Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Питкярантского муниципального района к контрольно-счетному управлению Питкярантского муниципального района о признании незаконным действий по назначению и проведению контрольного мероприятия «Аудит эффективности и проверка законности использования средств местного бюджета, направленных в 2016-2017 года на расходы по оплате труда муниципальных служащих администрации Питкярантского муниципального района», признании незаконными предписания от 26 февраля 2018 года № 02, представления от 26 июня 2018 года № 9, представления от 26 июня 2018 года № 10,

установил:

администрация Питкярантского муниципального района (далее также – администрация) обратилась с названным административным иском по тем основаниям, что в соответствии с распоряжением контрольно-счетного управления Питкярантского муниципального района (далее также КСУ) от 19 февраля 2018 года № 03 на основании запроса отделения МВД России по Питкярантскому району административным ответчиком назначено проведение контрольного мероприятия «Аудит эффективности и проверка законности использования средств местного бюджета, направленных в 2016-2017 года на расходы по оплате труда муниципальных служащих администрации Питкярантского муниципального района». По результатам данной проверки в администрацию представлен акт № 08/2018 от 19 июня 2018 года, вынесены предписание № 02 от 26.02.2018, представления № 09 и 10 от 26 июня 2018 года.

Административный истец считает, что данная проверка была проведана незаконно, поскольку в соответствии с действующим законодательством, муниципальными правовыми актами Питкярантского муниципального района, административный ответчик по запросу отделения МВД России по Питкярантскому району проводить контрольные мероприятия был не вправе, в связи с чем просит признать действия КСУ по назначению и проведению вышеуказанного контрольного мероприятия незаконным, и, как следствие, незаконными вышеуказанные предписание и представления. Кроме того, считает, что представления вынесены незаконно и ввиду того, что в нарушение действующего законодательства возлагают на истца произвести удержание из заработной платы главы администрации Питкярантского муниципального района выплаченной надбавки за особые условия муниципальной службы, а также взыскать с бывшего главы администрации выплаченных ей премий по итогам работы за 1 и 2 квартал 2016 года.

В судебном заседании представитель административного истца, действующий на основании доверенности ФИО1, исковые требования поддержал, просил также восстановить срок для обращения в суд, поскольку администрацией обжаловалось вынесенное в рамках оспариваемой проверки предписание от 26.02.2018 № 02 в Арбитражный суд Республики Карелия, которое также является предметом настоящего спора, однако, определением Арбитражного суда РК производство по делу прекращено, поскольку спор подсуден суду общей юрисдикции.

Представитель административного ответчика, контрольно-счетного управления Питкярантского муниципального района, в судебное заседание не явился, о времени и месте слушания дела извещен.

Заинтересованное лицо ФИО2 административные исковые требования не признала, пояснила, что до 04.10.2018 являлась председателем КСУ. На основании запроса отделения МВД России по Питкярантскому району ею были внесены изменения в план работы КСУ, на первый квартал 2018 года было запланировано контрольное мероприятие «Аудит эффективности и проверка законности использования средств местного бюджета, направленных в 2016-2017 года на расходы по оплате труда муниципальных служащих администрации Питкярантского муниципального района», которое она провела в соответствии с действующим законодательством.

Суд, исследовав материалы дела, выслушав объяснения сторон, считает, что в удовлетворении административного иска следует отказать.

Статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (части 1, 5, 8).

В судебном заседании установлено, что распоряжением КСУ от 19.02.2018 № 03 назначено проведение контрольного мероприятия «Аудит эффективности и проверка законности использования средств местного бюджета, направленных в 2016-2017 года на расходы по оплате труда муниципальных служащих администрации Питкярантского муниципального района», о чем администрация была уведомлена в это же день. По итогам проверки административным ответчиком 26 июня 2018 был составлен отчет и в этот же день в адрес администрации вынесено два представления об устранении нарушений законодательства № 09, № 10, следовательно, администрация должна обратиться с настоящим иском не позднее 26 сентября 2018 года. Иск подан в суд 17 сентября 2018 года, то есть без пропуска срока.

С иском о признании предписания от 26.02.2018 № 02 незаконным администрация должна была обратиться в суд не позднее 26 мая 2018 года, но, учитывая, что данное предписание было оспорено в рамках арбитражного разбирательства, по результатам которого дело было прекращено за не подведомственностью спора арбитражному суду (определение от 13 августа 2018 года по делу А26-4354/2018), и оно вынесено в рамках оспариваемой проверки, суд считает возможным восстановить срок для его обжалования и рассмотреть дело по существу.

