Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Региональной службы по тарифам Пермского края к Прокуратуре Пермского края, первому заместителю прокурора Пермского края Черкасову В.А. о признании незаконный представления от 13.07.2017,

установил:

Региональная служба по тарифам Пермского края обратилась в суд с иском к Прокуратуре Пермского края о признании незаконным представления первого заместителя прокурора Пермского края В.А. Черкасова от 13.07.2017 №.

В обоснование заявленных требований указано, что 13.07.2017 перовым заместителем прокурора Пермского края В.А. Черкасовым в Региональную службу по тарифам Пермского края (далее - РСТ Пермского края, РСТ ПК) направлено представление № об устранении нарушений законодательства при реализации полномочий по утверждению инвестиционных программ и осуществлении контроля за их выполнением. Указанное представление вынесено с нарушением действующего законодательства в силу следующего. Как следует из абзаца 1 представления, оно было вынесено по результатам проверки деятельности Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства, однако направлено в РСТ Пермского края. Таким образом, основания для вынесения представления отсутствовали. Из представления не следует, что РСТ Пермского края было допущено какое-либо нарушение норм действующего законодательства. Проверка деятельности РСТ Пермского края в рамках указанной проверки, в соответствии с изложенным в представлении, не проводилось. Нарушения, указанные в представлении не повлекли за собой ущемление прав юридических лиц, ущемление прав указанных лиц носит предполагаемый характер. Прокуратурой не конкретизировано, какие именно нарушения подлежат устранению РСТ Пермского края, при условии того, что ни одной инвестиционной программы на момент вынесения указанного представления не было принято. Указанные в представлении факты не могут быть устранены РСТ Пермского края, поскольку они являются уже свершившимися фактами. Например, нарушение со стороны Министерства требования п. 65.66, п. 3, 19, 49 Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных Постановлением правительства РФ от 01.12.2009 №977, контрольные мероприятия, проведенные Министерством в отношении ООО «Березниковская электрическая компания». Оснований полагать, что указанные нарушения будут совершаться в дальнейшем со стороны РСТ Пермского края, носят предположительный характер и ничем не подтверждаются. Превентивное действие представления в силу действующего законодательства в отношении субъекта, не допускавшего ранее нарушения не допускается. Это следует из толкования части 1 статьи 24 Закона «О Прокуратуре», поскольку РСТ Пермского края не могут быть устранены допущенные нарушения закона со стороны иного юридического лица, а также причины и условия им способствующие. Подтверждением нарушения законных прав и интересов со стороны РСТ ПК подтверждается тем, что Прокуратурой Пермского края в адрес РСТ ПК направлена повестка в целях возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральных законом).

На основании определения Ленинского районного суда г. Перми от 14.09.2017 в соответствии со ст. 221 КАС РФ к участию в деле в качестве соответчика привлечен первый заместитель прокурора Пермского края Черкасов В.А. (л.д. 1).

Представитель административного истца в судебном заседании на удовлетворении иска настаивала по доводам, изложенным в заявлении.

