством и утверждены постановлением Правительства Ленинградской области от 26.12.1996 № 494 «О приведении в соответствие с новым природоохранным законодательством Российской Федерации существующей сети особо охраняемых природных территорий Ленинградской области».

В настоящее время Положение об охранных зонах ООПТ Правительством Российской Федерации, соответствующее требованиям статьи 106 ЗК РФ, не утверждено. В связи с чем, в настоящее время в отношении охранных зон ООПТ до 1 января 2022 года действуют Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон. утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 № 138 (далее – Правила).

Полагает, что доказательств необходимости установления охранной зоны с учетом критериев, установленных пунктом 4 Правил, суду не представлено.

Кроме того, в соответствии с пунктом 22 Правил Пояснительная записка к проекту решения о создании охранной зоны должна включать в себя сведения о координатах характерных точек границ создаваемой охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения и ее карту-схему. Вместе с тем, сведения о ширине необходимой и предполагаемой к созданию охранной зоны прокуратурой также не представлены.

Также полагает, возложение на Комитет обязанности по разработке проекта создания охранных зон в отношении спорной ООПТ еще не означает безусловное принятие Правительством Ленинградской области решения об их создании, поскольку от уполномоченных на согласование федеральных министерств и ведомств могут быть получены замечания, в ходе рассмотрения которых будет принято решение об отказе в создании охранных зон, что процедурно соответствует действующим Правилам.

Считает, что требование административного истца о возложении на Комитет обязанность подготовить предложение о создании охранной зоны Памятника природы, созданного до 30.12.2013, и об установлении ее границ в течение 1 года с момента вступления в законную силу решения, после чего направить их в Правительство Ленинградской области, является необоснованным и носит неопределенный характер, так как с 01.01.2022 установленный порядок создания охранных зон утратит законную силу, а новые Правила, которые подлежали бы применению, в настоящий момент еще не утверждены.

Полагает, что с момента вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» бездействие Комитета по подготовке проектов решения о создании охранных зон ООПТ не оспаривалось и соответствующие акты прокурорского реагирования в адрес Комитета не поступали до осени 2021 года, при этом при подготовке настоящего административного иска прокуратурой не дана правовая оценка положениям части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ.

Учитывая указанные обстоятельства в их совокупности, по мнению Комитета, требование прокуратуры об обязании подготовить проект по созданию охранной зоны Памятника природы, образованного до 2013, и направить его в Правительство Ленинградской области в течение 1 года не подлежит удовлетворению в полном объеме.

Также заявил ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица Правительство Ленинградской области.

Поскольку исходя из заявленных требований административного истца к административному ответчику как самостоятельному юридическому лицу не усматривается прямого или косвенного влияния на права и обязанности Правительства Ленинградской области, суд полагает ходатайство о привлечении его к участию в деле в качестве заинтересованного лица необоснованным.

На основании ст. 150 КАС РФ суд полагает возможным рассмотреть материалы административного дела без имеющейся явки участников процесса.

Суд, исследовав материалы дела, оценив представленные в материалы дела доказательства, приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном этим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, порядок рассмотрения которых установлен главой 22 поименованного Кодекса.

Право гражданина, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности, обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия), в том числе органа местного самоуправления, его должностного лица или муниципального служащего, прямо закреплено в части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судом установлено, что Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратурой по поручению прокуратуры Ленинградской области проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в деятельности Комитета по природным ресурсам Ленинградской области, в ходе которой установлено, что до настоящего времени в Ленинградской области не установлены охранные зоны особо охраняемых территорий регионального значения.

Из подпункта «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации следует, что вопросы природопользования; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 10 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ) для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны.

В силу подпункта «б» пункта 11 статьи 2 Федерального закона № 33- ФЗ решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (часть 1 статьи 27 Федерального закона № 33-ФЗ).

Согласно пункту 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 № 138, решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 21 указанных Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

Пунктом 2.1 Положения о Комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 31.07.2014 № 341 (далее – Положение № 341), к полномочиям Комитета по природным ресурсам Ленинградской области (далее - Комитет) в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено управление в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

При этом согласно пункту 3.1 Положения № 341 Комитет разрабатывает проекты областных законов и иных правовых актов Ленинградской области по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета.