Согласно части 2 статьи 9 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 07.02.2011 № 6-ФЗ (далее также Закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия: контроль за исполнением местного бюджета; экспертиза проектов местного бюджета; внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Для реализации предоставленных законом полномочий контрольно-счетный орган муниципального района самостоятельно осуществляет планирование своей деятельности посредством разработки и утверждения планов работы (статья 12 Федерального закона № 6-ФЗ).

Согласно разделу 9 Положения о контрольно-счетном управлении Питкярантского муниципального района, утвержденного решением Совета Питкярантского муниципального района от 24.09.2014 № 207 (далее также положение о КСУ), КСУ осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Планы содержат данные о контрольных, экспертно-аналитических и других мероприятиях с указанием сроков их проведения и ответственных исполнителей. Разработка и утверждение планов работ определяется Регламентом КСУ.

В соответствии со статьей 11 Регламента контрольно-счетного управления Питкярантского муниципального района, утвержденного приказом председателя КСУ от 20.12.2016 № 15 (далее также Регламент), КСУ проводит контрольные проверки в соответствии с утвержденным годовым планом работы. Обязательным условием проведения контрольного мероприятия в форме проверок является наличие программы, утвержденной распоряжением КСУ. Проведение мероприятий оформляется соответствующим распоряжением КСУ. Согласно статье 12 Регламента после завершения контрольных действий составляется акт, который подписывается председателем КСУ и передается уполномоченному лицу проверяемого органа. Анализ результатов проведенного контрольного мероприятия, обобщение и исследование причин и последствий выявленных отклонений и нарушений оформляется отчетом. По результатам контрольных мероприятий КСУ при наличии соответствующих оснований готовит следующие документы: представление, предписание, информационное письмо, обращение в правоохранительные органы. В судебном заседании установлено, что в соответствии с планом работы КСУ, утвержденного приказом от 27.12.2017 № 40 (в редакции приказа от 13.02.2018 № 07), административным ответчиком было запланировано на первый квартал 2018 года проведение контрольного мероприятия «Аудит эффективности и проверка законности использования средств местного бюджета, направленных в 2016-2017 года на расходы по оплате труда муниципальных служащих администрации Питкярантского муниципального района». Распоряжением председателя КСУ от 19.02.2018 № 03 утверждена программа проведения контрольного мероприятия сроком с 26.02.2018 по 26.03.2018, о чем администрация была уведомлена в этот же день, у административного истца был запрошен ряд документов, однако в письме от 22.02.2018 администрация отказала в предоставлении испрашиваемых документов, в связи с чем 26.02.2018 председателем КСУ был составлен акт по данному факту и вынесено предписание от 26.02.2018 № 02 об устранении препятствий для проведения проверки до 02 марта 2018 года включительно. Указанное предписание администрацией исполнено не было, в связи с чем 15 марта 2018 года в отношении Т.Д.Ю. составлен протокол об административном правонарушении по ч.20 ст.19.5 КоАП РФ; постановлением Питкярантского городского суда от 03 октября 2018 года Т.Д.Ю. привлечен к административной ответственности за неисполнение предписания. Поскольку административным истцом не были представлены запрашиваемые КСУ документы, административным ответчиком издано распоряжение от 05 марта 2018 года № 05 о приостановлении проведения оспариваемого контрольного мероприятия до устранения причин и иных фактов, препятствующих проведению контрольного мероприятия, что соответствует пунктам 16, 17 раздела 11 Регламента; на основании распоряжения от 03 мая 2018 № 13 проверка была возобновлена. По результатам проверки административным ответчиком 19 июня 2018 года был составлен акт № 08/2018, отчет от 26 июня 2018 года, в адрес администрации были вынесены два представления от 26 июня 2018 № 09 и № 10 с предложением об устранении выявленных в ходе проверки нарушений и о необходимости информировать КСУ о принятых мерах до 01.08.2018.

С учетом приведенных норм права, изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу, что оспариваемое контрольное мероприятие проведено в рамках осуществления муниципального финансового контроля, в соответствии с планом работы КСУ, в пределах полномочий контрольного органа, период его проведения соответствует запланированному, порядок оформления результатов проверки соблюден, процедура проведения контрольного мероприятия соответствует закону.

Довод представителя административного истца о том, что КСУ не вправе было включать в план работы оспариваемое контрольное мероприятие по запросу отделения МВД России по Питкярантскому району, поскольку план работы КСУ может строиться только на поручениях Совета Питкярантского муниципального района, предложениях и запросах главы Питкярантского муниципального района, подлежит отклонению, как основанный на неправильном толковании закона.