Представитель ответчика - прокуратуры Пермского края в судебном заседании с исковыми требованиями не согласилась по доводам, изложенным в письменных возражениях, дополнительных возражениях, из которых следует, что Прокуратурой Пермского края в период с 26.06.2017 по 30.06.2017 в соответствии с решением о проведении проверки от 21.06.2017 №122 в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края проведена проверка, по результатам которой выявлена многочисленные нарушения. В связи с чем в адрес РСТ ПК внесено оспариваемое представление. Довод административного ответчика об отсутствии основания для направления акта прокурорского реагирования в адрес РСТ ПК является несостоятельным, поскольку постановлением Правительства Пермского края от 17.05.2017 №360-п ряд функций Министерства с 01.01.2017 переданы в РСТ Пермского края, в том числе полномочия в части утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, а также контроль за их выполнением (предмет проверки, нашедший отражение в оспариваемом представлении). В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление, как акт прокурорского реагирования, вносится не только в целях устранения выявленных нарушений закона, но и причин, а также условий им способствующих (профилактическая цель надзора, направленная на предупреждение нарушений закона впредь). При этом представление от 13.07.2017, как указано выше, внесено на основании материалов прокурорской проверки. В связи с выявленными нарушениями федерального законодательства (законодательство об электроэнергетике, тепло-водоснабжении, с указанием на конкретные нормы права, раскрытием их содержания применительно к полномочиям проверяемого органа в описательно-мотивировочной части представления и закреплением в форме общего требования в его резолютивной части), в адрес уполномоченного лица их устранить, а также органа, который в силу указанного регионального нормативного правового акта с 01.07.2017 должен обеспечить неразрывный процесс реализации переданного функционала, в т.ч. по устранению выявленных в деятельности Министерства нарушений закона и недопущению их впредь (правопреемство в силу публично-правового содержания переданных полномочий подразумевает не только устранение нарушений закона, допущенных до процесса реорганизации, но и принятие мер по недопущению их и после передачи таких функций непосредственно правопреемником, независимо от продолжающегося (повторного, длящегося) характера правонарушений). Кроме того, действующее федеральное законодательство не ограничивает полномочия прокурора по внесению представлений в орган, которому переданы функции в результате реорганизации (это противоречило бы сути верховенства закона, неразрывности действия закона во времени, содержанию и целям прокурорского надзора - ст.ст. 1, 21, 22, 24 Закона о прокуратуре во взаимосвязи). Напротив, в силу ч. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится лицу, которое полномочно устранить нарушения закона. При этом единственным уполномоченным органом по их устранению с 01.07.2017 (а равно принятию мер по недопущению впредь) является РСТ Пермского края. Более того, причины внесения представления в РСТ Пермского края, а не в Министерство края (передача полномочий) также нашли свое отражение в представлении (абз. 5 стр. 5). РСТ Пермского края является правопреемником прав и обязательств Министерства в соответствии с передаваемыми функциями и полномочиями. Из указанного следует, что именно РСТ Пермского края уполномочено устранить выявленные в процессе проверки нарушения федерального законодательства. Кроме того, в качестве одного из нарушений при утверждении инвестиционной программы субъектов электроэнергетики указано на отсутствие оценок ценовых (тарифных) последствий выполнения названных программ на период их реализации, соответствия проектов инвестиционных программ значениям целевых показателей надежности и качества услуг, установленным РСТ Пермского края для целей формирования инвестиционной программы. Необходимо отметить, что указанные функции в силу норм постановления Правительства РФ от 01.12.2009 №977 «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики» возложены на орган тарифного регулирования, т.е. на РСТ Пермского края. Более того, устранение ряда нарушений (составление графика плановых проверок, его исполнение, регламентация деятельности сотрудников исполнительного органа государственной власти и другие) в силу переданных полномочий, возможны и подлежат устранению исключительно силами РСТ Пермского края. Позиция, изложенная в административном исковом заявлении, в основе которой лежит отсутствие нарушений непосредственно по стороны РСТ Пермского края, представляется основанной на неверном толковании Закона «О прокуратуре», и не учитывает предупредительный (превентивный) характер надзора, а равно актов прокурорского реагирования, реализация которых направлена на предупреждение совершения аналогичных нарушений впредь. При этом ряд бывших сотрудников Министерства (специалисты-эксперты отдела инвестиционных программ ЕАИ, КОВ и ряд других) продолжают государственную службу в РСТ Пермского края. Нарушения, выявленные в работе Министерства, вплоть до передачи полномочий в РСТ края, носили массовый, длительный характер действия во времени. При этом, на необходимость устранения нарушений, установленных в деятельности Министерства, в части ненадлежащего исполнения законодательства об электроэнергетике, в том числе и по вопросам контроля за реализацией субъектами электроэнергетики инвестиционных программ, прокуратурой края ранее указано в представлениях, внесенных министру энергетики и жилищно-коммунального хозяйства 01.11.2013, министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края 09.02.2015, Председателю Правительства Пермского края 08.05.2014. В связи с чем имелись серьезные основания полагать, что выявленные нарушения законодательства могут быть допущены работниками РСТ Пермского края и после 01.07.2017, то есть после передачи полномочий из Министерства в орган тарифного регулирования. Как следует из дополнительных возражений, административный ответчик считает, что представление является законным и обоснованным, внесено при осуществлении надзора за исполнением законов в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре, представляет собой акт реагирования, направленный как на устранение выявленных нарушений, так и на предупреждение их впредь.

Административный ответчик – первый заместитель прокурора Пермского края Черкасов В.А. в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Оценив доводы сторон, а также представленные суду доказательства, исследовав материалы дела, суд считает, что исковые требования не подлежат удовлетворению в силу следующего.

В силу ч.2 ст.46 Конституции Российской Федерации, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии со ст.218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

На основании положений ст.62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом (ч. 1).

В силу ч.2 вышеназванной нормы, обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.

По таким административным делам административный истец обязан:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

По смыслу положений ст.227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, организации, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Если суд признает оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, он принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными и обязывает административного ответчика устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению (ч.2 ст.227 КАС РФ).