Надлежащих мер к реализации вышеуказанных полномочий в части подготовки проекта решения об установлении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения Комитетом не принято.

Изложенная позиция также подтверждается судебной практикой (Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27.11.2019 № 88а-522/2019 по делу № 2а-8733/2018, Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 08.07.2020 по делу № 88а-15181/2020) и информационным письмом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 18.06.2021 № 03-15-29/17398.

Оценивая доводы возражений административного ответчика, суд полагает следующее.

Указание, что административный истец ранее длительное время не обратился с таким требованием к административному ответчику суд полагает не имеющим правового значения.

Довод о том, что действующие Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 № 138, утрачивают силу с 01.01.2022, не подтвержден какими-либо доказательствами.

В силу п. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ (ред. от 23.06.2014) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Согласно п.п. б п. 4 ст. 6 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ (ред. от 23.06.2014) ч. 4 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации была изложена в следующей редакции: Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

Указанная редакция данного пункта ст. 95 ЗК РФ действует с 01.03.2015.

Согласно указанным нормам с 01.03.2015 в отношении особо охраняемых природных территорий действует требование о создании охранных зон. Данное требование не содержит оговорки, что такие охранные зоны создаются только в отношении вновь создаваемых особо охраняемых природных территорий.

Довод административного ответчика о том, что в отношении ранее созданных особо охраняемых природных территорий продолжает действовать режим диспозитивности в отношении создания охранных зон противоречит нормам законодательства, так как п. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ (ред. от 23.06.2014) определен в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Следовательно, работы по разработке предложений о создании охранной зоны памятника природы «Остров Густой» должны были быть начаты после 01.03.2015, поскольку ранее такая охранная зона создана не была.

Оценивая характер административных требований административного истца, суд полагает их не противоречащими Правилам создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 № 138, и не выходящими за объем полномочий административного ответчика, поскольку истец просит обязать ответчика подготовить предложения о создании охранной зоны и передать их в Правительство Ленинградской области, в то время как вопрос о подготовке решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении се границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта (далее – проект решения), а также пояснительной записки к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ, не являются предметом настоящего требования.

Довод административного ответчика о том, что суду не представлено доказательств необходимости установления охранной зоны с учетом критериев, установленных пунктом 4 Правил, суд полагает ошибочным, поскольку, как описывалось выше, с 01.03.2015 законом предусмотрено прямое требование о создании такой зоны.

Конкретные характеристики такой зоны должны быть определены с учетом критериев, изложенных в пункте 4 Правил.

Иные доводы административного ответчика суд полагает не имеющими правовой состоятельности относительно предмета спора, поскольку основная часть возражений выходит за рамки требований административного истца.

Суд полагает, что заявленный административным истцом срок в 1 год является обоснованным и достаточным для исполнения требований административного истца, однако полагает необходимым указать его в виде конкретной даты – до 31.12.2022.

В соответствии со ст. 84 КАС РФ, суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности.

Согласно ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

исковые требования Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора к Комитету по природным ресурсам Ленинградской области о признании незаконным бездействия комитета, об обязании подготовить предложение о создании охранной зоны памятника природы "Остров Густой" удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Комитета по природным ресурсам Ленинградской области, выразившееся в не подготовке предложения о создании охранной зоны памятника природы «Остров Густой» на территории Выборгского района Ленинградской области и об установлении их границ.

Обязать Комитет по природным ресурсам Ленинградской области в срок до 31.12.2022 подготовить предложение о создании охранной зоны памятника природы «Остров Густой» на территории Выборгского района Ленинградской области и об установлении их границ, после чего передать их в Правительство Ленинградской области.

На решение суда в течение месяца с момента изготовления решения в окончательной форме может быть подана апелляционная жалоба в Ленинградский областной суд через Выборгский городской суд Ленинградской области.

Судья Д.Ю. Гришин

Мотивированное решение суда в окончательной форме изготовлено 29.11.2021.