Как указывалось выше, в соответствии со статьей 12 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно.

Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований (ч.2 ст.12 Закона № 6-ФЗ).

Согласно пункту 6.2 Положения о КСУ его председатель утверждает планы деятельности КСУ с учетом поручения Совета Питкярантского муниципального района, предложений и запросов главы Питкярантского муниципального района.

Вышеприведенные нормы не свидетельствуют об обязательности участия указанных органов в планировании работы КСУ, поскольку принцип самостоятельности контрольно-счетных органов в своей работе является приоритетным, формирование планов работы осуществляется контрольно-счетным органом автономно от иных органов публичной власти, поэтому суждение административного истца о том, что план работы КСУ формируется не иначе как по поручению Совета и запросов главы муниципального образования, является неверным.

Получив запрос отделения МВД России по Питкярантскому району о проведении проверки формирования, расходования средств местного бюджета на расходы по оплате труда муниципальных служащих, руководствуясь принципом законности, независимости, гласности, действуя в рамках раздела 5 Стандарта организации деятельности 1.1 «Порядок планирования деятельности контрольно-счетного управления Питкярантского муниципального района», утвержденного приказом КСУ от 30.01.2017№ 12, регулирующего вопросы корректировки плана работы КСУ, административный ответчик, как указывалось выше, издал приказ о внесении изменений в план работы КСУ, тем самым соблюдя процедуру планирования работы контрольного органа, что свидетельствует о законности его действий. Кроме того, в соответствии с пунктом 3.5 названного Стандарта обязательному рассмотрению при формировании плана КСУ подлежат, в том числе, запросы правоохранительных органов, которым и является полиция.

Поскольку в судебном заседании не установлено нарушение законодательства со стороны административного ответчика при проведении им оспариваемого контрольного мероприятия, суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Согласно ч. 4 ст.16 Закона № 6-ФЗ в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

Как указывалось выше, при проведении оспариваемого контрольного мероприятия на законные требования председателя КСУ о предоставлении документов для проведения проверки, содержащиеся в письме от 19.02.2018, администрация в письменной форме ответила отказом, в связи с чем 26 февраля 2018 года административным ответчиком вынесено предписание № 02, где главе администрации предписано незамедлительно устранить препятствия для проведения контрольного мероприятия с окончательным сроком исполнения предписания до 02 марта 2018 года.

Указанное предписание вынесено уполномоченным должностным лицом в рамках, предоставленных ему законом полномочий, не содержит неточностей, его формулировки определенны, в связи с чем, суд не находит оснований для признания его незаконным.

В удовлетворении административных требований о признании представлений № 09 и № 10 от 26 июня 2018 года незаконными суд также отказывает.

Согласно представлению № 09 от 26 июня 2018 года администрации предложено отменить распоряжение от 11.11.2016 № 356 «Об установлении ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы Т.Д.Ю. произвести перерасчет и удержание из заработной платы Т.Д.Ю. неправомерно выплаченной суммы в размере 43 811,11 рублей.

Согласно представлению № 10 от 26 июня 2018 года администрации предложено взыскать с бывшего С.О.А. неправомерно выплаченных премий по итогам за 1 и 2 квартал 2016 года в размере 18 360,43 рублей.

О принятых мерах по обоим представлениям администрация должна сообщить КСУ до 01.08.2018.

Как установлено из объяснений сторон, администрация направила ответы административному ответчику о несогласии с представлениями.

В соответствии со ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В судебном заседании не установлено вышеуказанных обстоятельств.

Согласно ч.1 ст.6 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (ч.3 указанной статьи).

Принимая во внимание изложенные нормы права, суд приходит к выводу, что представление контрольного органа выступает как акт информационного характера, носит необязательный характер, поскольку для объекта контроля отсутствуют неблагоприятные юридические последствия (санкции) в случае его неисполнения, в отличие от неисполнения предписания (ч.7 ст.16 Закона № 6-ФЗ).

Оспариваемые представления не содержат властного волеизъявления, носят рекомендательный характер, а потому не нарушают права и законные интересы административного истца, для него не созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов, на него не возложена какая-либо обязанность.

Таким образом, учитывая, что в нарушение ч.11 ст.226 КАС РФ административным истцом не приведены обоснованные доводы о нарушении прав и свобод, суд отказывает в удовлетворении и этих требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 178, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного иска отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Карелия в течение месяца через Питкярантский городской суд Республики Карелия.

Судья Ю.Г. Халецкая

Мотивированное решение вынесено 15 октября 2018 года.