При отсутствии указанной выше совокупности условий для признания оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Согласно ч.1 ст.1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии с ч.2 ст.4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

В силу п. 1 ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

На основании пункта 1 статьи 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» при реализации возложенных функций прокурор вправе проверять соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Пунктом 2 статьи 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В соответствии с п.3 ст.21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Пунктом 1 статьи 24 Закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Исходя из положений ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" лицо, которому было внесено представление, вправе сообщить прокурору в письменной форме о несогласии с его содержанием.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении № 84-О от 24 февраля 2005 года, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Согласно постановлению Правительства Пермского края от 17.05.2017 N 360-п "О передаче Региональной службе по тарифам Пермского края отдельных полномочий Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края и внесении изменений в отдельные постановления Правительства Пермского края" Региональной службе по тарифам Пермского края с 01.07.2017 переданы функции Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края в сфере управления жилищным фондом Пермского края в части капитального ремонта, мониторинга управления и технического состояния, формирования комфортной городской среды, коммунальной инфраструктуры, предоставления коммунальных услуг, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, развития газоснабжения, электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами. В частности Региональная служба по тарифам Пермского края осуществляет следующие функции: утверждает инвестиционные программы субъектов электроэнергетики, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются и контролируются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и осуществляет контроль за реализацией таких программ; утверждает инвестиционные программы организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, с применением установленных плановых значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения по согласованию с органами местного самоуправления; осуществляет контроль за выполнением инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в том числе за достижением этими организациями плановых значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения, в результате реализации мероприятий таких программ.

В судебном заседании установлено, что Прокуратурой Пермского края в период с 26.06.2017 по 30.06.2017 в соответствии с решением о проведении проверки от 21.06.2017 №122 (л.д.22-23) в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края проведена проверка исполнения законодательства в сфере электроэнергетики, тепло-, водоснабжения в части реализации полномочий по утверждению инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, а также по контролю за их выполнением.

По результатам проверки выявлены многочисленные нарушения, в связи с чем 13.07.2017 в соответствии с п.1 ст. 24 Закона о прокуратуре в адрес Региональной службы по тарифам Пермского края первым заместителем прокурора Пермского края Черкасовым В.А. внесено представление №, как уполномоченному лицу их устранить, а также органу, который в силу регионального нормативного правового акта с 01.07.2017 должен обеспечить неразрывный процесс реализации переданного функционала. Представление содержит требования рассмотреть данное представление с участием представителей прокуратуры Пермского края, принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру края в письменной форме в месячный срок. Указанное представление внесено РСТ ПК с указанием о необходимости учесть в работе Региональной службы по тарифам Пермского края выявленные недостатки в организации работы Министерства.

Учитывая изложенные выше положения закона, установленные обстоятельства по делу, оценив представленные доказательства с учетом правил статьи 84 КАС РФ, суд приходит к выводу о том, что оснований для удовлетворения исковых требований истца не имеется, поскольку представление об устранении нарушений закона является актом прокурорского реагирования, и внесено ответчиком в рамках реализации предоставленных законом полномочий, права и законные интересы заявителя в данном случае не нарушаются. Внесение представления влечет для заявителя обязанность рассмотреть данное представление и сообщить о результатах рассмотрения прокурору, что само по себе не означает нарушения прав заявителя, поскольку прокурор, внося оспариваемое представление, действовал в рамках своей компетенции, в соответствии с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Доводы истца о том, что региональным органом тарифного регулирования непосредственно вменяемые ему нарушения не допущены, проверка деятельности РСТ ПК, как лица, которому внесено представление, не проводилась, указанные в представлении свершившиеся факты не могут быть устранены РСТ ПК, безусловно не свидетельствуют о том, что представление прокурора внесено с нарушением действующего законодательства. РСТ ПК является правопреемником Министерства. Правопреемство в силу публично-правового содержания переданных полномочий подразумевает не только устранение нарушений закона, допущенных до передачи отдельных функций, но и принятие мер по недопущению их и после передачи таких функций непосредственно правопреемником. Единственным уполномоченным органом с 01.07.2017 является РСТ ПК. По смыслу положений ст.ст. 22, 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке и не допускать их впредь. Закон не наделает представление прокурора силой принудительного исполнения, а предусматривает обязанность органа или должностного лица, кому адресовано, рассмотреть данное представление и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в установленный срок.

Ссылка на неблагоприятные последствия, наступающие при неисполнении организацией требований прокурора, изложенных в представлении, не свидетельствует о незаконности представления прокурора.

При таких обстоятельствах, учитывая, что оспариваемое представление прокурора не противоречит закону, принято в соответствии с полномочиями, предоставленными ему действующим законодательством, не нарушает права и законные интересы заявителя, в удовлетворении исковых требований истца следует отказать.

Из положений п.2 ч.9 ст. 226 КАС РФ следует, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет соблюдены ли сроки обращения в суд.

Согласно ч. 1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Из материалов дела следует, что истец оспаривает представление ответчика от 13.07.2017 года №, в суд с настоящим иском истец обратился 11.09.2017, т.е. в пределах установленного законом срока.

Руководствуясь ст.ст. 175-181 КАС РФ, суд

Р е ш и л:

В удовлетворении требований Региональной службы по тарифам Пермского края к Прокуратуре Пермского края, первому заместителю прокурора Пермского края Черкасову В.А. о признании незаконным представления от 13.07.2017 отказать.

Решение в течение месяца может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пермский краевой суд через Ленинский районный суд г. Перми со дня составления решения в окончательной форме.

Судья <данные изъяты> (В.В. Лисовская)

<данные изъяты>